1 Administração PúblicaCD 2016 Aula 3 Leonardo Albernaz

2 Accountability

3 Accountability A noção de accountability é bidimensional, abrangendo capacidade de resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement): A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos; A capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting agencies) de impor sanções e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos. (Andréas Schedler)

4 Accountability VERTICAL:Pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). HORIZONTAL: Pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de checks and balances, da mútua vigilância entre os três poderes, autônomos, do estado. (O’Donnell)

5 Accountability SOCIETAL:“Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a partir de outros recortes e configura o âmbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz teórica que privilegia a dicotomia estado e sociedade civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade sobre a ação governamental constitui uma especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability societal.” (Carla Bronzo Ladeira Carneiro)

6 Accountability SOCIETAL:Mecanismo de controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias); Baseia-se na ação de associações de cidadãos, movimentos sociais e imprensa, objetivando expor falhas do governo, incluir novas questões na agenda pública e influenciar decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos. (Peruzzotti e Smulovitz )

7 Agenda Recente da Administração Pública no BRASIL

8 Evolução Recente - 1 A Constituição de 1988 abriu o caminho para um conjunto grande de mudanças na administração pública brasileira, por três grandes linhas: Profissionalização da burocracia, a universalização dos concursos públicos Definição de mecanismos de controle e publicização Descentralização das políticas públicas ABRUCIO

9 Evolução Recente - 2 A reforma Bresser estava ancorada numa proposta de reforma ampla da administração pública, com flexibilização das normas relativas aos Recursos Humanos e a criação de um novo design organizacional, por meio das Agências Executivas e das Organizações Sociais. Mas também atuou noutra frente: reorganizou a burocracia federal, em sua estrutura e, especialmente, as suas carreiras típicas de Estado. ABRUCIO

10 Evolução Recente - 3 A proposta ampla de Bresser não foi plenamente bem-sucedida. O próprio governo deu apoio pontual aos temas que interessavam à agenda da estabilização econômica. Entretanto, a reforma foi essencial para reconstruir a máquina pública federal, fragilizada desde os estertores do regime militar, aumentando a capacidade de gestão da União – o que foi essencial para o sucesso de várias políticas públicas que vierem em seguida. ABRUCIO

11 Evolução Recente - 4 O ponto central do sucesso bresseriano esteve na capacidade de espalhar suas ideias, nos âmbitos federal e estadual. A visão centrada no desempenho gerou uma prática orientada mais por metas, indicadores, monitoramento e avaliação das políticas públicas. ABRUCIO

12 Evolução Recente - 5 Mesmo tendo havido continuidades e avanços, o que pode caracterizar singularmente o Governo Lula é a falta de uma agenda prioritária e centralizada para a questão da gestão pública, resultando na adoção de novos modelos de gestão de forma dispersa e fragmentada nas políticas públicas. ABRUCIO

13 Evolução Recente - 6 O grande sucesso do Governo Lula no que tange à administração pública foi utilizar novas técnicas administrativas diretamente nas políticas públicas, mesmo sem uma diretriz geral. Algumas áreas melhoraram seu desempenho – notadamente o MDS, o MEC e algumas ações controladas pela Casa Civil –, enquanto outras mantiveram uma prática arcaica quanto à profissionalização e à agenda da gestão por resultados. ABRUCIO

14 Governança Federativa - 1Com a CF88, as políticas públicas foram descentralizadas sem haver a preocupação de melhorar a articulação intergovernamental, nem considerando a heterogeneidade da Federação brasileira, gerando três resultados negativos: a) a adoção de um modelo compartimentalizado de relações intergovernamentais, nas quais cada nível de governo atuava mais de forma autárquica do que compartilhada. ABRUCIO

15 Governança Federativa - 2b) o aumento da competição entre os governos subnacionais, em processos como a guerra fiscal ou o “jogo de empurra” das políticas públicas. c) a perda de uma visão mais sistêmica das políticas públicas, num país bastante desigual e que, por conta desta natureza, precisa de padrões básicos e de ações contra a assimetria dos entes federativos. ABRUCIO

