1 1 Cómo financiar los programas del primer pilar? Olga Lucía Acosta Universidad del Rosario Facultad de Economía 19 de mayo de 2005 SEMINARIO FIAP 2005 “ “ Cómo fortalecer los nuevos sistemas previsionales en América Latina? El rol de cada pilar en la solución del problema de las pensiones”

2 2 Contenido 1. Financiación de las pensiones de los más pobres 2. Rasgos del Sistema Pensional Colombiano 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia 4. Los mecanismos de redistribución de la Reforma Pensional Colombiana (1.993) y recientes modificaciones a.La Garantía de Pensión Mínima b.El Fondo de Solidaridad Pensional c.Las Pensiones Asistenciales 5. Alternativas para la financiación del pilar 0 y 1

3 3 Contenido 1. Financiación de las pensiones de los más pobres 2. Rasgos del Sistema Pensional Colombiano 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia 4. Los mecanismos de redistribución de la Reforma Pensional Colombiana (1.993) y recientes modificaciones a.La Garantía de Pensión Mínima b.El Fondo de Solidaridad Pensional c.Las Pensiones Asistenciales 5. Alternativas para la financiación del pilar 0 y 1

4 4 1. FINANCIACIÓN DE LAS PENSIONES DE LOS MÁS POBRES Objetivo Solidaridad con ancianos pobres No exclusivamente pensiones Seguros de salud, programas de cuidado de ancianos Diferentes tipos de pensiones: Pensión Asistencial Pensión Mínima Pensión universal financiada con contribuciones Pensión universal financiada con impuestos Financiación: Recursos fiscales Contribución obligatoria

5 5 1. FINANCIACIÓN DE LAS PENSIONES DE LOS MÁS POBRES PAISES DESARROLLADOS Sistemas de protección social alrededor de los seguros sociales La asistencia social se encarga atender a los que no están asegurados (Beneficios universales). El 43% (12% del PIB) del gasto social se asigna a pensiones de jubilación. En algunos países (Australia, Dinamarca y Suiza) se utilizan recursos fiscales, pero recientemente se han complementado con pilares contributivos. El 63% de la financiación de este gasto proviene de contribuciones sobre los salarios, con amplias diferencias: en Francia 2/3 en Dinamarca: ¼

6 6 1. FINANCIACIÓN DE LAS PENSIONES DE LOS MÁS POBRES PAISES DE BAJOS INGRESOS (AMÉRICA LATINA): El financiamiento basado en contribuciones no es posible y tampoco deseable Informalidad y pequeñas empresas Necesidad del ingreso presente vs. Ahorro futuro para pensión Para invertir en capital humano de los hijos (protección para la vejez) Necesidades de capital de trabajo en las pequeñas empresas Efectos indeseables en el empleo de la incidencia de la parte de la contribución que recae en los empleadores. Se requieren pensiones asistenciales no universales: Mediante sistemas de comprobación de medios La financiación debe basarse en impuestos sobre una base amplia La pensión debe ser inferior a la que reciban los cotizantes e bajos ingresos, pare evitar problemas de riesgo moral

7 7 1. FINANCIACIÓN DE LAS PENSIONES DE LOS MÁS POBRES PaísPensiones no contributivas (asistencia social) para pobres Pensión mínima (como proporción del ingreso per cápita) ArgentinaX Bolivia BrasilX100% del salario mínimo ChileX Colombia100% del salario mínimo Ecuador0,74 Perú0,24 a 0,48 UruguayX100% del salario mínimo Fuente: Carmelo Mesa Lago 2000

8 8 Contenido 1. Financiación de las pensiones de los más pobres 2. Rasgos del Sistema Pensional Colombiano 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia 4. Los mecanismos de redistribución de la Reforma Pensional Colombiana (1.993) y recientes modificaciones a.La Garantía de Pensión Mínima b.El Fondo de Solidaridad Pensional c.Las Pensiones Asistenciales 5. Alternativas para la financiación del pilar 0 y 1

9 9 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Colombia realizó en 1993 una reforma de todo su Sistema de Seguridad Social –pensiones (invalidez, vejez y muerte), salud, y protección contra riesgos profesionales. Abrió al sector privado la administración del aseguramiento, la inversión del ahorro, la prevención y la provisión de servicios médicos –para promover la competencia y mejorar los servicios, bajo regulación y con garantías estatales. La reforma propuesta por el Gobierno en 1992, fue aprobada con la Ley 100 de diciembre de 1993 y entró en vigencia a partir de Abril de 1994.

