1 e Desempenho das Administrações TributáriasFuncionalidade do Sistema Tributário e Desempenho das Administrações Tributárias José Roberto Afonso Especialista em finanças públicas Comissão de Assuntos Econômicos-CAE/Senado Federal Audiência Pública, 9/5/2017 /ZeRobertoAfonso
2 Constituição Federal, art. 37, XXII (EC 42/2003)Compete exclusivamente ao Senado: ... avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias
3 Funcionalidade do Sistemasubstantivo feminino qualidade de funcional; funcionalismo. funcional - relativo a função. - que se adquire em virtude de funções exercidas e cuja validade dura exatamente o período de exercício (diz-se de nacionalidade). .
4 Estrutura atual da arrecadação Características marcantes da tributação Estrutura e Componentes Estrutura atual da arrecadação Características marcantes da tributação Divisão federativa da receita
5 Carga tributária: composição comparada com exteriorFonte: OECD. Elaboração Própria. Para fins de comparação, Brasil informado segundo apurado pela OCDE (difere dos resultados apresentados a seguir).
6 Sistema dual: impostos x contribuiçõesFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria. Base de Dados: Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
7 Sistema dual: apurado x arbitradoComposição das Pessoas Jurídicas por Regime de Tributação Federal em 2014: em % do total Total: 4,5 milhões PJs dos quais Lucro Real: 3% Simples: 74% Elaboração própria. Fonte: RFB.
8 Composição: arrecadação concentradaFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria. Base de Dados: Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
9 Divisão Federativa da receita tributáriaFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria. Base de Dados: Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
10 Obsolescência (sistema) Complexidade (regras, custos) (Des)Funcionalidade Obsolescência (sistema) Complexidade (regras, custos) Regressividade (desigualdade) Anti-Competitividade (produtividade) Anti-Emprego (novas relações) Desequilíbrio federativo (recentralizador)
11 Obsolescência Sistema 1.0 – consistente, moderno e ousado em 1965Alicerces do sistema tributário ainda vigente… Sistema nacional e estruturado: primeiro IVA em escala nacional no mundo; concentra arrecadação e reparte via fundos de participacão. Outra economia e sociedade… Fechada (exterior); industrialização tardia; Governo militar promove reformas desenhadas desde antes do golpe; Mudança profunda no PIB entre 1965 e 2014 – não uma economia de bens: indústria de transformação caiu de 32% para 12% do valor adicionado nacional; mesmo acrescentada agricultura, de 48% para 17% do PIB.
12 Complexidade: carga tributária adicionalCusto de pagar impostos em horas/ano Obrigações (nada) acessórias (campeão mundial no Doing Business) Fonte: Doing Business (2017).
13 Complexidade: carga adicional e desigualFonte: Deloitte - Pesquisa “Compliance tributário no Brasil – As estruturas das empresas para atuar em um ambiente complexo” (2013). Contou com a participação de 124 líderes da área fiscal de empresas, em grupos representativos dos mais diferentes portes e setores.
14 Regressividade Tributária (indireta)Fonte: Gaiger (2012). Elaboração Própria.
15 Inequidade TributáriaFonte: Gaiger (2012). Elaboração Própria. Faz parte de livro no prelo sobre Distribuição de Renda/Riqueza & Tributação, a ser editado pela FGV, com dezenas de autores.
16 Tributação (muito) diferenciada por atividadeFonte: RFB/DIRPF. Elaboração Própria.
17 (% da receita líquida de vendas)Cumulatividade na indústria Consolidado de cumulatividade e custo tributário de setores selecionados (R$ milhões – 2014) (% da receita líquida de vendas) Estudo (em curso) das exportações como alavanca para crescimento econômico, baseado em matriz de insumo-produto atualizada 2014 (trabalho conjunto de consultores e professores da UNICAMP/USP). Fonte: Elaboração própria, a partir de informações da RFB e da PIA/IBGE.
18 Dívida pública mas oculta: tributos a recuperarInformado na Consolidação DIRPJ, 2013 – Lucro Real Ativo: Impostos e Contribuições a Recuperar x Passivo: Impostos, Taxas e Contribuições a Recolher Total de tributos recuperar = 37% Valores Mobiliários no Ativo Circulante – consolidação contribuintes Fonte: RFB. Elaboração própria.
