1 A Directiva de servizos dende a vertente da competencia José A. Varela González Presidente del TGDC Santiago de Compostela, 16 de outubro de 2009 Foro DIRECTIVA DE SERVIZOS E O INCREMENTO DA COMPETITIVIDADE

2 2 ÍNDICE Introducción Defensa de la competencia Sector servicios Directiva de servicios Transposición de la Directiva Conclusiones

3 3 La pertenencia a la Unión Europea exige a los Estados miembro compartir una concepción similar del funcionamiento de sus economías y del papel de la política económica La pertenencia a la Unión Europea exige a los Estados miembro compartir una concepción similar del funcionamiento de sus economías y del papel de la política económica Esta concepción similar se apoya en dos principios esenciales: Esta concepción similar se apoya en dos principios esenciales: 1. competencia y libre mercado, 2. estabilidad macroeconómica

4 4 La defensa de la competencia o política de competencia pretende la existencia de mercados abiertos en los que exista una competencia efectiva en beneficio de los consumidores Para lograr este objetivo, las autoridades de defensa de la competencia pueden: Sancionar las conductas ilícitas Controlar las operaciones de concentración económica Evaluar las ayudas públicas Promocionar la competencia

5 5 La intervención denominada “promoción de la competencia” abarca diversos aspectos, siendo el relevante: La intervención denominada “promoción de la competencia” abarca diversos aspectos, siendo el más relevante: contribuir a que la producción normativa favorezca la competencia, no generando restricciones innecesarias o desproporcionadas contribuir a que la producción normativa favorezca la competencia, no generando restricciones innecesarias o desproporcionadas

6 6 Así, la Transposición de la Directiva de servicios al ámbito legislativo español: Así pues, la Transposición de la Directiva de servicios al ámbito legislativo español: se relaciona con la labor de los órganos de defensa de la competencia de promocionar este proceso se relaciona con la labor de los órganos de defensa de la competencia de promocionar este proceso La promoción de la competencia constituye en la actualidad uno de los aspectos: La promoción de la competencia constituye en la actualidad uno de los aspectos: de mayor interés para las autoridades de defensa de la competencia y de mayor interés para las autoridades de defensa de la competencia y más relevantes, de un modo especial para los órganos de nivel autonómico más relevantes, de un modo especial para los órganos de nivel autonómico

7 7 Ahora bien, en la actualidad, en un contexto de crisis económica, ¿se siguen manteniendo los objetivos de la política de competencia? Esta pregunta, que muchos se plantean en la actualidad, también se la ha planteado, y la ha respondido, el presidente de la CNC en una colaboración en el diario EL PAÍS y más recientemente con otra en el diario MUNDO

8 8 Después de comenzar afirmando que: “En épocas de crisis existe una cierta tendencia a exigir un mayor proteccionismo y le restricción de la competencia en los mercados con el supuesto objetivo de contribuir al sostenimiento de la economía hasta que lleguen tiempos mejores” Luego respondía con un rotundo NO a la propuesta de “adormecer” la defensa de la competencia hasta que lleguen tiempos mejores

9 9 Finalmente concluía que la defensa de la competencia no es un obstáculo para salir de la crisis, sino un factor favorecedor de la salida de la misma No obstante esta apreciación, con la que están de acuerdo –creo- todas las instituciones de defensa de la competencia, está claro que una situación de crisis supone una dificultad adicional a los problemas de implantar cambios, en particular, modificaciones que favorezcan la competencia en los mercados

10 10 la expansión económica era una condición para la competencia efectiva Esto no debe sorprender, el mismo Adam Smith creía que si bien la competencia era un estímulo para el crecimiento, la expansión económica era una condición para la competencia efectiva; o en otras palabras: Solo en un contexto de crecimiento Solo en un contexto de crecimiento podían ser frenadas las tendencias naturales de los empresarios a confabularse contra el interés público

11 11 Así pues, en este contexto de crisis, España –al igual que el resto de los miembros de la Unión Europea- debe llevar a cabo la transposición a su legislación de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior; transposición que al pretender la libre prestación y la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios debería incidir positivamente en la competencia en los mercados de servicios en España