10 10 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Principales problemas del sistema pensional antes de 1993 dispersión institucional, multiplicidad de regímenes, baja cobertura, inequidad, ineficiencia administrativa, y desequilibrio financiero Se propuso en 1992 una reforma inicialmente pensional, pero que luego se acompañó también de una profunda reforma del sistema de salud: Sustitución completa y gradual del sistema a antiguo por un nuevo sistema de capitalización individual. Los beneficios del sistema de reparto se ajustarían gradualmente hasta el 2004. El gobierno nacional no asumiría la deuda territorial pensional y se crearía el sistema de bonos para el reconocimiento de sus deudas.

11 11 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Cambios durante el trámite legislativo: Son muy laxos los ajustes de beneficios definidos, La continuación de todos los generosos regímenes previos de beneficios por 20 años más, concesión particularmente ventajosa para el sector público. El gobierno propuso excluir de la reforma solamente a la fuerza pública, pero se lograron exceptuar también los regímenes de los maestros públicos y de Ecopetrol. La ley aprobada introdujo una competencia formal entre el RPM y el RAI:. Tendencia a la concentración de afiliados en el RAI con excepción de los que se vieron más favorecidos por el régimen de transición del sistema de reparto. Los mayores obstáculos a la reforma del 93 se han concentrado en: –El sistema de pensiones para los empleados del sector público, que exigirá en los próximos años un creciente monto de recursos directos del presupuesto.

12 12 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Costos fiscales por obligaciones pensionales: los de la transición parcial del reparto al sistema capitalizado, los subsidios permanentes al sistema residual definido por beneficios, Los sistemas que no han sido reformados. Los costos de transición al régimen de capitalización son sólo parte de los déficits que han resultado insostenibles para el fisco en el más largo plazo.

13 13 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Fuente: Superintendencia Bancaria Mill de Afiliados La reforma ha consolidado el RAI

14 14 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO Fuente: ECV 1997-2003 – Cálculos de los autores Los más jóvenes cotizantes están concentrados en el RAI y los mayores de 45 años se concentran en el RPM

15 15 2. RASGOS DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO En el 2003 el gasto público en Pensiones representó 5,5% del PIB y absorbió recursos por el equivalente al 7,7% del PIB

16 16 Contenido 1. Financiación de las pensiones de los más pobres 2. Rasgos del Sistema Pensional Colombiano 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia 4. Los mecanismos de redistribución de la Reforma Pensional Colombiana (1.993) y recientes modificaciones a.La Garantía de Pensión Mínima b.El Fondo de Solidaridad Pensional c.Las Pensiones Asistenciales 5. Alternativas para la financiación del pilar 0 y 1

17 17 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia Fuente: Cálculos de la Misión de Pobreza, con base en ECV 2003 El riesgo de pobreza es mayor en niños y jóvenes; se incrementa en la vejez y en mayor medida en las zonas rurales

18 18 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia Fuente: Cálculos de la Misión de Pobreza, con base en ECV 2003 Sólo un pequeño porcentaje de los trabajadores pobres y rurales se encuentra afiliado a pensiones

19 19 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia TotalAfiliadoNo afiliadoPensionadoTotal Formal68.1%30.9%1.0%100.0% Informal8.1%90.9%9.0%100.0% PobreAfiliadoNo afiliadoPensionadoTotal Formal51.0%49.0%0.1%100.0% Informal2.9%96.9%0.2%100.0% No PobreAfiliadoNo afiliadoPensionadoTotal Formal72.0%26.8%1.3%100.0% Informal12.3%86.1%1.5%100.0% Fuente: Cálculos de la Misión de Pobreza, con base en ECV 2003 La afiliación al sistema de pensiones se concentra en el sector formal y es mayor en la población no pobre

20 20 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia Sectores% PIB12345 Pensiones3.470.324.813.279.8 Educación3.4224.222.819.818.814.4 Salud Subs. + Oferta1.9434.128.919.312.35.5 Salud Reg. Contrib.0.241850.390.6121-179.9 Serv. Públicos0.5314.520.728.533.92.5 Atención Menor 7 años0.432.728.821.113.73.7 Sub Familiar (CCF)0.21.213.91930.735.2 Capacitación0.198.99.916.933.630.7 Vivienda0.0115.717.316.526.923.7 Total10.4517.517.616.81929.1 Fuente: Cálculos de la Misión de Pobreza, con base en ECV 2003

21 21 Contenido 1. Financiación de las pensiones de los más pobres 2. Rasgos del Sistema Pensional Colombiano 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia 4. Los mecanismos de redistribución de la Reforma Pensional Colombiana (1.993) y recientes modificaciones a.La Garantía de Pensión Mínima b.El Fondo de Solidaridad Pensional c.Las Pensiones Asistenciales 5. Alternativas para la financiación del pilar 0 y 1

