1 ASF | 1 Evaluación 1649 Política Pública de Regulación y Supervisión del Sistema Ferro- viario Cuenta Pública 2014
2 I.Marco de referencia II.Contexto III.Política pública IV.Objetivo de la evaluación V.Universal conceptual VI.Resultados de la evaluación VII.Consideraciones finales y prospectiva VIII.Valor de la fiscalización ASF | 2 Contenido
3 ASF | 3 La mejora regulatoria se integra por acciones articuladas como compromiso del gobierno para buscar la calidad regulatoria y hacer más efectivos sus resultados, y tiene como objetivo: I. Marco de referencia promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones.
4 ASF | 4 La regulación es un conjunto de instrumentos jurídicos emitidos por el Estado para normar las actividades económicas y sociales del gobierno y los particulares, en los cuales se establecen: I. Marco de referencia las obligaciones y derechos de los sujetos regulados. los mecanismos para la su- pervisión de su observancia. las sanciones.
5 ASF | 5 La regulación de la Administración Pública Federal se formaliza, principalmente, por medio de: leyes, decretos, reglamentos, acuerdos presidenciales y secre- tariales, normas oficiales, circu- lares, avisos y concesiones. I. Marco de referencia
6 ASF | 6 vigilar el cumplimiento de las o- bligaciones, proporcionar infor- mación útil para fortalecer el marco jurídico, y maximizar la eficacia de la regulación. La supervisión constituye el complemento de toda regulación, ya que permite: I. Marco de referencia
7 ASF | 7 resarcir el daño ocasionado e inhibir el incumplimiento de las obligaciones, tanto en el infrac- tor como en los demás ciuda- danos. La sanción se refiere al castigo impuesto a una persona como consecuencia del incumplimiento de una obligación para: I. Marco de referencia
8 ASF | 8 Una política de regulación y supervisión completa debe articular los componentes de mejora regulatoria, regulación, supervisión y sanción, a fin de establecer mejores y efectivas normas, mismas que deben ser retroalimentadas constantemente para identificar áreas de oportuni- dad. I. Marco de referencia
9 ASF | 9 conflictos sindicales. excesivo número de personal. cancelación de subsidios gu- bernamentales. falta de mantenimiento de la infraestructura. II. Contexto En la década de los ochenta, FNM comenzó a experimentar problemas en su funcionamiento y situación financiera por: FNM: Ferrocarriles Nacionales de México
10 ASF | 10 En 1992, con la firma del TLCAN, el Gobierno Federal implemen- tó el PCEFNM, cuyo objetivo se centró en promover: la competencia y calidad de los servicios. la participación de empresas privadas en la construcción y modernización de terminales. TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte. PCEFNM: Programa de Cambio Estructural de Ferrocarriles Nacionales de México. II. Contexto
11 ASF | 11 Los resultados del PCEFNM fueron insuficientes para resolver los problemas de FNM, por lo que en 1995 el ferrocarril dejó de ser un área estratégica. 1/ Con la modificación al artículo 28 constitucional, el sistema fe- rroviario se convirtió en un área prioritaria que admite la parti- cipación del sector privado bajo la rectoría del Estado. PCEFNM: Programa de Cambio Estructural de Ferrocarriles Nacionales de México. FNM: Ferrocarriles Nacionales de México. II. Contexto 1/ La explotación de las áreas estratégicas es exclusiva del Estado.
