1 1 MASTER EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: CAMBIO Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL LECCIÓN 4: POLÍTICAS PÚBLICAS: ASPECTOS GENERALES Jesús Ruiz-Huerta Carbonell Universidad Rey Juan Carlos (Santo Domingo, 18 de octubre de 2008)

2 POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR PRESTACIONES ECONÓMICAS (pensiones, desempleo...)PRESTACIONES ECONÓMICAS (pensiones, desempleo...) Programas de sustitución de renta y/o garantía de mínimos. Programas de sustitución de renta y/o garantía de mínimos. Diversidad de justificaciones (equidad y otras). Diversidad de justificaciones (equidad y otras). Aproximadamente un 30% del gasto público total. Aproximadamente un 30% del gasto público total. Gastos monetarios. Gastos monetarios. BIENES PREFERENTES (educación, sanidad...)BIENES PREFERENTES (educación, sanidad...) Provisión “universal” de bienes fundamentales Provisión “universal” de bienes fundamentales Diversidad de justificaciones (externalidades, equidad Diversidad de justificaciones (externalidades, equidad categórica, fallos de información, mercados incompletos...) categórica, fallos de información, mercados incompletos...) Aproximadamente el 25% del gasto público total. Aproximadamente el 25% del gasto público total. Gastos “en especie” Gastos “en especie”

3 GASTOS SOCIALES: COMPARACIÓN INTERNACIONAL Funciones SEEPROS 1.SANIDAD-ENFERMEDAD: Gasto público en sanidad Gasto público en sanidad Prestaciones de enfermedad SS Prestaciones de enfermedad SS 2.VEJEZ: Pensiones a mayores 65 años y de jubilación anticipada Pensiones a mayores 65 años y de jubilación anticipada Servicios sociales para mayores Servicios sociales para mayores 3.SUPERVIVENCIA: Pensiones viudedad, orfandad, etc a menores de 65 años Pensiones viudedad, orfandad, etc a menores de 65 años 4.INVALIDEZ: Pensiones incapacidad a menores de 65 años Pensiones incapacidad a menores de 65 años Servicios sociales y de rehabilitación Servicios sociales y de rehabilitación Promoción del empleo de trabajadores discapacitados Promoción del empleo de trabajadores discapacitados

4 5.DESEMPLEO: Prestaciones por desempleo Prestaciones por desempleo Formación para el empleo Formación para el empleo Cotizaciones sociales pagadas en lugar de los desempleados Cotizaciones sociales pagadas en lugar de los desempleados 6.FAMILIA: Prestaciones por maternidad Prestaciones por maternidad Prestaciones por hijo a cargo Prestaciones por hijo a cargo Servicios sociales a las familias (guarderías...) Servicios sociales a las familias (guarderías...) 7.VIVIENDA: Subvenciones alquileres Subvenciones alquileres Subvenciones compra vivienda (intereses, ayudas directas) Subvenciones compra vivienda (intereses, ayudas directas) 8.EXCLUSIÓN SOCIAL: Rentas mínimas de inserción Rentas mínimas de inserción Ayudas asistenciales no incluidas en funciones anteriores Ayudas asistenciales no incluidas en funciones anteriores Servicios sociales a colectivos excluidos Servicios sociales a colectivos excluidos GASTOS SOCIALES: COMPARACIÓN INTERNACIONAL Funciones SEEPROS

5 Clasificación funcional SEEPROS: 1. SANIDAD-ENFERMEDAD 1. SANIDAD-ENFERMEDAD 2.VEJEZ 2.VEJEZ 3. SUPERVIVENCIA 4. INVALIDEZ 5. DESEMPLEO 6. FAMILIA 7. VIVIENDA 8. EXCLUSIÓN SOCIAL Metodología SEEPROS Prestaciones en dinero Prestaciones en dinero Prestaciones en especie Prestaciones en especie Con condición de recursos Con condición de recursos Sin condición de recursos Sin condición de recursos Criterios adicionales de clasificación:

6 PESO DE LOS GASTOS SOCIALES EN RELACIÓN AL PIB PESO DE LOS GASTOS SOCIALES EN RELACIÓN AL PIB  Entre el 20% y el 25% del PIB en España  Entre 5 puntos (1993) y 7 puntos (2000) por debajo de la media UE  Importancia del ciclo económico

7 COMPARACIÓN DE GASTOS SOCIALES “PER CÁPITA”  Entre el 60% y el 65% de la media europea  No ha habido claro proceso de convergencia durante los años 90

8 0 2 4 6 8 10 12 1980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001 INCAPACIDADSUPERVIVENCIAVIVIENDA OTRAS P. SANIDAD VEJEZ FAMILIADESEMPLEO P.A. EMPLEO EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL POR FUNCIONES EN LA UE-15 (1980-2001) (1980-2001)

9 GASTO SOCIAL POR FUNCIONES - AÑO 1993

10 GASTO SOCIAL POR FUNCIONES - AÑO 2000

11 EL GASTO SOCIAL. AMÉRICA LATINA

12 GASTO SOCIAL SOBRE PIB EN % EN 2004 (Europa) GASTO SOCIAL SOBRE PIB EN % EN 2004 (Europa) 12

13 GASTO SOCIAL PER CÁPITA EN PPS EN 2004 (EUROPA) GASTO SOCIAL PER CÁPITA EN PPS EN 2004 (EUROPA) 13

14 UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL (8 capítulos: enfermedad, invalidez, vejez, supervivencia, familia, paro, vivienda y exclusión social) + GASTO EN EDUCACIÓN + GASTO FISCAL CON FINALIDAD SOCIAL + GASTO PRIVADO EN BIENES SOCIALES

15 ¿CÓMO PODEMOS ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL ESTADO DE BIENESTAR? TIPO DE INDICADORVENTAJASLIMITACIONES Tamaño y estructura del E.B. Gasto social/Gasto público Gasto social/PIB Gasto en diversas funciones Indicadores clásicos fácilmente disponibles Útiles para ofrecer una primera aproximación al tamaño y características del E.B. No informan sobre cobertura de necesidades o intensidad de la protección. Diferente tratamiento fiscal de las transferencias Funcionamiento de los programas Análisis cualitativo de la regulación, funcionamiento y financiación de los distintos programas de gasto Facilitan la valoración de la incidencia real de los programas Información útil para analizar los efectos sobre los incentivos de los agentes Cantidad y complejidad de los datos necesarios Escasez de fuentes que ofrezcan información comparable Cumplimiento de objetivos Acceso a servicios públicos básicos Niveles de desempleo Niveles de pobreza y desigualdad Permiten evaluar el nivel de cumplimiento de los objetivos fundamentales del Estado del Bienestar Escasez de modelos que permitan analizar con rigor el impacto de los programas de protección social sobre estos objetivos

16 EquidadEficiencia Control Democrático UN MARCO TRIANGULAR PARA LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Loscos (2002)

17 EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA … Eficacia: consecución de un objetivo propuesto [cfr. ALBI (1992)] Eficacia: consecución de un objetivo propuesto [cfr. ALBI (1992)] [¿a cualquier precio?] Calidad: satisfacción del cliente / conformidad con las especificaciones / adecuación al uso o finalidad del bien o servicio. Calidad: satisfacción del cliente / conformidad con las especificaciones / adecuación al uso o finalidad del bien o servicio. [¿a cualquier precio?] Economía: ahorro de costes. Economía: ahorro de costes. [¿sin eficacia?¿sin calidad?] Eficiencia: relación existente entre los fines y los medios empleados en una determinada actividad. Eficiencia: relación existente entre los fines y los medios empleados en una determinada actividad.

