1 Buenos Aires, septiembre de 2009Gobierno de Canadá Proyecto de investigación de políticas Responsabilidad fiscal en un contexto de recesión: Enfoque basado en la autonomía federal y provincial “Efectos de la crisis financiera en federaciones con esquemas de responsabilidad fiscal: Ejemplos para Argentina” Buenos Aires, septiembre de 2009

2 Una breve perspectiva general de CanadáProvincias y territorios (fecha de ingreso en la Confederación) y % de la población de 33.6 millones en 2009 Columbia Británica (1871) 13.2% Ontario (1867) % Territorios del Noroeste (1870) 0.1% Yukón (1898) Nunavut (1999) 0.1% Saskatchewan (1905) 3.1% Nueva Brunswick (1867) 2.2% Nueva Escocia (1867) 2.8% Isla del Príncipe Eduardo (1873) 0.4% Quebec (1867) 23.2% Manitoba 3.6% Terranova y Labrador (1949) 1.5% Alberta 10.9% 2

3 Contenido 1 2 3 4 La recesión actual en su contextoApuntalamientos constitucionales de Canadá 3 Ejercicio de un alto grado de autonomía 4 Disciplina fiscal y presupuestaria sostenida

4 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria ¿Crisis? ¿Cuál crisis? Canadá (como otros países) atraviesa por una recesión… … pero no especialmente severa según los estándares internacionales. Distribución del PIB en su nivel máximo (2008) Patrón de descenso del PIB mundial (2009) Fuente: FMI Panorama económico Descenso del PIB (%) Ninguno No disponible FMI: Proyecciones del crecimiento real del PIB (2009) -6 -4 -2 2 4 -2.2 Venezuela -1.5 Argentina -1.3 Brasil 0.0 Colombia 0.1 Chile 0.5 Paraguay 1.3 Uruguay 2.2 Bolivia 3.5 Perú -2.3 Canadá -2.6 Estados Unidos -7.3 México -4.0 España -6.2 Alemania -6.0 Japón -4.7 Unión Europea 1.8 África 5.5 Asia en desarrollo -1.4 Mundo 4

5 Canadá (como otros países) atraviesa por una recesión…La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria ¿Crisis? ¿Cuál crisis? Canadá (como otros países) atraviesa por una recesión… … tampoco especialmente severa comparada con recesiones anteriores en Canadá (aunque impacta las distintas regiones del país de manera muy diferente) Recession of early 1980s (615,000 net jobs lost – down 5.4% – from Jun 81 to Nov 82) -8.3% -7.4% -4.6% -4.2% -5.7% -3.1% -3.8% -3.6% -0.4% +0.3% Fuente: Statistics Canada -3.5% -0.8% -2.4% -2.2% -0.1% +1.0% -0.6% -1.5% -1.0% Descensos actuales en el empleo desde su punto más alto (Pérdida neta de empleos: 369,900 – descenso: 2.2% en su nivel máximo – de Oct. 08 a junio 09) Recesión a principios de la década de 1990 (Pérdida neta de empleos: 462,100 – descenso: 3.5% – de Abr. 90 a Sept. 92) -5.0% -6.8% -5.8% -4.1% -1.8% +0.1% +4.1% +0.8% Recesión a principios de la década de 1980 (Pérdida neta de empleos: 615,000 – descenso: 5.4% – de Jun. 89 a Nov. 82) Pérdida de empleos (%) tras ajuste de fluctuaciones estacionales Ninguna 5

6 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria ¿Crisis? ¿Cuál crisis? Tampoco se puede hablar de una “crisis financiera” propiamente dicha … ni en el sector privado … ni en el sector público Fuente: Finance Canada Deuda provincial y federal-Proporción del PIB 0% 20% 40% 60% 80% Provincial Federal Sector bancario/financiero sólido (exposición limitada a “activos tóxicos”) No hay “burbujas” que estallar en los bienes raíces nacionales… … a pesar de que gran parte del ahorro privado (incluso el ahorro para el retiro) ha recibido un fuerte golpe debido a la caída del precio de valores en todo el mundo.. 6