19 Dívida pública mas oculta: tributos a recuperarInformado na Consolidação DIRPJ, 2013 – Lucro Real Ativo: Impostos e Contribuições a Recuperar Consolidado = 3.1% do PIB Passivo: Impostos, Taxas e Contribuições a Recolher Consolidado = 3.2% do PIB ATIVIDADES COM MAIORES TRIBUTOS A RECUPERAR Fonte: RFB. Elaboração própria.
20 Transfiguração (crescente) de trabalho em capitalConsolidação DIRPF 2015 – Ano-base 2014 Fonte: RFB. Elaboração: própria
21 Destruição do emprego: acima do teto previdenciárioDestruição rápida e intensa do emprego privado e de alta renda, e quebra do subsídio cruzado da Previdência Social.... Simultâneo à proliferação de firmas individuais, sem ou raros funcionários (pejotização)
22 Custo tributário do empregador comparado: alta rendaEncargos trabalhistas (campeão mundial na tributação de alto salários) Fonte: UHY
23 Emprego: depende de Micro e Pequenos NegóciosFontes primárias: CAGED e RAIS. Elaboração: SEBRAE
24 Anti-Emprego: Simples x Grande EmpresaAlíquota efetiva por regime e setor (casos presumido ou simples > real) Fonte primária: RFB. Elaboração própria.
25 Desequilíbrio federativo: tendências opostasFonte: Araujo (2001), com atualização dos dados para os anos de 2000 a Elaboração Própria. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
26 Divisão Federativa da receita: variação pós-crise globalFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.
27 Desempenho das Administraçõessubstantivo masculino - ação ou efeito de desempenhar(-se). - cumprimento de obrigação ou de promessa; execução.
28 Tendência expansionista no pós-guerra; (In)Evolução Tendência expansionista no pós-guerra; Diferencial em comparações internacionais; Viés baixista pós crise global e quebra estrutural.
29 Carga tributária no longo prazo: tendência expansionista
30 Carga tributária no médio prazo: viés de baixa
31 Carga Tributária Nacional: queda pós-crise globalFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.
32 Carga tributária federal: maior viés de baixa
33 Carga Tributária Federal: queda pós-crise globalFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.
34 Evolução muito diferenciada setorialmenteFonte: RFB. Elaboração IBRE/FGV
35 Carga tributária estadual (estável) e municipal (crescente)Fonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
36 Carga tributária: viés de baixa em diferentes metodologiasFonte: Orair, Afonso e Castro. Elaboração Própria. Base de Dados: Siafi Gerencial, RREO’s (Estados e Municípios), BGU, Finbra (Estados e Municípios) e STN. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
37 Evolução: melhor no Simples que receita federal
38 Dívida (nada) ativa: a receber (astronômico) e recebido (irrisório)Fontes: balanços anuais dos governos. Elaboração Própria.
39 Brasil fora da ordem tributária mundialNão-Sistema: a minoria, formada por grandes empresas e instituições financeiras, restou tributado pelo sistema normal de impostos, mas ainda assim à custa de excessiva dependência de incentivos (principal arma para enfrentar os concorrentes) e intenso planejamento tributário; Contribuintes: encargos patronais e compliance estimulam adesão maciça e crescente aos regimes especiais e diferenciados, fora transfiguração de trabalhadores em firmas ... Fiscos: reação de ampliar substituições e retenções na fonte, e ainda sobrecarregar bens e serviços estratégicos na economia (combustíveis, energia, comunciações, serviços financeiros; Não-Política: cada vez mais restrito o raio de manobra para formulação de políticas tributárias, presa na armadilha de buscar arrecadação a qualquer custo, enquanto resultados se revelam cada vez menos eficientes e eficazes.
40 Desafios
41 Conservadora: correções pontuais; Estratégias para resolução Suicida: nada mudra; Conservadora: correções pontuais; Reformista: mudança principais tributos (IVA); Reconstrutora: novo sistema;
42 Imposto velho é bom, para quem? Para nova economia
43 Medidas pontuais: efeitos colaterais não controláveis(Boas) Soluções passadas diante dos novos fatos econômicos e sociais podem ter menos eficácia, ou até mesmo se tornar um problema... Exemplo: Desoneração da Folha Salarial menor renúncia; menor adesão de contribuintes.
