1 1 Temas Criticos en los Marcos Legales y Regulatorios para PPPs Jose Luis Guasch Washington DC, 14 de Octubre de 2008 Banco Mundial y Universidad de California

2 2 Marco Legal y Regulatorio Leyes de Concesiones/PPPs Leyes Sectoriales Leyes sobre Entes Fiscalizadores/Regulatorios Decretos Normativas Evolucion…Ajustes…(Chile…)

3 3 …pero eso no basta Unidad PPPs Ente Regulador/Fiscalizador Instrumentos Diseno de Contratos y Asignacion de Riesgos Instrumentos Regulatorios Procedimientos Capacidad, capacidad, y capacidad (con conocimiento)

4 4 Problematica Marcos legales y regulatorios deficientes (en promedio) Institucionalidad deficiente Procedimientos engorrosos Pobre diseno de contratos Deficiente manejo ex-post de los contratos Carencia de atencion a temas sociales Consecuencias: alto nivel de confictos, baja aprobacion del programa, incremento de riesgo regulatorio y mayor costo de capital

5 5 Caracteristicas de Programs Exitosos de PPPs/Infraestructura Marco legal y regulatorio adecuado Basados en mejores practicas y experiencia global Liderazgo y responsabilidad en todas las etapas Jurisdicciones claras en las diversas fases Continuo seguimiento de los proyectos Evitan estancamientos Tienen un nivel de pragmatismo Invierten en capacidad y conocimiento Usan procedimientos/procesos standard Entienden que van a haber problemas Evitan problemas/errores sistemicos y el proyecto “escandalo” Han atendido el tema/impacto social

6 6 Exito de un Programa de PPPs El objetivo debe ser claro Hay varias medidas que se utilizan, unas mejores que otras (Korea, Chile, Portugal, UK, Australia- Victoria) –Numero de proyectos –Monto de inversion, metas conseguidas –Coste-beneficio –Sobrecostos –Impacto (a que nivel? micro, macro etc) –Indice incorporando esos criterios Pero el mayor coste suele ser la inaccion-no avanzar

7 7 Ningun programa ha sido perfecto, pero… Korea: incidencia de garantias y debil competividad por los proyectos (mas de 100 PPPs por mas de US$100 billones) Chile: excesiva renegociacion e incremento de 40% de inversion en el contrato; pasivos contingentes Portugal: alto nivel de pasivos contingentes, en primera fase, 10% PIB

8 8 Por ejemplo Ley de Concesiones Chilena… Problematica: –Pautas para compensacion de inversiones adicionales –Uso e interpretacion de causa sobreviniente –Estructura de resolucion de conflictos –Uso de equidad vs contrato legal en aplicacion de arbitraje Esta en proceso de correccion Leyes en proceso en Mexico, Republica Dominicana, Guatemala

9 9 Desempeño durante implementación: Alarmante Altas tasas de renegociación (56% total, 91% en sector agua, 80% en transporte y p.ej. 100% de PPPs en Chile): preocupacion ya que parece que sector público absorve el riesgo, incremento de riesgo regulatorio –Reajustes de Contratos es de esperar debido a larga duración de los proyectos, pero… –Necesidad de entender y transparentar mejor el proceso –Disuadir comportamientos oportunisticos por el sector publico y privado –Causantes: Leyes y Contratos deficientes Chile: gastos adicionales aprox. 39% de inversión original, mayormente determinado via negociaciones, relacionadas a inversiones adicionales solicitadas por el gobierno UK: NAO (2008): “cambios a acuerdos PFI operacionales generan poco rendimiento del dinero” Muchos cambios son cuestiones sacadas del contrato original, antes de la licitación para ahorrar dinero y acelerar proceso! Competencia no utilizada para grandes cambios Amplia diferencia en costos por el mismo ajuste en diferentes contratos Impacto de cambios/renegociaciones: reduccion de un tercio de los beneficios esperados (Guasch 2005)