7 Tampoco se puede hablar de una “crisis financiera” propiamente dichaLa recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria ¿Crisis? ¿Cuál crisis? Tampoco se puede hablar de una “crisis financiera” propiamente dicha En particular, el acceso gubernamental a los mercados de deuda se ha visto mínimamente afectado Jun-99 Dic-99 Jun-00 Dic-00 Jun-01 Dic-01 Jun-02 Dic-02 Jun-03 Dic-03 Jun-04 Dic-04 Jun-05 Dic-05 Jun-06 Dic-06 Jun-07 Dic-07 Jun-08 Dic-08 Jun-09 -2 -1 1 2 3 4 5 6 7 8 Puntos porcentuales Propagación en los Departamentos del Tesoro de EE. UU., los bonos a 10 años y en determinados gobiernos nacionales Junio 1999 a junio 2009 México España Alemania Canadá Fuente: Finance Canada Ene-98 Jul-98 Ene-99 Jul-99 Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01 Ene-02 Jul-02 Ene-03 Jul-03 Ene-04 Jul-04 Ene-05 Jul-05 Ene-06 Jul-06 Ene-07 Jul-07 Ene-08 Jul-08 Ene-09 Jul-09 Índice de bonos de mercados emergentes de JP Morgan – Global Enero 1998 a julio 2009 (Departamentos del Tesoro de EE. UU. ponderados por distribución nacional de emisiones denominadas en dls. estadounidenses = 100) 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 Argentina Brasil México 7

8 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Una federación “Westminster” donde todos los gobiernos gozan de una importante autonomía Un sistema político en el que domina una rama ejecutiva poderosa, con mecanismos de control y equilibrio de poderes limitados … tanto a nivel de gobierno federal como provincial en Canadá. Un alto grado de autonomía del que gozan el poder ejecutivo federal y los provinciales reforzado aún más por: importantes demandas regionales de autonomía provincial aceptación nacional de la legitimidad de estas demandas amplio consenso sobre prestación de servicios y régimen tributario descentralizados 8

9 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Las provincias de Canadá también cuentan con una “masa crítica política” que les permite ser particularmente autónomas Larga historia ininterrumpida de autogobierno desde la época colonial (década de 1840) hasta el presente: las provincias son las unidades políticas originales de Canadá y aún cuentan con una significativa lealtad (a veces dominante) de los residentes las provincias tienen capacidades políticas y administrativas muy considerables hábitos de manejo de una gran autonomía provincial establecidos desde hace mucho tiempo: negociaciones / acuerdos / cooperación intergubernamentales rendición de cuentas a electorados y medios de comunicación informados y comprometidos Gasto (y endeudamiento) provinciales ligados estrechamente al régimen tributario provincial 9

10 Centralización en principio, pero no en la prácticaLa recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Resultado: Centralización en principio, pero no en la práctica El diseño del Acta Constitucional (de fundación) de 1867 había previsto: facultades federales y provinciales “herméticas” (con algunas excepciones) gobierno federal dominante (tanto legislativa como fiscalmente) En la práctica, Canadá ha evolucionado hacia: una legislación/normatividad y (de manera particular) facultades de gasto que suelen traslaparse (o “entreverarse”) participación compartida en todas las áreas impositivas directas e indirectas importantes “igual participación” relativa de los gobiernos federal y provinciales (¿o “una competencia vertical entre competidores en condiciones de igualdad”?) 10

11 El alto grado de descentralización fiscal de CanadáLa recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria El grado de autonomía particularmente alto que ejercen las provincias canadienses refleja: El alto grado de descentralización fiscal de Canadá Participación federal en el gasto directo 0% 25% 50% 75% Suiza Canadá Alemania Australia EE.UU. Gastos Participación federal en ingresos propios 0% 25% 50% 75% Suiza Canadá Alemania Australia EE.UU. Ingresos 45% 65% 60% 66% 37% 61% 53% 41% 11

12 La larga historia de descentralización fiscal de CanadáLa recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria El grado de autonomía particularmente alto que ejercen las provincias canadienses refleja: La larga historia de descentralización fiscal de Canadá Fuente: Statistics Canada 0% 10% 20% 30% 40% 50% 2004 2001 1998 1995 1992 1989 1986 1983 1980 1977 1974 1971 1968 1965 1962 1959 1956 1953 1950 1947 1943 1933 Ingresos (% del PIB) Gastos (% del PIB) Provincial-local Federal Provincial-local Federal Transfe-rencias 12