44 Reação do mercado mais rápido que leis e governos?Reoneração da folha poderia ser sua desoneração para muitas atividades? Evolução da contribuição sobre receita foi menos pior que a sobre salários... Curto prazo: expectativa sólida faturamento para voltar a contratar; Longo prazo: Mundo - mecanização e desemprego estrutural; Brasil – trabalho contratado via PJ/MEI.
45 Reforma mínima Sistema 3.0Brasil precisa reformar e se aproximar do que resto do mundo, inclusive países subdesenvolvidos, já adotam há anos (e já está ficando ultrapassado): Impostos com bases amplas e alíquotas reduzidas; IVA nacional; Único e integrado imposto de renda; Contribuição moderada sobre salários.
46 Reforma do PIS: laboratório para IVA NacionalPIS/PASEP tem base mais abrangente de todos tributos da economia. Mas proposta central será converter PIS sobre faturamento bruto (R$ 6,9 bi em 2016) em não-cumulativo: arrecadação irrisória para carga tributária e para PIB, que permitirá ajustes sem maiores prejuízos para fisco ou contribuintes. Mais importante aprender (base de cálculo do IVA) do que arrecadar em si.
47 Reformar: modernização da administraçãoImplantar CF, art. 37, XXII ”XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.” Ações integradas e nacionais: identidade única (PF, PJ, veículos, imóveis, ativos financeiros); NF eletrônica universal; cadastro integrado (SPED), entre fiscos e entre bases de dados públicas; órgão coordenador nacional. Separar administração (autônoma, Estado) da formulação da política (governo).
48 Reformar: revisitar política tributáriaExportações REINTEGRA – elevação imediata da alíquota (por decreto) e revisão do sistema; COMPENSAÇÃO – Contribuintes: facultar pagamento de contribuição previdenciária; Estados: harmonizar estados e créditos para exportadores e investidores (art.91/ADCT); SECURITIZAÇÃO – emissão de certificados registrados, longo prazo, mas negociáveis. Investimentos POUPANÇA – tratamento compatível com aplicação longa (não bitributar previdência complementar); INVESTIMENTO FIXO – substituir guerra fiscal do ICMS por crédito compartilhado entre governo federal e estaduais e prêmio ao esforço fiscal; SIMPLES MM – simplificar com e-NF/SPED e modernizar cobrança (faturamento líquido).
49 (Re)Construir Sistema 4.0Inevitável e inexorável novos tributos e novos arranjos como decorrência de outra economia e outra sociedade: Quarta revolução industrial ou segunda era das máquinas; Nova manutafura - sob encomenda, robôs; Nova economia compartilhada e baseada na cessão de direitos; Sociedade conectada – internet das coisas, inteligência artificial, big data…
50 Agenda de Debates BRASIL Ideal mínimo... Melhorar diagnóstico;Consolidar legislação: Código Tributário (nacional) (por governo e por tributo); Lipoaspirar texto constitucional. MUNDO Mais IVA e menos taxação da folha; Robo tax; Proposta IRPJ+IVA (DBCFT); Renda global. x Desemprego maciço; Menor carga horária de trabalho; Nova educação; Programas sociais “inteligentes”;
51 Sistema substantivo masculinoconjunto de elementos, concretos ou abstratos, intelectualmente organizados. conjunto das instituições econômicas, morais, políticas de uma sociedade, a que os indivíduos se subordinam.
52 ” ... Os governos, em sua forma atual, serão forçados a mudar à medida que seu papel central de conduzir a política ficar cada vez menor... Em última análise, a capacidade de adaptação dos governos irá determinar sua sobrevivência. Eles resistirão se abraçarem um mundo de mudanças exponencialmente disruptivas e se submeterem suas estruturas aos níveis de transparência e eficiência... De modo semelhante às revolução industriais anteriores, os regulamentos irão desempenhar um papel decisivo na adaptação e na difusão de novas tecnologias... ” KLAUS SCHWAB, ”A quarta revolução industrial” Epígrafe ou Epitáfio?