16 Governança Federativa - 3Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990): O Governo Federal recuperou poder e centralidade no jogo federativo, especialmente por meio da recentralização tributária e da redução de instrumentos financeiros predatórios usados pelos estados. ABRUCIO

17 Governança Federativa - 4Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990): Coordenação federativa: criação de padrões nacionais (baseados em metas, avaliação e premiações / punições), com redistribuição de recursos segundo critérios de desempenho; e indução para que os governos subnacionais assumissem certos programas. ABRUCIO

18 Governança Federativa - 5Desafios atuais: Conciliar a descentralização das políticas públicas com a garantia dos direitos sociais. Equilibrar a autonomia dos entes federados com sua interdependência. Qualificação da burocracia estatal e suas relações com a política. ABRUCIO

19 Controle Público - 1 A Constituição ampliou as possibilidades de controle institucional do Poder público, gerando instrumentos para fortalecer a accountability vertical e horizontal. A efetivação destes mecanismos, no entanto, não foi automática. Nas duas últimas décadas se consolidou e aperfeiçoou a responsabilização democrática, num caminho com percalços e aprendizados. ABRUCIO

20 Controle Público - 2 A accountability vertical avançou no campo do controle social. A Constituição e a legislação infraconstitucional levaram à criação de Conselhos de Políticas Públicas pelo Brasil. Vários programas e políticas implantados nos governos FHC e Lula atrelaram o recebimento de recursos à montagem de mecanismos de participação e fiscalização locais. ABRUCIO

21 Controle Público - 3 A participação social no plano federal é mais limitada do que no plano local, em razão da própria proximidade dos cidadãos e das políticas afetadas. Além disso, o controle social muitas vezes é dificultado por falhas no campo da gestão, uma vez que a falta de informação e de instrumentos de acompanhamento de resultados criam obstáculos para que cidadãos possam efetivamente fiscalizar o Poder público. ABRUCIO

22 Controle Público - 4 Também houve fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal, especialmente pelo fortalecimento de instituições de controle: Ministério Público TCU CGU ABRUCIO

23 Governança & Governabilidade

24 Governabilidade Refere-se às condições sistêmicas do exercício do poder, e envolve as características do sistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário, o sistema de intermediação de interesses. “A capacidade de governar deriva da relação de legitimidade do estado e do seu governo com a sociedade civil” (Bresser Pereira) “Condições de legitimidade de um governo para empreender as transformações necessárias” (Caio Marini)

25 Governança Pública Refere-se à maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais, tendo em vista o desenvolvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transações dentro e fora dos limites da esfera econômica. Conjunto das “condições financeiras e administrativas de um governo para transformar em realidade as decisões que toma” (Bresser) “Capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar transformações” (Caio Marini)

26 Governança Pública Caracterizada pelos aspectos adjetivos ou instrumentais da governabilidade, ou seja: dadas determinadas condições de exercício legítimo do poder político pelo Estado, a capacidade financeira, técnica e gerencial deste último - e dos seus governos em especial - de formular, implementar e avaliar as políticas públicas.

27 MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS POLÍTICAS PÚBLICASGOVERNAR Realizar escolhas em nome da sociedade e executar as decisões e as políticas públicas ASPECTOS INSTRUMENTAIS GOVERNANÇA QUALIDADES e PROCESSOS que possibilitam o alcance dos resultados

28 Governança Pública O sentido de governança passou a abarcar com frequência crescente a ideia de coordenação entre agentes e órgãos estatais e entes não governamentais em geral. Leonardo Secchi fala em um padrão horizontal de relacionamento entre atores públicos e privados, atuando de forma articulada para a formulação e a gestão de políticas públicas. O conceito abre espaço para a ação coordenada entre setores estatais e não estatais desde a definição das prioridades públicas até a execução e avaliação das políticas.

29 Governança Pública Assim, parte-se do reconhecimento de que tanto a LEGITIMIDADE quanto a EFETIVIDADE da atuação pública dependem dessa integração de esferas estatais e particulares, o que pode ser realizado de diversas maneiras... ... incluindo REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS e modelos de PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.