13 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria El grado de autonomía particularmente alto que ejercen las provincias canadienses refleja: Su escasa dependencia de las transferencias federales… … y un control significativo sobre los ingresos de fuentes propias Porcentaje de transferencias federales en el total de ingresos de otros órdenes de gobierno 0% 10% 20% 30% 40% Canadá Alemania Australia Suiza EE.UU. 15% 19% 18% 39% Ingresos no federales de fuentes propias por grado de control fiscal 0% 25% 50% 75% 100% Alemania Australia EE.UU. Canadá Suiza 52% 61% 87% 7% 39% 41% 13% Las entidades federadas fijan tasa y base impositivas Ingreso compartido con el gobierno federal Las entidades federadas sólo fijan la tasa impositiva la tasa impñositiva 13

14 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria El grado de autonomía particularmente alto que ejercen las provincias canadienses refleja: … también su participación compartida en las áreas fiscales más importantes Áreas fiscales compartidas 50 100 150 200 250 300 350 400 450 Miles de millones dls. canadienses Fuente: Statistics Canada (2009) Provincial-local Federal Impuesto sobre la renta Impuestos sobre venta y consumo Impuesto a las empresas Imp. sobre nómina Tarifas a usuarios Ingresoss por inversiones Otros Imp. sobre la propiedad Transfe-rencias federales 14

15 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria El manejo de estos entreveramientos es un reto constante para el federalismo fiscal canadiense Conveniencia/necesidad de coordinación y homologación en relación con: la facultad impositiva – donde la facultad del Estado para obligar a los ciudadanos es mayor (y la necesidad de minimizar los costos de cumplimiento es mayor) … y por lo tanto, un compromiso de homologación impositiva / recaudación fiscal conjunta en Canadá. La facultad de gasto – donde la facultad de obligar prácticamente no existe (aunque sí la necesidad de evitar la confusión por parte de los ciudadanos y garantizar un gasto eficaz). La facultad de endeudamiento – donde el hecho de que el gobierno sea sujeto de crédito repercute en que otros lo sean. 15

16 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Se suele manejar los entreveramientos a través de estructuras complejas de “federalismo ejecutivo” En la mayor parte de las áreas de políticas, los ministros y funcionarios federales y provinciales se reúnen con regularidad: numerosos comités permanentes federales-provinciales para la discusión de áreas de interés común (en ocasiones se reúnen varias veces por año) Las reuniones sobre temas fiscales/presupuestarios y otros temas relacionados (por ejemplo, asistencia médica) son, con frecuencia, relevantes y suscitan gran controversia: Son frecuentes las tensiones tanto entre federación y provincia como interprovinciales En ocasiones, los temas fiscales se han resuelto a nivel de primeros ministros (federal y provinciales) 16

17 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Se suele manejar los entreveramientos a través de estructuras complejas de “federalismo ejecutivo” + Frecuencia - RPMM + Perfil - Las reuniones de Primeros Ministros (RPM) son sobresalientes pero no frecuentes Reuniones ministeriales Las “mesas sectoriales” (por ejemplo, sobre temas fiscales/presupuestarios) a nivel de ministros/funcionarios son menos prominentes. Se intercambia información y se atienden retos compartidos con regularidad Reuniones a nivel de funcionarios 17

18 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La disciplina en la recaudación fiscal se logra en gran medida a través de la homologación de impuestos voluntaria Como se señaló antes, ambos gobiernos – federal y provincial – tienen, de hecho, acceso irrestricto a todas las principales bases impositivas En la mayoría de las principales bases impositivas, la participación compartida es la norma, pero: NO se comparten los ingresos (es decir, a diferencia de Argentina, casi no existe distribución basada en una fórmula de los ingresos recaudados por un nivel de gobierno – generalmente el federal – y los gobiernos provinciales o locales) Por el contrario: el gobierno federal y los gobiernos provinciales fijan impuestos propios de manera independiente... … aunque no necesariamente los recaudan (es decir, en varias áreas fiscales, la mayor parte de los gobiernos participan en “acuerdos de recaudación de impuestos” conjuntos) 18 18