53 Anexos
54 Avaliações
55 Carga tributária comparadaFonte: OECD. Elaboração Própria. Para fins de comparação, Brasil informado segundo apurado pela OCDE (difere dos resultados apresentados a seguir).
56 Carga Tributária Bruta: diferentes metodologiasFonte: Orair, Afonso e Castro. Elaboração Própria. Base de Dados: Siafi Gerencial, RREO’s (Estados e Municípios), BGU, Finbra (Estados e Municípios) e STN. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
57 Carga Tributária Bruta: Método GerencialFonte: Levantamento de Rodrigo Orair/IPEA.
58 Carga Tributária Federal: diferenças crescentesFonte: Orair, Afonso e Castro. Elaboração Própria. Base de Dados: Siafi Gerencial, RREO’s (Estados e Municípios), BGU, Finbra (Estados e Municípios) e STN. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
59 Compensações de Tributos FederaisFonte: RFB. Elaboração Própria.
60 Carga Tributária por Base: variação pós-crise globalFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.
61 Evolução muito diferenciada setorialmenteFonte: RFB. Elaboração IBRE/FGV
62 Evolução tributos indiretosFonte: Araujo (2001), com atualização dos dados para os anos de 2000 a Elaboração Própria. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
63 Evolução tributos sobre valor adicionadoFonte: Araujo (2001), com atualização dos dados para os anos de 2000 a Elaboração Própria. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
64 ICMS decrescente Fonte: Araujo (2001), com atualização dos dados para os anos de 2000 a Elaboração Própria. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
65 Divisão Federativa da Receita Tributária
66 Divisão Federativa da Receita: EstadosFonte: Araujo (2001), com atualização dos dados para os anos de 2000 a Elaboração Própria. Nota: Dados para 2016 considerando projeção preliminar.
67 Carga Tributária Subnacional: variação pós-crise globalFonte: Afonso e Castro. Elaboração Própria.
68 Tributação muito diferenciada por atividade: maioresFonte: RFB/DIRPF. Elaboração Própria.
69 Tributação muito diferenciada por atividade: menoresFonte: RFB/DIRPF. Elaboração Própria.
70 Inequidade TributáriaFonte: Gaiger (2012). Elaboração Própria. Faz parte de livro no prelo sobre Distribuição de Renda/Riqueza & Tributação, a ser editado pela FGV, com dezenas de autores.
71 Consolidação IRPF 2014: grupo de ocupaçõesFonte: RFB. Elaboração: própria
72 Tributação da renda pessoal muito diferenciadaFonte: Estimativa própria com base na DIRPF 2015.
73 Custo tributário do empregador comparado: totalEncargos trabalhistas (campeão mundial na tributação de alto salários)
74 Contribuição previdenciária (folha): setorial
75 Desoneração da Folha: evolução Fonte: RFB COMPILAÇÃO
76 Renúncia da Desoneração da FolhaFonte: RFB. Elaboração: IBRE/FGV.
77 Renúncia da Desoneração da FolhaFonte: RFB. Elaboração: IBRE/FGV.
78 Perspectivas
79 Reforma do PIS: incidência setorial cumulativaArrecadação do PIS cumulativo não é mais concentrado em atividades de serviços do que a economia. Impacto da reforma não depende apenas da (majoração) da alíquota, porque será outra a base de cálculo dos contribuintes (dedução dos insumos) e também dos seus clientes (também poderão deduzir imposto sobre que compram).
80 Exportações: impactos na economiaEstudo em curso das exportações como alavanca para crescimento econômico, baseado em matriz de insumo-produto atualizada 2014 (trabalho conjunto de consultores e professores da UNICAMP/USP).
81 Exportação adicional de R$ 1,0 milhãoExportações: impactos na economia Exportação adicional de R$ 1,0 milhão Estimativa baseada na Matriz Insumo-Produto Estudo em curso das exportações como alavanca para crescimento econômico, baseado em matriz de insumo-produto atualizada 2014 (trabalho conjunto de consultores e professores da UNICAMP/USP).