22 22 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 La garantía de Pensión Mímima por vejez o pensión básica Otorgada con recursos del estado (nacional y local) a quien no lograra ahorrar el capital necesario, pero que contara un número establecido de semanas cotizadas El Fondo de Solidaridad Pensional Destinado a subsidiar temporalmente las contribuciones de los menos pudientes Las Pensiones Asistenciales Para personas pobres de 65 años o más que no cumplieran requisitos para pensión mínima o no hubieran accedido a la seguridad social contributiva

23 23 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 La ley 100 estableció que el nivel de pensiones mínimas sería igual al salario mínimo y que se actualizaría con la variación del IPC La Corte Constitucional determinó la posibilidad de ajustarla por la variación mayor entre el IPC y el salario mínimo. Requisitos Los afiliados del RAI que los 62 años si son hombres y 57 si son mujeres y hayan cotizado por lo menos 1150 semanas, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima vigente El problema de las pensiones mínimas es su alto valor respecto de los ingresos promedios sobre los cuales se cotiza: Un alto número de afiliados solo logrará pensiones mínimas Sustanciales subsidios: la pensión mínima alcanza el 50% del salario promedio de cotización al ISS vs. 25% a 35% en otros países LA. Costo Estimado: 8% del PIB Las pensiones mínimas y la Garantía de Pensión Mínima

24 24 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 El Fondo de Solidaridad Pensional, FSP Financiación: El Impuesto a la nómina de 1% (punto de solidaridad) a S > 4 SML y su rendimiento Beneficiarios: Trabajadores que devenguen hasta 1 SML (grupos especiales: madres comunitarias, discapacitados, trabajadores del sector informal urbano y rural) Algunos Resultados : 318.302 afiliados (2002) más del 50% con 4 meses de mora en sus cotizaciones; Cobertura total de sólo 15% de la población potencial en 8 años; 1500 personas por año pensionadas Principales problemas y propuestas de reforma : Equivocado diseño institucional, incentivos inadecuados tanto para el consorcio administrador como para el ISS. Falta de claridad en el objetivo: inducir nuevos cotizantes, o completar requisitos para pensionarse. Restringió el acceso sólo a quienes se afiliaran al RPM Problemas de focalización Problemas de flujos de información entre el receptor del subsidio (ISS) y el emisor (FSP)

25 25 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 Las Pensiones Asistenciales Tipo de Subsidio En 1993, la Ley 100 creó un subsidio monetario (50% SML) mensual para ancianos indigentes Financiación: Recursos fiscales: Gob. Nacional y Gob. locales Meta Inicial: Cubrir 240 mil ancianos con el subsidio en dinero y en especie (salud, vivienda, alimentación ) Resultados: En 1998 (año con la mayor inversión) se otorgaron 88 mil subsidios (37% de la meta y 25% de la población objetivo), posteriormente se desmontó Recomendaciones de reforma: Incrementar la financiación con impuestos y mejorar su diseño.

26 26 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 Recientes reformas: Justificación: Frágil estructura financiera del sistema pensional por: El excesivo gasto pensional regresivo: con recursos públicos se subsidia entre el 42% y el 72% de cada pensión. Presencia de regímenes especiales y exceptuados que concede derechos pensionales onerosos para una minoría. El pasivo pensional alcanzó en el año 2000 192,4% del PIB La tasa de cotización promedio es de 13,5% en Colombia mientras en otros países oscila entre 18% y 20% El período de cotización para acceder a una tasa de reemplazo de 65% en Colombia es de 20 años, frente a 33 en Bolivia, 35 en Chile y 34 en México. Financiación insuficiente para pensiones asistenciales y para subsidios temporales a las cotizaciones. Mejorar e introducir nuevas herramientas de equidad

27 27 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 y sus reformas Principales cambios aprobados Aumentó cotizaciones para los más altos salarios y modificó su aplicación a ahorro, comisiones y seguros. Creó un nuevo impuesto a la nómina para fondear la GPM. Redujo los subsidios para los altos salarios y su ahorro en términos del pasivo se estimó en cerca de 50% del PIB

28 28 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 y sus reformas Garantía de Pensión Mínima: –Se mantiene la garantía estatal –Se creó el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, FGPM del Régimen de Ahorro Individual, RAI con cargo al cual se pagarían “ en primera instancia” las garantias –El FGPM se fondea con 1.5% de la cotización, porcentaje que se revisará cada 5 años. –Los beneficiarios: Afiliados al RAI (mujeres: 57 años, hombres: 62) que hayan cotizado 1.150 semanas hasta el 2008 y desde el 2009 se incrementa en 25 semanas hasta completar 1.325 en el 2015.