19 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La disciplina en la recaudación fiscal se logra en gran medida a través de la homologación de impuestos voluntaria Recaudación compartida (casi no se usa en Canadá) Acuerdos de recaudación de impuestos (frecuentes en Canadá) Costos de cumplimiento/recaudación minimizados mediante el cobro conjunto Costos de cumplimiento/recaudación minimizados mediante el cobro federal Homologación de bases impositivas Bases impositivas uniformes en toda la nación Competencia impositiva interprovincial en las tasas y su estructura (pero no en la base) Las tasas fijas impiden cualquier competencia entre provincias La “trampa de la decisión conjunta” y un sistema tributario menos transparente Mayor autonomía y rendición de cuentas del gobierno (más) clara 19

20 La disciplina presupuestaria ha mejorado en años recientesLa recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La disciplina presupuestaria ha mejorado en años recientes La facultad de gasto espontánea en ambos niveles de gobierno se traduce (en ocasiones) en competencia vertical intergubernamental. Es decir, en principio (y a veces en la práctica), existe la fuerte tentación de gastar excesivamente). Además, un apalancamiento federal muy limitado sobre el gasto provincial: Escasa o nula posibilidad para la condicionalidad de las transferencia federales: son demasiado pequeñas, existe una oposición encarnizada a la “intrusión” y los electores con frecuencia están del lado de las provincias. Resultado: (anteriormente) fuertes cargas de deuda/PIB federales y provinciales, de las más altas de la OCDE en fecha tan reciente como mediados de la década de 1990. Sin embargo, la carga de la deuda bajó considerablemente ante presupuestos en su mayor parte equilibrados (federalmente y en la mayoría de las provincias) desde finales de los años noventa hasta la reciente recesión... … aunque las provincias canadienses todavía se encuentran entre los más grandes prestatarios sub soberanos del mundo. Canada’s provinces have generally acted with a high degree of fiscal responsibility… …arguably more so than the federal government over most of the post-war period Indeed, several provinces arguably led the way in the 1990s return to balanced budgets 20 20

21 La disciplina presupuestaria ha mejorado en años recientesLa recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria La disciplina presupuestaria ha mejorado en años recientes Balances de los presupuestos federal y provincial (% del PIB) -6% -4% -2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% TN NE NB IPE Provincias Federal SK CB AB ON MB QC Fuente: Finance Canada 21 21

22 … pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a:La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria … pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a: La coordinación intergubernamental AUSENCIA DE mecanismos de coordinación presupuestarios/de endeudamiento formales … …a lo sumo, con intercambio de información de manera regular entre funcionarios de hacienda federales y provinciales y “persuasión moral” informal. AUSENCIA DE restricciones impuestas por el gobierno federal a la emisión de deuda de las provincias: En mercados nacionales o internacionales. En moneda del país o extranjera. 22

23 … pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a:La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria … pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a: Una legislación de “presupuesto equilibrado” La mayoría de las provincias tienen leyes de presupuestos equilibrados… …pero suelen tener “cláusulas de excepción” … y pueden ser suspendidas con facilidad IPE TN AB  SK MB ON NB NE QC CB Suspendida durante 2 años por el Presupuesto de marzo de 2009 Suspendida durante 2 años por el Presupuesto de febrero de 2009 Emergencia pública o desastre “Desastres”, guerra “Desastres, guerra, clima inusual, acciones de otro nivel de gobierno Sólo se necesita presentar un “plan de recuperación” que exponga la vuelta a un presupuesto equilibrado Equilibrio del presupuesto sólo requerido en un ciclo de cuatro años “Desastres”, pérdidas por reestructuración, cargos por deuda mayores a los presupuestados “Desastres, mala situación económica, recorte de transferencias federales 23

