1 Consultor: Juan Gonzalo Zapata Giraldo Septiembre de 2010
2 Agenda 1. Marco General 2. Proceso de descentralización de la gestión pública en Panamá y Ley 37 de 2009 3. Obligaciones tributarias municipales e impuesto sobre la propiedad de bienes inmuebles 4. Análisis de las Finanzas Municipales en Panamá 5. Evaluación del IBI y del Catastro en Panamá 6. El Desarrollo de la Gestión Local en Panamá 7. Balance de la Descentralización en Panamá y Recomendaciones
3 Marco General La descentralización de funciones y recursos entre distintos niveles de gobierno busca, entre otros objetivos, obtener una mejor asignación de los recursos públicos y fortalecer la institucionalidad de los gobiernos locales. Recientemente, se aprobó en Panamá una Ley de Descentralización (Ley No. 37 de junio de 2009), en la cual se establece que: En cuestión de pocos meses, se deben entregar nuevas fuentes de recursos y funciones a estos gobiernos. El impuesto de Bienes inmuebles IBI- será responsabilidad municipal y que el mismo será transferido por el gobierno nacional a los municipios. Las autoridades locales tendrán la potestad de fijar y cobrar tasas sobre la contribución de valorización o revalorización de tierras, lotes, ejidos; recursos que deberán ser destinados exclusivamente a obras de inversión incluidas en los planes de desarrollo estratégico distrital. ís han considerado esta reforma como ambiciosa y a finales del año 2009, nuevo presidente ha decidido aplazar su aplicación por un periodo de cuatro años.
4 Proceso de descentralización de la gestión pública en Panamá y Ley 37 de 2009 Con la Ley 37 de 2009, el Estado promoverá la transferencia de competencias administrativas, económicas y sociales de forma gradual y progresiva a los gobiernos municipales. Esta ley ha definido los siguientes instrumentos de planeación estratégica : 1. Creación de la Autoridad Nacional de Descentralización, entidad autónoma, adscrita a la Presidencia de la República, responsable de liderar actividades que faciliten y promuevan el proceso de descentralización de la función pública en el territorio nacional. 2. Los ministerios, instituciones financieras públicas y demás entidades públicas de carácter nacional, deberán ser desconcentrados territorialmente mediante direcciones provinciales. Colaboración con los gobernadores.
5 3. Los Gobernadores deberán presentar un Plan de Ordenamiento Territorial, un Programa de Inversión de Obras Públicas y de Servicios de la Provincia, además de poner en consideración del Consejo Provincial, un Plan de Desarrollo Estratégico. 4. Los Gobiernos municipales deberán presentar un Plan Estratégico Distrital que debe contener además, un Plan de Ordenamiento Territorial, un Plan Operativo anual, así como un Programa de Inversión de Obras Públicas y de Servicios. 5. Adicionalmente, deberán definir una Programación Financiera en la cual se muestre el balance fiscal de usos y fuentes de recursos que ejecutarán las entidades públicas. s tos instrumentos, se espera garantizar la ejecución responsable y eficiente de los recursos públicos y el fortalecimiento económico y social de cada uno de los territorios. Proceso de descentralización de la gestión pública en Panamá y Ley 37 de 2009 (cont.)
6 Obligaciones tributarias municipales e impuestos sobre la propiedad de bienes inmuebles El marco tributario desarrollado en la Ley 106 de 1973 y modificado por la Ley 37 de 2009 contempla los siguientes impuestos municipales: 1. Impuestos y contribuciones a las empresas y negocios dedicados a actividades comerciales, industriales y, en general, las que tienen como objetivo el lucro. 2. La Ley 37 reglamenta la cesión a los gobiernos municipales del recaudo y la apropiación del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), cobrado a edificaciones ubicadas en la circunscripción territorial del distrito. 3. La misma ley, establece además que los municipios tienen la potestad de fijar y cobrar tasas sobre la contribución de valorización de tierras, o edificaciones, ubicadas en la circunscripción territorial del distrito.