12 12 El sector servicios, ¿por qué es importante incrementar su productividad? Una de las características de todas las economías desarrolladas en las última décadas es su progresiva terciarización Incluso en un tejido productivo desequilibrado como el español, en el que el sector de la construcción tiene una contribución anormalmente elevada, los servicios representan en la actualidad algo más de dos terceras partes de la actividad económica: Su contribución al PIB y al empleo en España es del 68% en ambas variables (S. Iranzo)

13 13 Este peso actual es consecuencia de una tendencia creciente del sector

14 14 Pero además de ser un sector importante “per se”, el sector servicios es clave porque contribuye significativamente al crecimiento y competitividad del resto de los sectores económicos: Creciente presencia y peso de los servicios en prácticamente todas las fases del proceso productivo, que convierten a las actividades de servicio en insumos básicos para la industria. Por ejemplo, los servicios, sobre todo los intensivos en conocimiento, desempeñan en España un papel relevante como difusores del l+D incorporado en los productos (Rodríguez y Camacho, 2007) Las telecomunicaciones y las tecnologías de la sociedad de la información, por ejemplo, contribuyen a aumentar la competitividad de otros ámbitos de la economía.

15 15 Además es importante por su contribución al comercio exterior, ya que supone alrededor de un tercio de las exportaciones, con un cambio interno relevante en los últimos años: En 1993 el turismo representaba del 64% del total de las exportaciones en este ámbito y los servicios avanzados a empresas sólo el 9% En 2009, el turismo representa el 48% del total, y los servicios avanzados a empresas superan ya el 20%, con una trayectoria siempre ascendente

16 16 Según datos de la OMC, España es la quinta exportadora de servicios comerciales Los servicios son la única rúbrica que ha mantenido un superávit continuado en la balanza por cuenta corriente

17 17 La productividad de los servicios ha crecido en los EEUU a un ritmo superior al europeo, convirtiéndose en un factor decisivo para comprender el origen de la brecha de productividad que separa a ambas economías. Entre los países europeos, sólo Reino Unido y Holanda han sido capaces de seguir la estela estadounidense en este apartado, mientras que España ha visto como su sector servicios apenas aportaba alguna décima a la tasa de crecimiento anual de la productividad

18 18 El limitado aumento de la productividad del sector servicios español, a pesar de su creciente importancia, se puede explicar por su especialización relativa, así como por factores estructurales: Por ejemplo, la especialización relativa de la economía española en servicios relacionados con el turismo supone, en general, un obstáculo para el avance de la productividad Sin embargo, los avances de la productividad logrados en servicios a empresas, un sector considerado estratégico, son menores que los experimentados en la UE

19 19 Sin olvidar los factores de especialización relativa y de estructura, la regulación del sector también puede suponer un obstáculo a la mejora de la productividad de los servicios No cabe duda de que muchos servicios requieren de regulación y de que ésta debe ser diferenciada, porque así lo exigen sus propias características: naturaleza intangible, asimetría informativa, etc. Pero la necesidad de regulación no implica que cualquier norma resulte adecuada: La intervención pública, sea para tratar de corregir fallos del mercado o para perseguir objetivos socialmente deseables, también se ve aquejada de distintos fallos

20 20 Para algunos autores, en España: La regulación del sector servicios no siempre ha sido capaz de responder a las necesidades dinamizadoras del sector, convirtiéndose a veces más en una rémora para el desarrollo de su potencial productivo que en un elemento favorecedor del mismo La proliferación de normas ha desembocado en un conjunto regulatorio desproporcionado e injustificado Para mejorar la productividad y el empleo en el sector servicios resulta imprescindible mejorar su marco regulatorio, para evitar: Ineficiencias Barreras desproporcionadas a la competencia

21 21 Según las estimaciones gubernamentales, la transposición de la Directiva podría suponer: Una ganancia directa de más del 1% del PIB La creación de alrededor de 200.000 puestos de trabajo A los resultados anteriores habría que añadir las ganancias dinámicas de eficiencia, que se producirían con el paso del tiempo como consecuencia de las mejoras en la innovación