12 ASF | 12 La participación de la inversión privada en la operación y explo- tación del sistema ferroviario tenía como fin: atender el deterioro de la infra- estructura y el equipo para in- crementar el volumen de carga, la rapidez y la calidad en el ser- vicio. II. Contexto
13 ASF | 13 Como consecuencia de la reforma constitucional, en 1995 se promulgó la LRSF y su reglamento, 1/ con el objetivo de: regular y supervisar la opera- ción, explotación, construcción, conservación, mantenimiento e interconexión del sistema. LRSF: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. 1/ Este hecho marcó el hito histórico que dio origen a la actual política pública, por lo que el alcance temporal de la evaluación es 1995-2015. Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario Reglamento del Servicio Ferroviario II. Contexto
14 ASF | 14 III. Política pública Regular la operación, explotación, construcción, conservación, mantenimiento, interconexión y seguridad del sistema ferrovia- rio, y supervisar que los operadores cumplan con las obligacio- nes adquiridas, así como mejorar la eficacia de los instrumentos regulatorios, a fin de garantizar su desarrollo en condiciones de eficiencia, competitividad y productividad. Objetivo
15 ASF | 15 III. Política pública Reguladores SCT COFEMER Regulación CPEUM LFPA LRSF RSF Título de concesión Mejora regulatoria Sujetos regulados Efectos Concesionarios Permisionarios Asignatarios Un sistema fe- rroviario eficien- te, competitivo y productivo. Cumplimiento de la regulación Actividades de regulación Resultados Aplicación de la regulación Supervisión SCT La política de regulación y supervisión del sistema ferroviario se representa en el esquema siguiente: Retroalimentación
16 ASF | 16 IV. Objetivo de la evaluación determinar la pertinencia de la política de regulación y super- visión para atender la problemática de las deficiencias en la mejora regulatoria, regulación, supervisión y sanción del siste- ma ferroviario, así como la efectividad para garantizar su efi- ciencia, competitividad y productividad.
17 ASF | 17 VI.1. Problema público VI.2. Pertinencia de la política VI.3. Efectividad de la política V. Universal conceptual
18 ASF | 18 VI. Resultados de la evaluación VI.1. Problema público
19 ASF | 19 VI. Resultados de la evaluación VI.1. Problema público Los diagnósticos del Gobierno Federal fueron genéricos y enun- ciativos, lo que provocó que se diera mayor énfasis en los facto- res problemáticos de la operación, explotación, construcción, conservación, mantenimiento, interconexión y seguridad del sistema, dejando en segundo término los factores causales relacionados con las debilidades en su regulación y supervisión.
20 ASF | 20 El marco normativo establece las atribuciones para regular y supervisar cada uno de los componentes de operación, ex- plotación, construcción, conser- vación y mantenimiento del sis- tema ferroviario. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
21 ASF | 21 no se establecieron los procedi- mientos suficientes para garan- tizar una eficiente supervisión y, en caso de incumplimientos, a- plicar la sanción correspondien- te. VI. Resultados de la evaluación Principales deficiencias de los instrumentos regulatorios: VI.2. Pertinencia de la política
22 ASF | 22 DISEÑO INSTITUCIONAL DE LA SCT, EN MATERIA DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DEL SISTEMA FERROVIARIO IntervenciónInstituciones Mejora regulatoria Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) Subsecretario de Transportes Oficialía Mayor de la SCT Comité de Normalización (CN) Regulación Obligación Secretaría de Comunicaciones y Transportes Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal (DGTFM) Supervisión y sanción Secretaría de Comunicaciones y Transportes Dirección General de Transporte Ferroviario y Multimodal Centros SCT Sujetos obligados 7 concesionarios (Personas físicas y morales) 2 asignatarios (Estados, municipios y entidades paraestatales de la APF) 46 permisionarios (Personas físicas y morales - servicios auxiliares) VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
23 ASF | 23 llevar a cabo el proceso de mejora regulatoria de manera conjunta con la COFEMER. regular y supervisar el funcio- namiento del sistema ferrovia- rio. sancionar los incumplimientos. El diseño institucional de la SCT incluye los mandatos, atribucio- nes y objetivos de los actores identificados para: SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. COFEMER: Comisión Federal de Mejora Regulatoria. VI. Resultados de la evaluación