18 EQUIDAD: ANÁLISIS (I) I. Selección de criterios de equidad: Equidad horizontal/vertical A. En las condiciones de partida: 1. Igualdad formal de derechos (no discriminación). 2. Igualdad de oportunidades (acción positiva). B. En los procesos de producción y asignación: 1. La asignación del mercado es justa. 2. Sólo la asignación del mercado competitivo es justa. 3. Solamente las rentas del factor trabajo son justas. C. Equidad en los resultados: 1. Hacer máxima la utilidad total. 2. El criterio de Pareto y los neoparetianos. 3. Hacer máxima la utilidad de los menos favorecidos [Rawls(1971)]. 4. Criterios de equidad categórica o igualdad específica. 5. Criterios sobre la distribución de la renta (igualitarismo, meritocracia, …)

19 EQUIDAD: ANÁLISIS (II) II. Selección de criterios distributivos: Equidad interpersonalEquidad interpersonal Equidad interterritorialEquidad interterritorial Equidad intergeneracionalEquidad intergeneracional Equidad de género, etc.Equidad de género, etc. SINERGIAS Y CONFLICTOS

20 20 LOS FACTORES CONDICIONANTES: LA DESIGUALDAD DE LA RENTA LOS FACTORES CONDICIONANTES: LA DESIGUALDAD DE LA RENTA Fuente: Machinea, 2004 (basado en World Bank Development Indicators) *Promedio simple de los países ** País con la desigualdad más elevada dentro del grupo de países altos ingresos *** Promedio simple de 24 países, incluyendo los Estados Unidos. 0 total igualdad 100 total desigualdad

21 INDICADORES DE DESIGUALDAD EN LA UE-25 (ECV. Eurostat, 2005) INDICADORES DE DESIGUALDAD EN LA UE-25 (ECV. Eurostat, 2005) 21

22 CONTROL DEMOCRÁTICO: ANÁLISIS I. Disponibilidad de información: ObjetivosObjetivos InstrumentosInstrumentos ResultadosResultados II. Participación en procesos de decisión: ObjetivosObjetivos InstrumentosInstrumentos ResultadosResultados III. Evaluación y revisión de prioridades: ObjetivosObjetivos InstrumentosInstrumentos ResultadosResultados Toda la actuación administrativa

23 23 6.7. TRANSPARENCIA / OPACIDAD EN LA ACTUACIÓN PÚBLICA  Importancia de la TRANSPARENCIA en la actuación pública Mejora el compromiso de los poderes del Estado y su control democrático por parte de los ciudadanos.Mejora el compromiso de los poderes del Estado y su control democrático por parte de los ciudadanos. Ayuda al cumplimiento del principio de “lealtad institucional”.Ayuda al cumplimiento del principio de “lealtad institucional”. Esencial para el conocimiento de lo que se hace y cómo se hace y básico para la evaluación de las políticas públicas y la programación (simulación, programación, control).Esencial para el conocimiento de lo que se hace y cómo se hace y básico para la evaluación de las políticas públicas y la programación (simulación, programación, control).  Debe ser potenciada en distintos sentidos: Mejorar los perfiles competenciales de las políticas entre los distintos niveles de gobiernoMejorar los perfiles competenciales de las políticas entre los distintos niveles de gobierno Aumentar la eficacia de los instrumentos: Por el lado de la regulación, de los ingresos y del gasto.Aumentar la eficacia de los instrumentos: Por el lado de la regulación, de los ingresos y del gasto. En el tiempo: garantía de la continuidad de las políticas públicas.En el tiempo: garantía de la continuidad de las políticas públicas. Adaptación a las exigencias de armonización europea.Adaptación a las exigencias de armonización europea.

24 CONTROL DEMOCRÁTICO:ALGUNAS EXPERIENCIAS I. Código de Transparencia Fiscal FMI (2007) FMI (2007)FMI (2007) II. Prácticas óptimas de transparencia presupuestaria (OCDE, 2001) (OCDE, 2001)(OCDE, 2001) III. Open Budget Initiative (2005): Índice de Transparencia Presupuestaria 59 países (2006); 85 países (2008) Índice de Transparencia Presupuestaria Índice de Transparencia Presupuestaria IV. Oxford Analytica surveys; 27 países. V. Public Expenditure and Financial Accountability program (PEFA): 80 países. PEFA VI. EITI: Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (2002) EITI: Fuente: Shields (2008)