22 22 Diversos organismos internacionales han venido examinando y cuantificando las restricciones a la competencia existentes en los mercados de servicios de los países desarrollados: OCDE Un reciente estudio, basado en el Sistema de Indicadores de Regulación del Mercado de Productos de esta organización (OCDE, 2009), muestra que España es uno de los países desarrollados que mayor avance ha experimentado en el fortalecimiento de la competencia de sus mercados a lo largo de la última década, especialmente en la supresión de ciertas barreras al emprendimiento, al comercio exterior y a la inversión

23 23 No obstante, la OCDE subraya que, incluso habiendo experimentado ese significativo progreso, la economía española permanece, en muchas áreas, lejos de las mejores prácticas registradas en otros países: Las cargas administrativas para la creación de una empresa en España son muy superiores a las del promedio de los países de la OCDE. Los emprendedores españoles siguen teniendo que enfrentarse con numerosos procedimientos burocráticos, no obstante el avance observado en la simplificación de trámites y requisitos

24 24 Para la OCDE, otro ámbito de actuación que requiere esfuerzo es la simplificación para el acceso y el ejercicio de las profesiones liberales Que siguen estando obstaculizados por numerosas normas que establecen derechos de exclusividad y límites territoriales a la libre circulación de profesionales, además de restricciones en temas como precios y publicidad Tales restricciones terminan siendo un coste adicional para las empresas y para los consumidores

25 25 Para la OCDE, la regulación del comercio detallista es otro de los motivos de preocupación Ahora bien, en este caso, no sólo la OCDE hace mención a este fenómeno, sino también la Comisión Europea y el FMI

26 26 Banco Mundial En su informe de 2008, esta institución sitúa a España en la posición 140ª del mundo en términos de las facilidades existentes para iniciar un negocio Ese mal dato es consecuencia de: los 10 procedimientos administrativos que deben cumplimentarse para iniciarlo (la media de la OCDE es de 5,8), equivalentes a unos 47 días de trámites (por los 13,4 de la media de la OCDE) y con un coste que, en términos de renta per cápita, triplica al de la media de los países desarrollados

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28 28 En materia de emprendimiento, de acuerdo con los indicadores sintéticos (desarrollados por la Comisión Europea) España se sitúa en los últimos puestos de la Unión Europea En actividad emprendedora, indicador que trata de capturar los aspectos fundamentales de la demografía empresarial — nuevos negocios y cierre de empresas—, así como del perfil de los emprendedores y del emprendimiento —por oportunidad o por necesidad-, España ocupa el último lugar entre los países de la UE-25 En clima emprendedor, indicador que pretende resumir los factores que dificultan o facilitan la actividad emprendedora - desde los elementos regulatorios y legales, hasta las condiciones financieras, pasando por los condicionantes de carácter sociocultural-, España se ubica en la posición 21ª de los 25 países analizados

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30 30  La necesaria reforma del sector servicios no implica: justificado de carácter no económico, sino las que restringen la actividad económica sin razón  eliminar aquellas regulaciones que poseen un fin legítimo y justificado de carácter no económico, sino las que restringen la actividad económica sin razón  Si se desea realmente un cambio en el modelo económico, apoyado en la actividad emprendedora e innovadora, no hay duda de que es preciso avanzar por la senda de las reformas en el sector servicios, buscando un marco normativo que favorezca la competencia

31 31 Ese es el espíritu de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior -conocida como directiva Bolkestein o de servicios-, que ha de ser transpuesta en los ordenamientos normativos de todos los Estados miembros antes de finalizar el presente año Ese es el espíritu de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior -conocida como directiva Bolkestein o de servicios-, que ha de ser transpuesta en los ordenamientos normativos de todos los Estados miembros antes de finalizar el presente año

32 32 Como se sabe, el objetivo principal de la Directiva 2006/123/CE es: La consecución de un verdadero mercado interior en el sector servicios, tal y como se especifica en el artículo 14 del Tratado se adopta con el objeto de eliminar los obstáculos legales y administrativos a: La Directiva se adopta con el objeto de eliminar los obstáculos legales y administrativos a: la libertad de establecimiento (artículo 43 del TCE) y la libertad de establecimiento (artículo 43 del TCE) y la libre prestación de servicios entre los Estados miembros (artículo 49 del TCE). la libre prestación de servicios entre los Estados miembros (artículo 49 del TCE).