24 ASF | 24 La COFEMER promueve la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones de la APF, para ello emite las manifestaciones de impacto re- gulatorio y los dictámenes res- pectivos. COFEMER: Comisión Federal de Mejora Regulatoria. APF: Administración Pública Federal. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
25 ASF | 25 falta de coordinación entre las unidades administrativas. falta de retroalimentación para integrar una visión sistémica de este medio de transporte y propiciar la cultura de la mejo- ra regulatoria. Principales deficiencias del proceso de supervisión: VI. Resultados de la evaluación MEJORA REGULATORIA REGULACIÓNSUPERVISIÓN Sin vinculación Falta de Coordinación VI.2. Pertinencia de la política
26 ASF | 26 La generalidad de los objetivos y estrategias establecidos en la planeación de mediano plazo impidió implementar líneas de acción específicas para el desa- rrollo del sistema. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
27 ASF | 27 En el periodo 2004-2014, la SCT ejerció 844,936.2 mdp para promover sistemas de transportes y comunicaciones seguros, eficientes y competitivos. De los recursos ejercidos en el sector transportes, el 5.7% se destinó al transporte ferroviario. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. mdp: Millones de pesos. PRESUPUESTO EJERCIDO POR LA SCT, 2004-2014 (mdp) VI. Resultados de la evaluación PRESUPUESTO EJERCIDO POR LA SCT, 2004-2014 (mdp) VI.2. Pertinencia de la política
28 ASF | 28 En el periodo 2004-2014, de los 43,374.0 mdp ejercidos en el sistema ferroviario, el 20.7% se destinó a las acciones de regulación y supervisión. PRESUPUESTO EJERCIDO EN LA FUNCIÓN TRANSPORTES, 2004-2014 (mdp) mdp: Millones de pesos. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
29 ASF | 29 La regulación del sistema presentó deficiencias que propiciaron conflictos de interconexión entre concesionarios, debido a la falta de: mecanismos para el otorga- miento de los servicios de in- terconexión. atribuciones para regir y cono- cer los convenios de interco- nexión entre concesionarios. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
30 ASF | 30 La SCT no dio seguimiento a los incumplimientos detectados con los trabajos de supervisión. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
31 ASF | 31 cambios en la estructura or- ganizacional de la SCT. debilidades en el control in- terno institucional. formatos de verificación e inspección heterogéneos. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La insuficiencia de mecanismos para verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los instrumentos regulatorios se vio agravada por: VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
32 ASF | 32 La SCT no dio seguimiento al proceso de sanción, lo que pro- vocó que los hallazgos de verifi- cación concluyeran en recomen- daciones desatendidas. S C T VI. Resultados de la evaluación SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. VI.2. Pertinencia de la política
33 ASF | 33 El proceso de sanción carece de mecanismos legales para inhi- bir el incumplimiento de las obligaciones de los sujetos re- gulados. VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
34 ASF | 34 El proceso de mejora regulato- ria no aseguró que la normativa se actualizara y funcionara efi- cazmente, ya que no contó con retroalimentación de las unida- des encargadas de la regulación y supervisión del sistema. VI. Resultados de la evaluación Mejora regulatoria Regulación Supervisión Sanción VI.2. Pertinencia de la política
35 ASF | 35 De 2000 a 2014, de 18 antepro- yectos de NOM elaborados por la SCT y enviados para su revi- sión a la COFEMER, únicamente 7 finalizaron el proceso y se pu- blicaron en el DOF, los 11 res- tantes continuaron en trámite. NOM: Norma Oficial Mexicana. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. COFEMER: Comisión Federal de Mejora Regulatoria. DOF: Diario Oficial de la Federación. S C T GOBIERNO FEDERAL NOM NOM-076-SCT2-2003 Lineamientos para el uso de los servicios de inter- conexión y de terminal entre los concesionarios ferroviarios mexicanos VI. Resultados de la evaluación VI.2. Pertinencia de la política
36 ASF | 36 La supervisión realizada por la SCT no produjo información útil para retroalimentar el proceso de mejora regulatoria, a fin de fortalecer el marco jurídico. VI. Resultados de la evaluación SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. VI.2. Pertinencia de la política
37 ASF | 37 En el periodo de 1995-2014, el sistema ferroviario aumentó la eficiencia laboral, al transportar mayores unidades de tráfico con menos empleados. VI. Resultados de la evaluación PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. Eficiencia laboral: se refiere a la suma de millones de toneladas-kilómetro más millones de pasajeros-kilómetro, transportados en el sistema ferroviario, por empleado en activo. Operación y explotación En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo promover el uso eficiente del ferrocarril. PERSONAL ACTIVO Y EFICIENCIA LABORAL, 1984-2014 (Miles de empleados / miles de unidades de tráfico) TMCA: (5.4%) TMCA: 7.5% VI.3. Efectividad de la política