25 Fuente: International Budget Project (2008)

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27 Disponibilidad de Documentos Presupuestarios Claves Resultados Clave:  Más de la mitad de los países (32) producen información presupuestaria pero no la ponen a disposición del público en uno o más de los siete documentos claves presupuestarios. Producen esta información para uso interno, o para divulgar a los donantes internacionales, pero no la proporcionan a sus propios ciudadanos.  Esto sugiere que podrían mejorar significativamente su transparencia simplemente proveyendo al público la información que el gobierno ya produce. También sugiere que los gobiernos no proporcionan la información porque eligen retenerla del público, y no porque no tienen la capacidad o el presupuesto para producirla. Fuente: International Budget Project (2008)

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29 Organismos Superiores de Auditoría Todos países en la encuesta tienen una institución superior de auditoría designada y en la mayoría de los países esta institución es mencionada en la Constitución del país. Resultados Claves:  El estudio encontró varias debilidades institucionales substanciales en muchas de los organismos superiores de auditoria. No sorprende que, dadas las debilidades institucionales, el desempeño de las oficinas en muchos países fuese deficiente.  Un ejemplo del rendimiento débil es el número elevado (17) de OSAs que no publican informes anuales al público  En otros 25 países, solamente información parcial estaba disponible al público Fuente: International Budget Project (2008)

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31 REFERENCIAS  ALBI, E. (1992): "Evaluación de la eficiencia pública (El control de eficiencia del Sector Público)", Hacienda Pública Española nº 120-121, pp. 299-316.  ARÉVALO, R. - CORONADO, A. - POLO, P. - SIVIT, C. (1993): "Calidad percibida por los usuarios del INSALUD", ponencia presentada en las I Jornadas sobre Medición y Mejora de la Calidad de los Servicios públicos. INAP. Madrid, 22-23 abril 1993.  CALSAMIGLIA, A. (1993): “Justicia, eficiencia y optimización de la legislación", en su Racionalidad y eficiencia del Derecho, México: Fontamara, pp. 29-74.  DEBREU, G. (1951): "The coefficient of resource utilization", Econometrica, vol. 19, nº 3, pp. 273-292.  FARRELL, M.J. (1957): "The measurement of productive efficiency", Journal of the Royal Statistical Society, series A, vol. 120, part III, pp. 253-281.  FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007): Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal (2007). http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm  FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007): Manual de Transparencia Fiscal (2007). http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm  FUCHS, V.R. (1968): The service economy. New York: NBER.  GUTIÉRREZ JUNQUERA, P. (1990): Causas y significado del crecimiento del sector servicios. Tesis doctoral. Departamento de Economía Aplicada IV. U. Complutense de Madrid.

32 REFERENCIAS (2)  GUTIÉRREZ JUNQUERA, P. (1992): "Eficiencia y gasto público" (inédito). U. de Salamanca.  INTERNATIONAL BUDGET PROJECT (2008): “Open Budget Initiative 2006”. I Encuentro Internacional sobre Transparencia, Participación y Presupuesto. Madrid: I.E.F., 13-14 febrero 2008. www.internationalbudget.org www.openbudgetindex.org www.internationalbudget.orgwww.openbudgetindex.orgwww.internationalbudget.orgwww.openbudgetindex.org  LEVITT, M.S. - JOYCE, M.A.S. (1987): The Growth and Efficiency of Public Spending. Cambridge U.P.  LOSCOS, J. (2002): “Eficiencia, equidad y control democrático: un marco triangular para el análisis de las políticas públicas”. VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa 8-11 de octubre 2002. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044505.pdf http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044505.pdf  OCDE (1987): Measurement of Value Added at Constant Price in Service Activities. Bruselas.  OCDE (2001): OECD best practices for budget transparency. París: OCDE. [http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf ] http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf  OKUN, A.M. (1975): Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Washington: Brookings Institution.  RAWLS, J. (1971): A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.  SHIELDS, J. (2008): “The IMF and Fiscal Transparency”, I Encuentro Internacional sobre Transparencia, Participación y Presupuesto. Madrid: I.E.F., 13-14 febrero 2008.