33 33 La Directiva establece un marco jurídico general para cualquier servicio prestado a cambio de una remuneración económica (salvo los sectores excluidos) teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la especificidad de determinadas actividades o profesiones. Quedan excluidos los servicios siguientes: los servicios no económicos de interés general; los servicios financieros (como los bancarios, de crédito, de seguros y reaseguros, de pensiones de empleo o individuales, de valores, de fondos de inversión y de pagos); los servicios de comunicaciones electrónicas en lo que se refiere a los ámbitos que se rigen por las Directivas en la materia; los servicios de transporte, incluidos los portuarios; los servicios de las empresas de trabajo temporal; los servicios sanitarios; los servicios audiovisuales; las actividades de juego por dinero; las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pública; determinados servicios sociales (relativos a la vivienda social, la atención a los niños y el apoyo a personas necesitadas); los servicios de seguridad privados; los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados mediante un acto oficial de la Administración.

34 34 La Directiva también se debe considerar parte del esfuerzo que lleva a cabo la Unión Europea desde 2000, y en el marco de la estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, para incrementar la competitividad de su economía Con escaso margen para la estimulación adicional de la economía a través de impulsos fiscales y presupuestarios, son las políticas de oferta las que deben asumir el protagonismo para recuperar el crecimiento económico

35 35 Las principales exigencias de la Directiva de servicios se traducen en: la simplificación de los procedimientos y trámites de acceso a las actividades de servicios (Capítulo II de la Directiva), la liberalización del régimen de autorizaciones para el ejercicio de estas actividades (Capítulo III de la Directiva), el reforzamiento de la libre prestación de servicios en el mercado interior (Capítulo IV de la Directiva) y diversas normas sobre calidad y garantía de los servicios (Capítulo V de la Directiva).

36 36 La simplificación administrativa, la supresión de barreras burocráticas y la agilización y mejora del servicio de las Administraciones Públicas se vinculan con: Ventanillas únicas Tramitación por vía electrónica

37 37 La modificación de los regímenes de autorización establecidos por los Estados miembros para el acceso a la prestación de servicios se ha destacado como la dimensión más relevante desde la perspectiva de la competencia En el nuevo régimen comunitario se subraya que la autorización administrativa, en tanto que requisito de acceso a la prestación de servicios, deber ser: la excepción y no la regla

38 38 La Directiva sienta las bases que han de guiar los sistemas nacionales de autorización para el acceso a las actividades de servicios en aquellos casos en los que razones imperiosas de interés general lo justifiquen, que no se dupliquen con otras, exigiéndose que: no sean discriminatorios, que no sean desproporcionados o demasiado gravosos para los objetivos que persiguen

39 39 En cuanto al reforzamiento del régimen de libre prestación de servicios, en la Directiva se reafirman los principios de: no discriminación, necesidad y proporcionalidad que los Estados miembros han de respetar al establecer las condiciones a los prestadores de otros Estados para la prestación de estas actividades en su territorio

40 40 clientes (destinatarios de los servicios) a contratar a proveedores nacionales en detrimento de los prestadores establecidos en otro Estado miembro, o cualesquiera condiciones que de algún modo discriminen a estos últimos. Igualmente, se han de eliminar aquellos requisitos o limitaciones que fuercen a los clientes (destinatarios de los servicios) a contratar a proveedores nacionales en detrimento de los prestadores establecidos en otro Estado miembro, o cualesquiera condiciones que de algún modo discriminen a estos últimos. Finalmente, se establecen diversas disposiciones destinadas a asegurar una garantía de la calidad en los servicios, imponiéndose ciertas obligaciones en materia de información a los clientes (destinatarios del servicio), seguros y garantías profesionales, medidas complementarias de certificación y marcas de calidad y resolución de litigios Finalmente, se establecen diversas disposiciones destinadas a asegurar una garantía de la calidad en los servicios, imponiéndose ciertas obligaciones en materia de información a los clientes (destinatarios del servicio), seguros y garantías profesionales, medidas complementarias de certificación y marcas de calidad y resolución de litigios