82 Relatório Comissão Senadores Jereissati e DornellesProposta do Senado 2008 Relatório Comissão Senadores Jereissati e Dornelles
83 Novo Sistema Objetivo básico: simplificação profunda do sistema.Aspectos centrais: Unificação de bases tributárias: destaque para IVA nacional: regulação federal; cobrança subnacional; repartição prévia, pró-consumo, bancária. Partilha e vinculações: receita tributária ampla (como DRU). Processo: Em etapas: reforma contribuições, cadastro nacional; Desconstitucionalização: resgata Código Tributário (CTN).
84 Plano estratégico Estratégia: concertação política para firmar pacto das bases do novo sistema: Alicerces econômicos: simulações; viabilidade fazendária; Formatação jurídica: anteprojetos legislativos; Processo: Em etapas - mudar aos poucos (não é mudar pouco); Mudanças sempre consistentes com novo sistema pretendido; Desconstitucionalização - resgata Código Tributário (CTN); Carga tributária – definição na legislação posterior e na política. Objetivo básico: Simplificação (profunda) do sistema.
85 1º Tempo - reforma Esfera administrativa: Esfera legislativa:Simplificar e unificar nacionalmente: Nota fiscal eletrônica universal + Recibos autônomos, inclusive MEI e SIMPLES; Identidade (PF, PJ, ativos) + Cadastro (rede nacional compartilhada). Política tributária harmonizada: colegiado nacional (ex. CMN para tributos); Gestão da receita compartilhada: supervisão e ações de fiscalização dos 3 fiscos. Esfera legislativa: FPE/FPM e Vinculações: receita tributária ampla (mesma base atual DRU); Rumo ao iVA Nacional: reformar PIS (crédito financeiro e regime geral não-cumulativo via imposto); reformar COFINS e incorporar IPI; deixar seletivo; reformar ICMS e ISS; Reformar tributação da renda (fundir IRPJ/CSLL) e financiamento da previdência; Consolidação da legislação em cada governo, um só código e um só regulamento;
86 2º Tempo – construção Proposta de Emenda à Constituição (PEC):Lipoaspiração do texto constitucional: toda matéria tributária em único capítulo; Definição de princípios, distribuição de competências tributárias, repartições de receitas; Disposições desconstitucionalizadas: vigência por prazo longo e inclusão no CTN. Projeto de Novo Código Tributário Nacional (PLC): Consolidação de todas matérias remetidas para lei complementar; Ampliado para incorporar detalhamento hoje constitucional – tributos, repartição, vinculações; Minuta pactuada simultaneamente à PEC. Vigência Entrada em vigor da reforma constitucional e do novo código tributário; Transição fundamental: seguro-receita nacional em favor dos governos estaduais e municipais e áreas vinculadas
87 José Roberto Afonso é economista e contabilista, doutor em economia pela UNICAMP e mestre pela UFRJ, professor do programa de mestrado do IDP e doutor pela UNICAMP, pesquisador do IBRE/FGV. Kleber Castro, Juliana Damasceno, Thiago Felipe, Vilma Pinto, José Ricardo Júnior, Davi Ferreira, deram suportes às pesquisas. Mais trabalhos, próprios e de terceiros, no portal: /ZeRobertoAfonso
88 EXONERAÇÃO DE RESPONSABILIDADE (DISCLAIMER)Este relatório foi elaborado para uso exclusivo de seu destinatário, não podendo ser reproduzido ou retransmitido a qualquer pessoa sem prévia autorização. As informações aqui contidas tem o propósito unicamente informativo. As informações disponibilizadas são obtidas de fontes entendidas como confiáveis. Não é garantida acurácia, pontualidade, integridade, negociabilidade, perfeição ou ajuste a qualquer propósito específico das fontes primárias de tais informações, logo não se aceita qualquer encargo, obrigação ou responsabilidade pelo uso das mesmas. Devido à possibilidade de erro humano ou mecânico, bem como a outros fatores, não se responde por quaisquer erros ou omissões, dado que toda informação é provida "tal como está", sem nenhuma garantia de qualquer espécie. Nenhuma informação ou opinião aqui expressada constitui solicitação ou proposta de aplicação financeira. As disposições precedentes aplicam-se ainda que venha a surgir qualquer reivindicação ou pretensão de ordem contratual ou qualquer ação de reparação por ato ilícito extracontratual, negligência, imprudência, imperícia, responsabilidade objetiva ou por qualquer outra maneira.