1 Coordinación presupuestaria entre distintos niveles de gobierno en un marco de presupuesto basado en resultados Dra. Laura Sour Profesora de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas CIDE Diálogo Regional de Política Banco Interamericano de Desarrollo Ciudad de México Junio 11, 2008

2 Origen del Presupuesto por Resultados El PBR es una herramienta que sirve para valorar la gestión del gobierno. El PBR evaluará hasta que punto la toma de decisiones de los funcionarios públicos permitió alcanzar los resultados establecidos. Coordinación Presupuestaria11 de Junio 2008

3 Son pocos los testimonios que utilizan evidencia generada con cifras del presupuesto para evaluar el impacto de la toma de decisiones y la efectividad de las reformas del PBR. La mayoría de los estudios utilizan encuestas de percepción aplicadas a los funcionarios públicos para determinar los beneficios, la efectividad y el éxito de la implementación del PBR. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008 Experiencias internacionales

4 El PBR será exitosamente implementado cuando existan los sistemas contables adecuados, la burocracia sea profesional y las instituciones garanticen la transparencia y el control. Andrews (2006) denomina a la lista de las condiciones necesarias “Basic First Approach”:  Presupuesto fuerte  Controles de efectivo  Reportes contables y financieros confiables  Auditorias efectivas  Formalidad presupuestaria Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

5 Experiencias internacionales Andrews encuentra que el cumplimiento de los “Basic First” no es determinante para que la adopción del PBR sea exitosa. En Tanzania, a la par de que se fueron fortaleciendo los elementos del “Basic First Approach”, se implementaron las reformas hacia el PBR. El “Basic First Approach” contribuye hacia el progreso de las reformas mencionadas, pero su preexistencia no es necesaria para el éxito de la reforma del PBR. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

6 Experiencias internacionales Gobiernos altamente centralizados, como el caso de Tailandia, han perdido el control que tenían sobre su sistema al tratar de implementar un nuevo esquema que no es compatible con su organización y cultura (Andrews, 2006). El “Basic First Approach” puede facilitar o impedir el proceso de reforma hacia un sistema de PBR. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

7 Factores contables La contabilidad de flujo de efectivo provee información para evaluar a corto plazo el impacto económico del PBR. El sistema de contabilidad devengado permite estimar con mayor precisión el futuro efecto financiero de las decisiones tomadas el día de hoy. Estos dos sistemas contables deben ser vistos como complementarios, no como métodos excluyentes o en competencia (Sevic, 2004). Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

8 Factores contables No existe un modelo contable único: cada uno de los diferentes países de la OCDE estudiados adecua su sistema contable a sus necesidades. La manera de registrar las operaciones por sí misma no corregirá los problemas de control en la administración gubernamental. Los registros contables son únicamente una herramienta útil para dar seguimiento a la actividad gubernamental. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

9 Factores organizacionales La implementación del PBR depende de las habilidades de las autoridades para generar un cambio en la cultura organizacional (Sanderson, 2001). El PBR requiere de personal capacitado dispuesto a aceptar los comentarios de evaluadores y externos (Hepworth, 2003). Las deficiencias en los factores administrativos u organizacionales son un reflejo de problemas culturales en países en desarrollo cuyo sistema político ha presenciado problemas de corrupción y falta de transparencia y control. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

10 Latin American perspective on the BFR Reform Factores organizacionales  Ventana de oportunidad  Liderazgo de los funcionarios públicos  Calidad de los sistemas de información  Capacidades del personal  Leyes y procedimientos formales April 23, 2008

11 Factores políticos A lo largo de las diversas etapas del proceso presupuestal existe una fuerte negociación política influenciada por la ideología política, la cultura y el sistema económico de cada país. En muchas ocasiones el criterio que menos se considera para asignar los recursos es el de la eficiencia. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

12 Conceptos y definiciones del PBR Definiciones del PBR: Procedimientos o mecanismos que pretenden fortalecer los vínculos entre los fondos provistos a las entidades del sector público y sus productos y/o resultados a través del uso de información formal sobre el desempeño de las decisiones para la asignación de recursos (Brumby, 2005). Forma de presupuestación que relaciona la asignación de los recursos con resultados medibles (OECD). Concepto que permite vincular la información del desempeño con el presupuesto (GAO). Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

13 Conceptos y definiciones del PBR Cada definición genera un conjunto de objetivos y metas particulares (Mwabilu, Millar and Holzer, 2004). Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008 Varios sistemas de PBR alrededor del mundo:  Clasificación del costo de los programas  Productos atados al monto de los recursos asignados  Presupuesto basado en fórmulas  Presupuesto basado en productos  Presupuesto basado en la calidad de los resultados  Presupuesto utilizando indicadores de desempeño La evidencia encontrada en los países que han implementado el PBR muestra que los objetivos que cada uno de ellos persigue es diferente.