10 10 Causantes? Capacidad, capacidad, capacidad: contraproducentes asignaciones presupuestarias Procedimientos engorrosos Liderazgo, jurisdiccion, accountability Gobernabilidad Conocimiento-Marco: Leyes, Contratos, Regulacion… Pueden y deben solucionarse Compromisos creibles

11 11 Tema de el Equilibrio Financiero Mal entendido, abusado y critico en la problematica

12 12 Beneficios Requeridos Gastos de Depreciacion Costos Operativos Proyeccion de Costos Ingresos Requeridos × × Valor de los Activos FINANZAS BASICAS DE LA REGULACION REQUERIDO/PERMITIDO INGRESO ANNUAL ? Meta de Ganacias de Eficiencia Valor de los Activos Tasa de Retorno Autorizada = Costo de capital Reglas de Depreciacion X X X = = = + + = Peaje/tarifa Promedio D forecast …y subsidio eventual!

13 13 Que pasa con la “Santidad” de los Contratos?

14 14 RENEGOCIACION LA NORMA MAS QUE LA EXCEPCION Violacion de la santidad de los contratos Expectativas racionales: evidencia de que los gobiernosestan dispuestos a aceptar pedidos de renegociacion Consecuencia: circulo vicioso –Pedidos de renegociacion sistemicos –“Low balling bids”, con la intencion de ganar la concesion o PPP y luego renegociar mejores terminos –Low balling bids: R= PQ-0C-T-D

15 15 CORRELATION BETWEEN RENEGOTIATION AND PROFITABILITY CORRELATION BETWEEN AGGRESIVE BIDDING AND RENEGOTIATION AGGRESSIVE BIDDING-LOW PROFITABILITY- RENEGOTIATION AGGRESSIVE BIDDING: PQ-OC-T-D

16 16 Renegotiated Concession Average Time to Renegotiation Todos los Sectores 68% 1.8 years Electricidad 39 % 2.1 years Transporte 80% 2.9 years Agua y Saneamiento 91% 1.3 years Incidencia de Renegociacion de Concessions y PPP en Infraestructura en America Latina y Tiempo Promedio a la Renegociacion 1988-2006 Source: Guasch (2004) updated

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18 18 Cuales son los resultados de las Renegociaciones? Los terminos del contrato mejoraron substancialmente para los operadores, en promedio La repercusion en los usuarios de las ganancias en eficiencia ha sido adversa Los usuarios quedaron peor Impacto fiscal adverso

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20 20 Muy Baja Incidencia de Concesiones Canceladas 1990-2001 Total World Infrastructure PPI Projects CancelledPercentage 2,485 48 Composition 19toll roads 9 energy 7 water & sanitation 8 telecom 2.1% By Sector 5.8% 3.5% Source: Harris (2002)

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22 22 Instrumentos Regulatorios Contabilidad Regulatoria Modelos de Costos Modelos Financieros Benchmarking Manejo y registro de pasivos contingentes

23 23 Herramientas Regulatorias Criticas –Valor de los activos asociados con la concesion –Costo de capital –Efficiencia de OPEX y CAPEX –Un modelo economico/financiero que asegura la consistencia interna de todas las obligaciones y derechos otorgados en el contrato –Pautas de contabilidad regulatoria para generar la informacion necesaria para evaluar todo lo descrito previamente… –Una evaluacion de la parte de la demanda –Una estimacion de las externalidades que se necesitan internalizar y que tienen que ser integradas en las tarifas/peajes

24 24 Contabilidad Regulatoria (Regulatory Accounting)

25 25 Impacto de la Contabilidad Regulatoria

26 26 Impacto de la Contabilidad Regulatoria

27 27 Expected Tariffs Adjustments (quinquenial) Usually every 5 years Requires cost model, regulatory accounting, evaluation of asset base Complying with rate of return established in contract Example, in Chile range of rate of return depended of sector 6-14%. Through the application of regulatory accounting, the regulator reduced the asset based by 39% to the one submitted by the operator. Upon appeal, on arbitration, the panel reduced only by 16%.