7 Análisis de las Finanzas Municipales en Panamá A partir de información suministrada por el Ministerio de Economía y Finanzas, se adelantó una clasificación de los 75 municipios en que se divide Panamá, de acuerdo con el nivel de ingresos corrientes, tributarios y no tributarios, observados en el año 2009. Esta clasificación se efectuó con el objetivo de identificar diferencias entre grupos, analizar la capacidad fiscal de los municipios para enfrentar o asumir potenciales niveles de gasto, así como para estimar el nivel de dependencia que estos presentan con las transferencias del gobierno centrar para asumir tareas locales.
8 CLASIFICACIÓN DE LOS MUNICIPIOS PANAMEÑOS POR NIVEL DE INGRESOS
9 Ingresos municipales por grupo 2009 El grupo 1 con el 25% de la población, representa alrededor del 59% del total de los ingresos corrientes municipales. El grupo dos, con el 37% de la población, concentra el 24% de estos. Por otro lado, los grupos tres y cuatro que consolidan el 37% de la población, consolidan respectivamente, el 13% y el 4% del total de lo recaudado por los municipios.
10 Principales fuentes de ingreso municipal 2009 Para Ciudad de Panamá, su principal fuente de recursos son los ingresos no Tributario; mientras que para los grupos 2 y 3 la principal fuente son los Tributarios. Para el grupo 4, las transferencias representan más del 40% de los ingresos totales.
11 Transferencias del Gobierno Central a los Municipios – 2008 (Miles balboas) Las transferencias del gobierno nacional son poco importantes dentro del total del Ingreso Corriente de la Nación (ICN). En el año 2008, el valor total de las transferencias fue de $6.2 millones y estas representaron el 0.15% del total del gasto del gobierno nacional. Si se relaciona con los ingresos por concepto de IBI y similares, se encuentra que es menos del 5% del total de lo recaudado por este impuesto.
12 Hay grandes diferencias en los ingresos municipales per cápita entre los grupos de municipios 2008 Fuente: Cálculos del autor.
13 Gastos municipales por grupo 2009 Hay también una gran diferencia en el nivel de gasto por grupos. grupos. Mientras que Ciudad de Panamá, es del 51% del total, el grupo 4 es de 6%. Dos restantes son del 27% y del 16%, grupos 2 y 3 respectiva...
14 Principales gastos municipales 2009 Gran parte de los gastos ejecutados por los municipios corresponde a gastos corrientes; los principales rubros son los servicios personales o de nómina, que para los tres primeros grupos están entre el 50% y 60% del gasto total y en el grupo 4 estos llegan a ser del 72%. Con excepción de Ciudad Panamá, el gasto en infraestructura en los municipios es inexistente durante el 2009.
15 El gasto municipal per cápita es muy bajo con excepción de Ciudad Panamá 2008 Fuente: Cálculos del autor.
16 Evaluación del IBI y del Catastro en Panamá La Ley 37 de 2009 propone que el impuesto de Bienes inmuebles -IBI- sea de responsabilidad municipal; de modo que el recaudo y la apropiación de estos recursos pase del gobierno nacional a los municipios. Actualmente: El recaudo y administración del IBI está en cabeza del gobierno nacional a través del Ministerio de Economía y Finanzas. De acuerdo con la información de ingresos del gobierno central, los ingresos por el IBI se encuentran clasificados como Inmuebles, Transferencia de Inmuebles y, del 2007 en adelante, figura una partida como Ganancias en Capital Inmuebles.
17 Evaluación del IBI y del Catastro en Panamá (cont.) Que el IBI sea responsabilidad nacional se explica por la baja profundización tributaria de Panamá y el alto grado de centralización de la función pública en los tributos. El proceso de descentralización política de la década de los años setenta del siglo pasado no se acompañó de una coordinada descentralización fiscal. Este recaudo pasó del 4% del total de los ingresos tributarios nacionales en la década de los años noventa al 6% de estos ingresos en los últimos tres años. Este crecimiento es reflejo del boom de la construcción durante este período.