14 Conceptos y definiciones del PBR No hay una definición única para el PBR o para el sistema de PBR (Ngoyi, Miller y Holzer, 2004). Por lo que, una vez que los países deciden entrar a la corriente del PBR se enfrentan a contextos económicos, políticos y sociales diferentes a los de otros gobiernos. La descentralización es necesaria para implementar exitosamente el PBR (Robinson and Brumby, 2005). Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

15 Ingresos, deuda, transferencias y gasto en los gobiernos subnacionales de Argentina, Brasil y México ARGENTINABRASILMEXICO Porcentaje de ingresos generados por los gobiernos estatales como porcentaje del total de ingresos tributarios nacionales 403010 Número de estados que generan la mayor parte de los ingresos estatales 433 Porcentaje de estados financieramente independientes respecto al total 16119 Sistema de contratación de deuda a nivel estatal CentralizadoAcuerdo de Cooperación con el Gobierno Central Sistema de Mercado Grado de dependencia de los estados hacia las transferencias intergubernamentales AltaMediaMuy Alta Distribución de Transferencias Intergubernamentales de los Estados a los Municipios Definido por cada Provincia Definido desde la Constitución Definido por cada Estado con criterios poblacionales y de equidad Porcentaje de gasto total que ejercen los gobiernos subnacionales 504038

16 Desafíos para Argentina, Brasil y México para la implementación del PBR ARGENTINA Factores políticosEl gobierno central diseña mecanismos de re-centralización ante la tendencia de los estados y el Congreso para ejercer poderes de veto. El reto es evitar el abuso de poder por parte del gobierno central hacia las provincias, o de las coaliciones que se forman entre las provincias más fuertes. Factores organizacionales El Congreso no participa en la asignación de recursos extras, por lo que el Ejecutivo cuenta con una amplia discreción para determinar en qué se utilizarán dichos recursos. Uno de los principales impedimentos para la implementación del PBR es la fuerte burocracia y, la sociedad civil no hace efectiva la rendición de cuentas pues sólo se concentra en protestas espontáneas. Factores contablesNecesidad de fijar sistemas de costos en los sectores públicos de orden nacional, provincial, municipal y en todas aquellas jurisdicciones que aún no los posean. El sistema de contabilidad debe ser común, único, uniforme y aplicable a todos los organismos del sector público nacional. Estar basado en principios y normas de contabilidad y aceptación general. Permitir la integración de información presupuestaria, del Tesoro y patrimonial de cada entidad entre sí y, a su vez, con las cuentas nacionales. Exponer la ejecución presupuestaria, los movimientos y situación del Tesoro y las variaciones, composición y situación del patrimonio de las entidades públicas.

17 BRASIL Factores políticosEl centro busca una forma de re-centralizar, es decir, disminuir la autoridad, autonomía y poder de los gobierno estatales. Entre sus estrategias está el uso o creación de conflictos estructurales entre los actores estatales, así como, la unificación del partido para lograr el control. En respuesta, no sorprende que sean los gobiernos estatales los principales promotores de la descentralización en ese país. Factores organizacionales El Congreso participa en la revisión del presupuesto y los diputados y senadores tienen la posibilidad de negociar individualmente modificaciones directamente con el Ejecutivo. Si bien son los Consejos de Desarrollo y Sectoriales (salud, educación, seguridad social, entre otros) los que disfrutan del mayor apoyo, éstos no tienen trato directo en la formulación del presupuesto. Hay poca coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, así como multiplicidad de tareas. Factores contablesSu sistema de contabilidad no está en tiempo real, los datos contables no son compatibles, ni consistentes y se presenta multiplicidad de cuentas bancarias. Por lo tanto, se busca la consolidación de las cuentas públicas de los tres niveles de gobierno, se establece la estandarización de cuentas y se desea cambiar a un sistema de contabilidad devengada. Desafíos para Argentina, Brasil y México para la implementación del PBR

18 MEXICO Factores políticosLa descentralización fiscal no ha logrado constituirse como un mecanismo que ayude a la eliminación de la discreción en la asignación de los recursos a nivel municipal. La descentralización fiscal es promovida desde el centro a la periferia. Factores organizacionales La ejecución de acciones públicas se dificulta porque no existe un único responsable de ellas. Por lo que, se busca definir mayores responsabilidades y capacidades para garantizar buenos resultados de las oficinas presupuestales en la persecución del cumplimiento de las misiones institucionales. Existe un cierto nivel de discreción para negociar tanto sus metas como sus medidas e indicadores de desempeño. Factores contablesNo existe un marco claro de contabilidad de costos, ni de un sistema devengado. Por otro lado, la reforma fiscal incluye la decisión de armonizar la contabilidad en los tres niveles de gobierno y de implementar acciones cuyo objetivo principal es lograr información útil para la evaluación, toma de decisiones, transparencia y rendición de cuentas. Desafíos para Argentina, Brasil y México para la implementación del PBR

19 Conclusiones La evaluación de las finanzas públicas tanto en los estados como en los municipios es crucial para la estabilidad macroeconómica de estos países. A medida que el interés de estos niveles de gobiernos por promover el PBR aumente, la probabilidad de éxito de esta herramienta aumentará en estas federaciones. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

20 Conclusiones Analizar la función del gasto público para conocer hasta que punto la toma de decisiones de los funcionarios logró alcanzar los objetivos establecidos. En la medida en la que cada país desarrolle políticas sectoriales nacionales con base en programas puntuales con objetivos definidos claramente, donde se conozca el punto inicial y se puedan calcular los avances, la probabilidad de éxito del PBR aumentará. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

21 Conclusiones El gobierno central mexicano, al comenzar la gestión de su gasto por los resultados alcanzados, puede contribuir a la generación de una inercia de la cual empiecen a contagiarse los gobiernos subnacionales. La implementación del PBR en México sólo será exitosa con la colaboración de los estados y de los municipios, y en la medida en la que se establezca que la información que se obtenga con estas reformas servirá para alimentar la discusión en los congresos locales. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008

22 Conclusiones Se busca generar información que sirva para enriquecer el debate presupuestal en los congresos estatales. Si el 70 por ciento del gasto está destinado a salud y educación, pero la mayor proporción de estos rubros se asigna para pagar sueldos y salarios la utilidad del PBR será muy baja. Coordinación Presupuestaria 11 de Junio 2008