30 E a Governança Corporativa?Proprietários Gestores Proprietários Gestores

31 Governança CorporativaA GOVERNANÇA CORPORATIVA está relacionada à gestão de uma organização, sua relação com os acionistas (os shareholders) e com as demais partes interessadas (os stakeholders). O conceito baseia-se em mecanismos de solução para o conflito de agência, que decorre da assimetria de informações e de conflito de interesses entre os atores.

32 Governança CorporativaA GOVERNANÇA CORPORATIVA consiste em um conjunto de instituições, regulamentos e padrões culturais, que normatiza a relação entre as administrações das organizações e os acionistas e demais grupos aos quais os administradores devam prestar contas.

33 GOVERNO e SOCIEDADE Governança no Setor PúblicoO termo governança envolve um processo complexo de tomada de decisão que “antecipa e ultrapassa o governo”. Fatores envolvidos: Legitimidade do espaço público em constituição; Repartição do poder entre governantes e governados; Negociação e articulação entre atores sociais; Descentralização da autoridade e das atividades ligadas ao ato de governar. Matias-Pereira

34 GOVERNANÇA CORPORATIVA Setor Público e Setor PrivadoBENEFÍCIOS para o Setor Público: Aumento do valor público para a sociedade, conforme as necessidades dos cidadãos. Aperfeiçoamento do desempenho das entidades públicas. Atração de investimentos e capital a custos mais baixos. Criação de condições para que serviços públicos de qualidade sejam oferecidos à sociedade de forma permanente. Slomski

35 GOVERNANÇA CORPORATIVA Setor Público e Setor Privado“A governança nas organizações públicas e privadas apresenta significativas similitudes. Levando-se em consideração que o setor público e o privado possuem focos específicos, observa-se que são comuns entre eles as questões que envolvem a separação entre propriedade e gestão, responsável pela geração dos problemas de agência, os instrumentos definidores de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, entre outros.” Matias-Pereira

36 GOVERNANÇA CORPORATIVA Setor Público e Setor Privado“Verifica-se, em um sentido amplo, que os princípios básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e público são idênticos: transparência; equidade; cumprimento das leis; prestação de contas; e conduta ética.” Matias-Pereira

37 GOVERNANÇA CORPORATIVA Princípios (IBGC)Transparência: “mais do que obrigação, é desejo de informar para gerar um clima de confiança interna e externamente à organização.” Equidade: “não só entre sócios de capital, mas também com todas as partes interessadas.” Prestação de Contas: “quem recebe um mandato tem o dever de prestar contas de seus atos.” Responsabilidade Corporativa: “considerações de ordem social e ambiental.”

38 Indicadores e Desempenho

39 Ciclo de PPUs PROBLEMAS AGENDA FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃOACOMPANHAMENTO

40 Indicadores Definição Do latim Indicare, que significa apontar.Indicadores são instrumentos que permitem identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenômeno, problema ou resultado de uma intervenção na realidade. A principal finalidade é traduzir, de forma mensurável, aspectos de uma realidade dada (situação social) ou construída (ação de governo), a fim de tornar operacional a sua observação e avaliação. Fonte: Carlos Pinho

41 Indicadores Finalidades Mensurar os resultados e gerir o desempenho.Atestar (ou não) o alcance de objetivos. Embasar a análise crítica dos resultados e do processo de tomada decisão. Contribuir para a melhoria contínua de planos, programas, processos e projetos. Facilitar o planejamento e o controle do desempenho. Viabilizar a análise comparativa do desempenho em áreas ou ambientes semelhantes. Fonte: Carlos Pinho

42 Indicadores Funções BásicasFunção Descritiva: ou de posicionamento, consiste em aportar informação sobre uma determinada realidade empírica, situação social ou ação pública como, por exemplo, a quantidade de famílias em situação de pobreza ou pessoas atendidas pelo SUS. Função Valorativa: ou avaliativa, implica em agregar informação de juízo de valor à situação em foco, a fim de avaliar a importância relativa de determinado problema ou verificar a adequação do desempenho de um programa como, por exemplo, o número de pessoas atendidas pelo SUS em relação à demanda. Fonte: Carlos Pinho