38 ASF | 38 De 1996 a 2014, el volumen de carga transportada se incre- mentó en 4.1%, en promedio anual. VI. Resultados de la evaluación Operación y explotación En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo promover el uso eficiente del ferrocarril en el traslado de carga. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. VI.3. Efectividad de la política
39 ASF | 39 De 1994 a 2007, la operación del transporte de pasajeros in- terurbanos disminuyó en 21.9% en promedio anual. Operación y explotación En el PSCT 2013-2018 se estableció retomar el transporte ferro- viario de pasajeros. PASAJEROS TRANSPORTADOS POR MEDIO DEL SISTEMA FERROVIARIO, 1994-2007 (Miles de pasajeros) VI. Resultados de la evaluación PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. VI.3. Efectividad de la política
40 ASF | 40 De 2008 a 2014, con la opera- ción del tren suburbano, los pa- sajeros transportados se incre- mentaron en promedio anual 33.1%, pero no se contó con este servicio en el resto del país. PASAJEROS TRANSPORTADOS POR MEDIO DEL SISTEMA FERROVIARIO, 2008-2014 (Miles de pasajeros) VI. Resultados de la evaluación Operación y explotación En el PSCT 2013-2018 se estableció fomentar el transporte ferro- viario de pasajeros. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. VI.3. Efectividad de la política
41 ASF | 41 De 1995 a 2014, las obras de infraestructura no se realizaron con base en un diagnóstico de las necesidades del sistema, por lo que no fue posible determi- nar su pertinencia ni suficiencia. LONGITUD DE LAS VÍAS FÉRREAS, 1995-2014 (Kilómetros) VI. Resultados de la evaluación Construcción, conservación y mantenimiento En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo construir nue- vos tramos ferroviarios que fortalezcan el transporte multimodal. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. Km: Kilómetros VI.3. Efectividad de la política
42 ASF | 42 La SCT no contó con un diag- nóstico de las necesidades de conservación y mantenimiento de las vías, ni con un registro de las obras realizadas. VI. Resultados de la evaluación Construcción, conservación y mantenimiento En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo mantener en condiciones adecuadas la infraestructura de las vías férreas. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes VI.3. Efectividad de la política
43 ASF | 43 La SCT no definió reglas para la interconexión del sistema, lo que propició conflictos entre los sujetos regulados que impidie- ron que la operación de los ser- vicios se realizara eficientemen- te. VI. Resultados de la evaluación Interconexión En el PSCT 2013-2018 se estableció mejorar la conectividad y uti- lidad logística del ferrocarril para potenciar el traslado multimodal. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes VI.3. Efectividad de la política
44 ASF | 44 La SCT no contó con informa- ción de los delitos y accidentes ocurridos en las vías férreas, lo que impidió que implementara acciones para su prevención. VI. Resultados de la evaluación Seguridad En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo fortalecer la red ferroviaria mediante acciones que mejoren su seguridad. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes VI.3. Efectividad de la política
45 ASF | 45 La SCT no dio seguimiento al proceso de creación de la Agen- cia Federal de Investigación de Accidentes en el Transporte. VI. Resultados de la evaluación Seguridad En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo fortalecer la red ferroviaria mediante acciones que mejoren su seguridad. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes VI.3. Efectividad de la política
46 ASF | 46 En el ámbito nacional, respecto del volumen de carga transpor- tada, el ferrocarril se ubicó en el tercer lugar de los medios de transporte. PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. VI. Resultados de la evaluación En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo garantizar que la operación de los servicios ferroviarios sea competitiva. VI.3. Efectividad de la política
47 ASF | 47 Los productos transportados por medio del sistema ferrovia- rio se incrementaron en 3.8% en promedio anual, al pasar de 61.7 millones de toneladas en 1997 a 116.9 en 2014. PRODUCTOS TRANSPORTADOS POR MEDIO DEL SISTEMA FERROVIARIO, 1997-2014 (Millones de toneladas) PSCT: Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. VI. Resultados de la evaluación En el PSCT 2013-2018 se estableció como objetivo contar con un transporte ferroviario eficiente que incremente la productividad de las actividades económicas. VI.3. Efectividad de la política