29 29 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 y sus reformas Fuente Banco Mundial

30 30 4. Los mecanismos re-distributivos de la Reforma de 1993 y sus reformas

31 31 Contenido 1. Financiación de las pensiones de los más pobres 2. Rasgos del Sistema Pensional Colombiano 3. Pobreza y cobertura en pensiones en Colombia 4. Los mecanismos de redistribución de la Reforma Pensional Colombiana (1.993) y recientes modificaciones a.La Garantía de Pensión Mínima b.El Fondo de Solidaridad Pensional c.Las Pensiones Asistenciales 5. Alternativas para la financiación del pilar 0 y 1

32 32 Alternativas para financiar pilar 0 y 1 en Colombia (1) Las sucesivas reformas que se vienen realizando al sistema pensional no lograrán resolver todos los problemas fiscales originados en pensiones. Se requiere avanzar en reformas de otros instrumentos e instituciones fiscales y sociales Tampoco será posible financiar adecuadamente el pilar 0 exclusivamente a partir de los crecientes impuestos a la nómina que se han aprobado recientemente. Es necesario integrar el diseño y la financiación del pilar 0 al proceso de re-organización del sistema de protección social del país.

33 33 Alternativas para financiar pilar 0 y 1 en Colombia (2) 1. Mayores impuestos mediante reformas a los instrumentos e instituciones fiscales : Reforma tributaria estructural: Profundizar el impuesto a la renta incluyendo las pensiones Racionalización de los impuestos a la nómina Reforma a los impuestos territoriales Reorientación de rentas a financiar pasivos de largo plazo (petróleo y otras) Mayor balance en el gasto del gobierno entre los servicios sociales básicos (educación, salud), seguridad social y asistencia social La próxima reforma constitucional a las transferencias es la oportunidad. Introducción de matching grants: Se ha recomendado insistentemente avanzar en el diseño de un sistema de transferencias a los municipios, condicionadas a su esfuerzo fiscal para financiar programas de protección laboral y asistencia.

34 34 Alternativas para financiar pilar 0 y 1 en Colombia (3) 2. Rediseño de instituciones sociales: Sistema de Protección Social. Las evaluaciones realizadas mostrarían varios objetivos del SPS : Fortalecer el componente de protección laboral. Este es el eje del sistema Reasignar recursos parafiscales para fortalecer los programas de este componente (tanto empleabilidad, como subsidios al desempleo), de acuerdo con los resultados de los programas recientes. Se requiere avanzar hacia esquemas contributivos de protección laboral, ampliando el esquema de cesantías y restringiéndolo al uso exclusivo de protección en caso de desempleo.

35 35 Alternativas para financiar pilar 0 y 1 en Colombia (4) Proteger el ingreso de las personas mediante programas de empleabilidad y subsidios temporales al desempleo, fortaleciendo los esquemas contributivos Articular una red de carácter asistencial con los programas de mayor impacto. Reorientar recursos hoy asignados a programas no prioritarios y desarticulados de la estrategia global de protección, financiados hoy con rentas parafiscales; Profundizar la descentralización de los esquemas de protección laboral y asistencial tanto en el diseño como en la financiación.

36 36 Alternativas para financiar pilar 0 y 1 en Colombia (5) 3. El bajo alcance actual de la protección de vejez, y las tendencias demográficas de los próximos años, exigirán un aumento sostenido de los recursos para este componente y una reducción de sus costos actuales El tema de las pensiones asistenciales es muy importante y urgente, pero no debe confundirse ni subordinarse al de las pensiones contributivas. Mejorar la focalización de los subsidios y el diseño de los instrumentos Debe haber más recursos fiscales generales, evitando convertir esta prestación en un derecho universal impagable. Las pensiones mínimas no tienen porque ser iguales a los salarios mínimos, ya que las necesidades son diferentes.

37 37 Alternativas para financiar pilar 0 y 1 en Colombia (6) 4. En la medida en que la protección no es solamente de origen estatal, es necesario avanzar en el conocimiento de las formas de protección que usan las familias para mejorar el impacto de las intervenciones públicas. Debe haber colaboración y adecuación local, y se debe premiar en vez de sustituir el esfuerzo de la familas, ONGs, y las entidades territoriales. Información sobre los programas de subsidio

38 38 GRACIAS,