43 Indicadores Mitos Medir tudo Medição absoluta Medir por medirQuem quer medir tudo acaba não medindo nada; deve-se medir o que é relevante, significativo, útil; medir custa tempo e dinheiro. Medição absoluta Raramente existe uma medida que seja exata, válida, confiável, simples, sensível, disponível e econômica. Uma boa prática é trabalhar com aproximações a partir de dados já existentes. Medir por medir As medidas devem fazer sentido, não devem ser uma obrigação mas sim ferramentas úteis à melhoria de desempenho. Dependência da tecnologia Primeiro conceba a sistemática e depois o sistema; um sistema não precisa ser perfeito. Fonte: Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de Indicadores – MP/SEGES

44 Indicadores Propriedades (1)Validade: capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a realidade que se deseja medir e modificar. Um indicador deve ser significante ao que está sendo medido e manter essa significância ao longo do tempo. (Ex. Qualidade do Ensino). Confiabilidade: indicadores devem ter origem em fontes confiáveis, que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgação. (Ex. Violência). Mensurabilidade: é a capacidade de alcance (periodicidade) e mensuração (mensurabilidade) quando necessário, na sua versão mais atual, com maior precisão possível e sem ambiguidade. Fonte: Carlos Pinho

45 Indicadores Propriedades (2)Sensibilidade: é a capacidade que um indicador possui de refletir tempestivamente as mudanças decorrentes das intervenções realizadas. Desagregabilidade: capacidade de representação regionalizada de grupos sociodemográficos, considerando que a dimensão territorial se apresenta como um componente essencial na implementação de políticas públicas. Economicidade: capacidade do indicador de ser obtido a custos módicos; a relação entre os custos de obtenção e os benefícios advindos deve ser bastante favorável. Fonte: Carlos Pinho

46 Indicadores Propriedades (3)Estabilidade: capacidade de estabelecimento de séries históricas, que permitam monitoramentos e comparações (comparabilidade). Simplicidade: indicadores devem ser de fácil obtenção, construção, manutenção, comunicação, entendimento e reconhecimento pelo público em geral, interno ou externo. Auditabilidade: ou transparência, qualquer pessoa deve sentir- se apta a verificar a boa aplicação das regras de uso dos indicadores (obtenção, tratamento, formatação, difusão, interpretação). Fonte: Carlos Pinho

47 Indicadores Propriedades (4)Na prática, raramente um indicador apresenta todas as características descritas, por isso a seleção deve basear-se numa avaliação crítica das propriedades (particularmente Validade, Confiabilidade e Mensurabilidade). Paulo Jannuzzi Fonte: Carlos Pinho

48 Indicadores Etapas da ImplementaçãoInsumo: são indicadores ex-ante facto que têm relação direta com os recursos a serem alocados, ou seja, com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, financeiros e outros a serem utilizados pelas ações de governo. Pode-se citar como exemplos médicos/mil habitantes e gasto per capita com educação. Processo: são medidas in curso ou intermediárias que traduzem o esforço empreendido na obtenção dos resultados, ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados, por exemplo o percentual de recursos financeiros liberados no mês. Fonte: Carlos Pinho

49 Indicadores Etapas da ImplementaçãoProduto: são medidas ex-post facto que expressam o quanto foi entregue de produtos ou serviços em relação às metas. São exemplos o percentual de quilômetros de estrada entregues, de armazéns construídos ou de crianças vacinadas, em relação às metas estabelecidas. Resultado: são medidas expressam os efeitos ou benefícios do Programa no público-alvo e têm particular importância no contexto de gestão pública orientada a resultados. São exemplos a taxa de reprovação escolar e a taxa de homicídios. Fonte: Carlos Pinho