48 ASF | 48 esta reestructuración no se rea- lizó con base en un diagnóstico sobre las necesidades del sec- tor, por lo que existe el riesgo de que persistan las deficiencias en su regulación y supervisión. VI. Resultados de la evaluación En 2015, se reformó la LRSF, con lo cual se creó la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario, sin embargo: SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. LRSF: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. VI.3. Efectividad de la política
49 ASF | 49 Las debilidades en la regulación provocaron deficiencias en los procesos de construcción, mantenimiento, interconexión y seguridad. Asimismo, la secretaría no estableció parámetros de referencia para evaluar el cumplimiento de los objetivos del sistema ni su contribución a la economía nacional. VII. Consideraciones finales y prospectiva
50 ASF | 50 Las acciones realizadas por la SCT en materia de supervisión resultaron insuficientes y desarticuladas para vigilar el cumpli- miento de las obligaciones establecidas, estructurar una visión integral del sistema ferroviario que identificara los vacíos lega- les, retroalimentara el proceso de mejora regulatoria, y produ- jera información relevante para la toma de decisiones. VII. Consideraciones finales y prospectiva SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
51 ASF | 51 La falta de coordinación entre las áreas supervisora y sanciona- dora limitó los hallazgos de la verificación a observaciones o recomendaciones desatendidas por la falta de un elemento coercitivo que obligue a su cumplimiento, además la SCT no estableció mecanismos legales para inhibir las practicas defi- cientes de los concesionarios, permisionarios y asignatarios. VII. Consideraciones finales y prospectiva SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
52 ASF | 52 El proceso de mejora regulatoria mostró deficiencias en su implementación, toda vez que no contó con retroalimentación de las unidades administrativas encargadas de la regulación y supervisión del sistema ferroviario, lo que impidió fortalecer los instrumentos regulatorios. VII. Consideraciones finales y prospectiva
53 ASF | 53 La ASF considera conveniente para mejorar la política de regula- ción y supervisión del sistema ferroviario, que en el marco de la reforma de 2015 a la LRSF, la SCT: elabore un diagnóstico integral, preciso y oportuno sobre la si- tuación que guarda la regula- ción y supervisión del sistema ferroviario. VII. Consideraciones finales y prospectiva ASF: Auditoría Superior de la Federación. LRSF: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
54 ASF | 54 integre un programa específico para el desarrollo del sistema ferroviario que incluya objetivos precisos y medibles. VII. Consideraciones finales y prospectiva ASF: Auditoría Superior de la Federación. LRSF: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La ASF considera conveniente para mejorar la política de regula- ción y supervisión del sistema ferroviario, que en el marco de la reforma de 2015 a la LRSF, la SCT:
55 ASF | 55 otorgue a la ARTF las atribucio- nes necesarias para la planea- ción, coordinación, supervisión y evaluación de la implementa- ción del sistema ferroviario. VII. Consideraciones finales y prospectiva ASF: Auditoría Superior de la Federación. LRSF: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. ARTF: Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario. La ASF considera conveniente para mejorar la política de regula- ción y supervisión del sistema ferroviario, que en el marco de la reforma de 2015 a la LRSF, la SCT:
56 ASF | 56 establezca mecanismos para programar, dirigir y evaluar de manera integral y coordinada la supervisión del cumplimiento de las obligaciones contraídas por los sujetos regulados. VII. Consideraciones finales y prospectiva ASF: Auditoría Superior de la Federación. LRSF: Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La ASF considera conveniente para mejorar la política de regula- ción y supervisión del sistema ferroviario, que en el marco de la reforma de 2015 a la LRSF, la SCT:
57 ASF | 57 La atención de las sugerencias emitidas por la ASF permitirá a la SCT fortalecer los procesos de regulación, supervisión, sanción y mejora regulatoria del sistema ferroviario, a fin de consolidar la rectoría del Estado y contribuir a un sistema ferroviario efi- ciente, productivo y competitivo. VIII. Valor de la fiscalización ASF: Auditoría Superior de la Federación. SCT: Secretaría de Comunicaciones y Transportes.