41 41 Por su parte, los análisis sobre las peculiaridades de la transposición de la Directiva resaltan la complejidad de la tarea: La descentralización del sector público español hace necesario un enorme esfuerzo de coordinación de unas administraciones –estatal, autonómica y local- cuyos objetivos y motivaciones pueden diferir El número de leyes y normas que se deben modificar, así como los procedimientos administrativos que se deben revisar, es muy numeroso La ejecución de las reformas –por ejemplo, de ventanillas únicas- implicará costes que se deberán asumir en un momento difícil

42 42 Como ocurre con otras Directivas, la transposición de la norma obliga a que los Estados miembros adecuen sus normas a lo que en ella se establece, pero además con carácter singular y, en atención a su contenido, antes del 28 de diciembre de 2009, los Estados miembros deberán presentar un informe de aquéllos regímenes de autorización subsistentes y sobre su compatibilidad con la Directiva entablándose, a continuación, un singular proceso de revisión y control reciproco entre los Estados miembros

43 43 La reforma de normas Tres proyectos de reforma a nivel estatal se han planteado: Ley Paraguas, Ley Ómnibus Ley de modificación de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista (LORCOMIN) La incorporación de la Directiva de Servicios al Ordenamiento jurídico español exige modificar y adaptar otras leyes autonómicas y normativas locales

44 44 A.Ley Paraguas Es un texto de carácter general, cuyo objetivo es establecer las disposiciones necesarias para facilitar el libre establecimiento y la libre circulación de prestadores de servicios, simplificando los procedimientos y fomentando, al mismo tiempo, un nivel adecuado de calidad en los servicios El espíritu y los objetivos del Proyecto de Ley coinciden en gran medida con los objetivos propios de las autoridades de defensa de la competencia, de preservar, garantizar y promover la existencia de una competencia efectiva en tos mercados, fines que quedan reflejados, en términos generales, en el texto

45 45 El mensaje de mejora de la regulación, con la eliminación de las restricciones regulatorias innecesarias, ha sido trasladado por la CNC al sector público, en el reciente documento “Recomendaciones a las Administraciones Públicas para una regulación más eficiente y favorecedora de la competencia”, publicado en junio de 2008. Este informe establece una serie de principios como son los de necesidad y proporcionalidad, mínima distorsión de la competencia, eficacia, transparencia y predecibilidad que, en opinión de la CNC, deben siempre informar la práctica regulatoria desde una perspectiva de promoción de competencia. Muchos de estos principios son también los que deben caracterizar la regulación del acceso y prestación de servicios según el Proyecto de Ley

46 46 De cualquier manera, el carácter ambicioso del proceso vendrá verdaderamente derivado no sólo del contenido de la Ley Paraguas que finalmente se apruebe en el Parlamento, sino tam bién —y especialmente- del ejercicio de adecuación normativa que a partir del mismo se realice

47 47 B.La Ley Ómnibus El Gobierno ha optado por complementar la Ley Paraguas con otra ley que efectúe las adaptaciones sectoriales necesarias para asegurar, caso por caso, un marco normativo claro y simplificado en los principales sectores afectados por la norma europea. El Proyecto de Ley Ómnibus introduce reformas de carácter sectorial en 41 leyes reguladoras de diferentes aspectos relativos al acceso o al ejercicio a actividades de servicios industriales y de la construcción, de servicios energéticos, de servicios de transportes y comunicaciones, de servicios medioambientales y de agricultura.