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29 29 Manejo de Pasivos Contingentes En el 2003, auditoria en Portugal mostro que pasivos vinculados a PPPs era 10% del PIB Evaluacion del program de Korea PPP muestra pasivos vinculados a PPPs sobre el 15% del PIB-efecto garantias Chile programa PPPs

30 30 Flujo Anual Estimado por Garantías en el Sistema de Concesiones Millones de Pesos de 2007

31 31 Evolución del Pasivo Contingente Neto Estimado del Sistema de Concesiones Asociado a los IMG Millones de pesos de cada año y como porcentaje del PIB de cada año

32 32 Componentes de un Programa Efectivo de Inversion en Infraestructura- Publica y Privada

33 33 Punto de Partida: Desarrollo de Programa de Infraestructura Marco: Leyes…Reglamentos…Contratos Planeamiento estratégico, priorización de proyectos, y análisis de evaluación económica y riesgo debería conducir a la elección de la modalidad de inversion e implementacion: –Inversión Pública Gerenciada por el Estado Gerenciada por el Sector Privado –Concesiones (completamente viables financieramente) –PPPs (no completamente viables financieramente) –Proyectos por iniciativa privada

34 34 Best practice for PPPs es separación de funciones y jurisdicciones Planeamiento Estratégico e identificación del proyecto: Ministerio Sectorial Filtro, aprobación y prioridad de proyectos: Equipo Inter-ministerial, liderado por Ministro de Finanzas Preparación de la transacción: Agencia PPP Regulación-evaluación fiscalization del contrato: Agencia Reguladora Autónoma Evaluacion general-retroalimentacion: Observatorio

35 35 Algunas partes clave del esquema suelen ser olvidadas Mejorar la capacidad de las agencias de línea para planificar y priorizar y del Ministerio de Finanzas para manejar y controlar costos fiscales (y pasivos contingentes) Mejorar/incrementar capacidad (de unidades PPP o equivalentes) para acelerar el periodo de gestacion del proyecto (velocidad, eficiencia): procesos y tiempos maximos, contratos modelos, procedimientos standard, templates Utilizar esquema de iniciativa privada para complementar capacidades, con las salvedades-transparencia y competitividad Areas más olvidadas: –Supervisión de contratos UK NAO (2008): “En general, contratos PFI deben ser manejados por el equivalente de al menos una persona de tiempo completo” –Escrutinio Independiente – prevenir “captura” de agencia de línea. ¿Rol de agencias regulatorias sectoriales? –Resolucion de Conflictos: paneles de expertos –Auditorias – evaluaciones periodicas del programa

36 36 MARCO LEGAL Y REGULATORIO: TEMAS A CUIDAR COMO FUENTE DE CONFLICTOS Y DE RENEGOTIATION EQUILIBRIO FINANCIERO SANTIDAD DEL CONTRATO APUESTAS AGRESIVAS: R= PQ-0C-T-D

37 37 ¿Qué factores conducirán a mejores programas PPP? Mejores Leyes, Contratos y Regulacion Instituciones apropiadas Filtros y Procesos standards basados en best practices Instrumentos regulatorios Evaluacion y Registro de pasivos contingentes Disuadir renegociaciones Implicaciones Fiscales de PPPs deben ser evaluadas e incorporadas en el proceso decisiorio de PPP vs. público –Distinguir entre beneficios fiscales de corto plazo de las concesions y los costos fiscales de largo plazo –Asegurar garantías y otros compromisos off-balance-sheet proveen beneficios netos al gobierno –Comprender los riesgos fiscales creados por PPPs

38 38 Mejorar e incrementar la capacidad de preparacion, ejecucion y fiscalizacion: Ministerios, Unidad PPP y Ente Regulador Institucionalidad Capacidad y procedimientos (tambien usando iniciativa privada)-costo beneficio extraordinario Tercerizacion de evaluaciones Presupuesto por resultados a concedente/PPP unidad Contratos modelos y estandarizacion Tiempos maximos Ex-post gestion de contratos Solucion de Conflictos Evolucion de checks and balances