50 Indicadores Etapas da ImplementaçãoImpacto: possuem natureza mais abrangente e multidimensional, têm relação com a sociedade como um todo e medem os efeitos das estratégias governamentais de médio e longo prazos. Na maioria dos casos estão associados aos objetivos setoriais e de governo. São exemplos o Índice Gini de distribuição de renda e o PIB per capita. Fonte: Carlos Pinho

51 Indicadores Etapas da Implementação ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIAEFETIVIDADE Fonte: Carlos Pinho

52 ECONOMICIDADE A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição. TCU

53 EFICIÊNCIA A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Pode ser examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios necessários para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da combinação de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado TCU

54 EFICÁCIA A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (bens e serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos, traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento das ações. TCU

55 EFETIVIDADE A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado TCU

56 EQUIDADE O exame da equidade, que pode ser derivado da dimensão de efetividade da política pública, baseia-se no princípio que reconhece a diferença entre os indivíduos e a necessidade de tratamento diferenciado. Segundo Rawls, "para proporcionar uma autêntica igualdade de oportunidades a sociedade deve atender mais aos nascidos com menos dotes e aos nascidos em setores socialmente menos favorecidos". TCU

57 Indicadores Limitações Indicadores são representações imperfeitasIndicadores são abstrações, representações, simplificações de uma dada realidade, portanto são suscetíveis aos vieses de quem produziu, coletou e/ou interpretou. Não se deve confiar cega e eternamente nas medidas, deve- se periodicamente realizar uma avaliação crítica acerca da adequabilidade dos indicadores selecionados, considerando que, a todo tempo, surgem modelos mais aperfeiçoados baseados em novas teorias. Deve-se confiar nas escolhas realizadas enquanto não surgirem alternativas melhores, mais válidas e aprimoradas, desenvolvidas a partir de pesquisas e trabalhos metodologicamente confiáveis. Fonte: Carlos Pinho

58 Indicadores LimitaçõesIndicador e dimensão de interesse não se confundem Indicadores apenas apontam, assinalam, indicam como o próprio nome revela. É comum que o foco das ações seja deslocado da realidade com que se deseja trabalhar para o indicador escolhido para representá-la. Há casos até em que primeiro se escolhe o indicador para depois associá-lo a um problema ou demanda. De fato em algumas situações existe forte identificação entre o conceito e o indicador como, por exemplo, mortalidade ou morbidade por causas diversas. Porém em geral essa não é a regra, principalmente para conceitos multidimensionais como desenvolvimento humano e qualidade de vida. Fonte: Carlos Pinho

59 Questão de Prova (Esaf) A partir da década de 80 e sobretudo a partir da década de 90, desenvolveu-se internacionalmente um amplo processo de reforma do Estado. Apesar das especificidades nacionais, esse processo tem algumas características comuns. Uma série de características são apontadas a seguir: 1- O papel do Estado como agente econômico é substituído pelo papel de regulador, ocorrendo um processo de privatização em escala variável.

60 Questão de Prova 2 - A dicotomia estatal/privado, predominante até então, abre espaço para formas intermediárias com a emergência de parcerias e de organizações públicas não-estatais. 3 - O setor público incorpora em sua avaliação critérios tradicionalmente considerados como inerentes à iniciativa privada, tais como eficácia, eficiência, metas, produtividade e controle de custos.

61 Questão de Prova 4 - A gestão das políticas públicas e o controle da ação estatal passam a ser feitos por organismos com crescente participação social. Em relação a essas afirmações pode-se dizer que: a) estão todas corretas. b) apenas a nº 1 está correta. c) apenas a nº 2 está correta. d) apenas a nº 3 está correta. e) estão todas incorretas. A

62 Indicadores Crescimento do InteresseRetomada do planejamento como função essencial ao Estado. Uso intensivo da tecnologia de informação e de comunicação (bases de dados, extratores de dados, sistemas de inteligência, mapas, georreferenciamento, etc). Orientação menos ao processo e mais a resultados. Controle governamental: busca por maior eficiência, eficácia e efetividade do gasto público. Controle social: mídia, organizações da sociedade civil, redes sociais. Fonte: Carlos Pinho