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49 49 Ley Ómnibus Son muchos los aspectos de relieve que se reforman en el Proyecto de Ley Ómnibus, sirva apuntar que todas las reformas giran en torno a la eliminación o reducción de requisitos para el acceso y prestación de determinadas actividades de servicios, suprimiéndose cargas administrativas: Son muchos los aspectos de relieve que se reforman en el Proyecto de Ley Ómnibus, sirva apuntar que todas las reformas giran en torno a la eliminación o reducción de requisitos para el acceso y prestación de determinadas actividades de servicios, suprimiéndose cargas administrativas: injustificadas, injustificadas, inadecuadas, inadecuadas, innecesarias o innecesarias o desproporcionadas. desproporcionadas.

50 50 C.Artículo 5 Ley Ómnibus. Modificación de la Ley sobre Colegios Profesionales El PL Ómnibus introduce una serie de modificaciones en materia de Colegios Profesionales a través de la modificación de la Ley 2/1974 de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCP). Tales modificaciones se dirigen a eliminar restricciones al acceso y al ejercicio profesional en materias como: cuotas colegiales visados, publicidad, incompatibilidades, ejercicio conjunto ejercicio societario, baremos de honorarios orientativos, movilidad de profesionales.

51 51 D.Anteproyecto de Ley de reforma de a Ley 7/1996 del Comercio Minorista El Gobierno ha decidido acometer de forma independiente la transposición de la Directiva de Servicios en el ámbito del comercio minorista Los motivos de este tratamiento separado descansan en la importancia diferencial del sector y en la complejidad de su regulación

52 52 Merece la pena destacar que, desde la perspectiva de la competencia y en forma similar a lo que ocurre con los servicios profesionales, la Ley 7/1996, de 35 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista (LORCOMIN) es insatisfactoria y restrictiva de la competencia Además, se trata de un conjunto normativo que no ha logrado cumplir los objetivos que se buscaban con su promulgación

53 53 CONCLUSIONES de Servicios La Directiva de Servicios introduce una nueva concepción sobre la intervención pública en las actividades de servicios de enorme alcance práctico. La transposición de la supondrá un refuerzo de la libertad de empresa y contribuirá a la existencia de una competencia efectiva en los mercados, eliminando muchas de las barreras y trabas administrativas existentes al ejercicio de actividades empresariales La transposición de la Directiva 2006/123/CE supondrá un refuerzo de la libertad de empresa y contribuirá a la existencia de una competencia efectiva en los mercados, eliminando muchas de las barreras y trabas administrativas existentes al ejercicio de actividades empresariales

54 54 CONCLUSIONES Aunque la Directiva deja fuera ramas importantes de los servicios, la transposición constituye una ocasión fenomenal para favorecer el cambio La transposición de la Directiva de Servicios se puede considerar como uno de los mayores retos de la sociedad española y su resolución condicionará el potencial económico y el bienestar de los ciudadanos durante la próxima década. La magnitud del reto liberalizador puede compararse a otros del pasado reciente, como la incorporación a la CEE en 1986 o la entrada en la Unión Económica y Monetaria hace ya más de diez años, ambos determinantes de importantes impulsos al crecimiento y modernización de la economía

55 55 CONCLUSIONES Es cierto que, dados los condicionantes y limitaciones, la transposición de la Directiva no bastará para terminar con los obstáculos que impiden el desarrollo de un clima de competencia en el sector de los servicios Es cierto también que la transposición es compleja, pues obliga a modificar alrededor de 100 leyes, casi 400 decretos, y más de 6,000 normas de carácter autonómico y local

56 56 CONCLUSIONES Pero las limitaciones de la Directiva no pueden servir de coartada para un simple cumplimiento de mínimos, tratando de aprovechar simultáneamente cualquier resquicio legal para una interpretación inmovilista

57 57 CONCLUSIONES De la correcta transposición de la Directiva de servicios se debe esperar: Mejor regulación, Menores trabas al desarrollo de la actividad, Más competencia, Más eficiencia en la asignación de los recursos Lo cual redundará en: Mayor crecimiento a medio y largo plazo Mayor competitividad, Mayor empleo