18 1. Preocupa que los recursos del IBI se destinen a gasto corriente y no para la inversión pública. Con el actual marco normativo las autoridades locales tienen una gran autonomía para fijar los salarios y en general, el gasto de funcionamiento de los municipios. 2. Para estimular la construcción, el gobierno nacional ha venido entregando una serie de exenciones al sector; exenciones tributarias que representa una pérdida importante de ingresos para los municipios una vez estos asuman el cobro del impuesto. 3. El cobro del IBI no está reglamentado para que se pague de forma periódica; hecho que implica que el monto recaudado por concepto de IBI varié significativamente de un año a otro y sea un reflejo de la situación del sector de la construcción y, en general, de la actividad económica del país. Se identificaron seis razones que podrían dificultar una cesión efectiva de este impuesto
19 4. La inadecuada reglamentación para el cobro de este impuesto no permite un recaudo estable del mismo y por ende impide una planeación adecuada de su gasto. 5. Dada la poca gestión del impuesto y la ausencia de una facturación adecuada, se encuentra que no hay un reconocimiento del impuesto por parte de los ciudadanos; para los cuales, resulta normal su no pago. 6. El gobierno nacional inició desde hace varios años un programa masivo de titularización de tierras a cargo del Vice Ministerio de Tierras adscrito al MEF. Adicionalmente, contrató dos operaciones de crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo BID para avanzar en la actualización del catastro. Va bien pero falta aún. Seis razones que podrían dificultar una cesión efectiva de este impuesto (cont.)
20 El desarrollo de la gestión local en Panamá Se realizaron visitas a 6 municipios de Panamá, con el objetivo de identificar aspectos claves de las finanzas municipales, así como de la gestión realizada por los gobiernos locales. Además de los 6 municipios se visitó Ciudad de Panamá y Colón. 1. Arraiján 2. La Chorrera 3. San Miguelito 4. Portobelo 5. Chame 6. Capira
21 No existe un patrón de ingreso definido; todos cuentan con fuentes diferentes de recursos, las cuales varían de acuerdo con las actividades económicas desarrolladas en cada zona. Resultaría conveniente promover un código fiscal municipal amplio y flexible, que evite la dependencia de los ingresos a pocos gravámenes, de modo que los gobiernos municipales puedan acomodar su gestión a las condiciones particulares de cada municipio. Se ratifica que los servicios personales y transferencias a los corregimientos explican cerca del 75% del gasto total municipal; un nivel que es inclusive mayor para los municipios pequeños. En los municipios en donde se ha mejorado la gestión tributaria han aumentado las transferencias a los corregimientos; práctica que ha permitido a los concejales tener un mayor poder político. De los seis municipios visitados se encuentra que:
22 Balance de la Descentralización en Panamá y Recomendaciones 1. El marco regulatorio existente no guarda correspondencia con la entrega efectiva de funciones y responsabilidades a los gobiernos locales, en materia administrativa y fiscal. El gasto que se ejecuta en los municipios es autónomo, pero comparado con el gasto nacional este es mínimo. 2. Los municipios de los grupos 2 y 3 están en un proceso de consolidación financiera y expansión de su radio de acción, en áreas en donde tradicionalmente no había una política social del Estado. 3. Los municipios más pequeños, los del grupo 4, presentan una baja capacidad fiscal, de modo que destinan pocos recursos a sus concejales y dependen en gran medida de las transferencias del gobierno nacional.
23 4. Se recomienda al gobierno de Panamá utilizar una clasificación municipal que permita implementar el proceso de descentralización a diferentes velocidades; de modo que se tenga en cuenta el tamaño y la capacidad fiscal de cada uno de los municipios. 5. La entrega del cobro del IBI y el catastro a los municipios debe llevarse a cabo en etapas y durante un periodo de tiempo prudente, mientras los gobiernos locales se apropian del manejo de la información requerida y finaliza el proceso de actualización catastral. 6. Se propone además que los alcaldes asuman la administración total de los recursos provenientes de los fondos nacionales de inversión que actualmente se ejecutan a través de los representantes. Balance de la Descentralización y Recomend… (cont.)
24 7. Aunque La ley 39 propone un fuerte trabajo municipal en este aspecto; sería importante diseñar pruebas piloto para implementar paulatinamente la obligatoriedad de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, durante un tiempo que podría ser de dos años. 8. Es necesario que los gobiernos municipales tengan un marco legal que delimite claramente la fijación de sueldos y salarios de los alcaldes y de los principales funcionarios municipales; por ejemplo, un límite de gastos generales y de nómina, como porcentaje de sus ingresos corrientes. 9. Igualmente, se debe limitar la transferencia de recursos del municipio a las juntas comunales, modelo que no debe usarse para grandes proyectos de inversión. Balance de la Descentralización y Recomendaciones (cont.)