24 … pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a:La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria … pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a: Restricciones impuestas por los propios mercados de crédito % de propagación en los Departamentos del Tesoro de EE. UU., los bonos a 10 años , en el gobierno federal y en los provinciales de Canadá, Junio de 1999 a junio de 2009 -1 1 2 Jun-99 Dic-99 Jun-00 Dic-00 Jun-01 Dic-01 Jun-02 Dic-02 Jun-03 Dic-03 Jun-04 Dic-04 Jun-05 Dic-05 Jun-06 Dic-06 Jun-07 Dic-07 Jun-08 Dic-08 Jun-09 Calificación del crédito de Standard & Poor (a junio de 2009) AAA CB AB AA+ SK AA MB ON A+ QC AA- NB NE A IPE TN Canadá Fuente: Finance Canada …pues no queda claro que las provincias enfrenten una restricción presupuestaria verdaderamente “severa” (con una garantía federal implícita aparentemente ya incluida en el costo de financiamiento de las provincias) 24

25 Entonces, ¿de dónde procede esa disciplina?La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Entonces, ¿de dónde procede esa disciplina? Como se ha señalado, la disciplina presupuestaria evidente entre las provincias canadienses: NO se debe a una coordinación formal presupuestaria/de endeudamiento. NO se debe a “severas” restricciones presupuestarias impuestas “desde arriba”. NO se debe a leyes autoimpuestas para un “presupuesto equilibrado”. POSIBLEMENTE se deba en parte a los intercambios de información informales y a la persuación moral (aunque las provincias tienen igual o más posibilidades de ejercer el liderazgo). 25

26 Entonces, ¿de dónde procede esa disciplina?La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria Entonces, ¿de dónde procede esa disciplina? Una mejor explicación radica en la autonomía de las provincias para recaudar sus impuestos: …tiende a traducirse en mayores impuestos provinciales Deuda provincial más alta Porcentajes de deuda-PIB provinciales 30.7% 34.5% 38.4% 31.0% 46.2% 29.9% 23.8% 6.3% -6.8% 14.7% TN IPE NE NB QC ON MB SK AB CB Fuente: Statistics Canada Relación entre deuda provincial y esfuerzo impositivo 60 80 100 120 140 -10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% Esfuerzo impositivo (promedio nacional = 100) Porcentajes de deuda provincial-PIB Es decir, las provincias que contraen mucha deuda tendrán que elevar los impuestos a sus electores mucho antes de poder recurrir a cualquier posible “rescate” federal. 26

27 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria ¿Qué consecuencias tiene la recesión actual en la disciplina presupuestaria? La recesión actual se está traduciendo en un retorno (¿temporal?) a los déficits en el presupuesto en ambos niveles – federal y provincial – en Canadá que reflejan: La operación de estabilizadores fiscales automáticos. Medidas discrecionales de estímulos fiscales. El gobierno federal está desempeñando un papel más amplio tanto en la estabilización discrecional como en la automática que refleja: Su participación en una porción más amplia de las bases fiscales más cíclicas (en especial, en impuestos sobre la renta a personas físicas y empresas). Su responsabilidad exclusiva del “seguro de empleo”. Las mejoras significativamente mayores en su situación fiscal desde mediados de la década de 1990. Las presiones fiscales relativamente más moderadas que enfrenta a mediano y largo plazos. 27

28 La recesión en su contexto La Constitución de Canadá Ejercicio de la autonomía Disciplina fiscal y presupuestaria ¿Qué consecuencias tiene la recesión actual en la disciplina presupuestaria? Pero también las provincias desempeñan, por necesidad, un papel estabilizador de gran peso: Aunque tienen menor participación en las bases impositivas más cíclicamente volátiles, su carga fiscal global es superior a la del gobierno federal.. Una gran parte/la mayoría de las potenciales inversiones en infraestructura corresponden a áreas de responsabilidad provincial o necesitan apoyo provincial (por ejemplo, evaluación del medio ambiente). Las provincias también son responsables de algunos gastos de volatilidad cíclica (por ejemplo, apoyo al ingreso de quienes no pueden recibir el seguro de empleo federal). Aun cuando las finanzas provinciales suelen ser un poco más vulnerables que las del gobierno federal… … si la recesión no es prolongada/profunda, ni los esfuerzos de estabilización provincial, ni los federales, podrían comprometer la disciplina presupuestaria en el largo plazo. 28