1 El análisis de políticas para el asesoramiento en la toma de decisionesAlejandro Milanesi

2 El análisis de políticas públicasFoco en el análisis de PP como parte del vínculo Políticos-burócratas Los “consejeros del Rey” siempre han existido pero en la actualidad existen prácticas de sistematización y evaluación de su labor Ello se enmarca en los procesos de nueva gerencia pública, política basada en evidencia y gestión por resultados El análisis de políticas no es únicamente un aplicación de metodologías, implica también intuición y sentido común. El asesoramiento político es: brindar asesoramiento formal a Ministros (u otros niveles políticos) por parte del servicio civil en cuanto acciones o políticas públicas Elaborar los principios por los cuales se toman las decisiones Implica considerar una gran cantidad de variables (técnicas, políticas, científicas, etc.)

3 Los actores El asesor tiende a pararse en una posición objetiva sobre el problema El político en una posición más subjetiva: agregar valor a la decisión (político, electoral, social) Este debe ser un factor importante al ofrecer asesoramiento Preguntar qué es lo que se requiere más que informar sobre qué es lo que hay

4 Los ocho pasos para el análisis de PP (Bardach)Definir el problema Reunir la evidencia Construir las alternativas políticas Definir los criterios Proyectar los resultados Confrontar las opciones Decidir “Contar la historia” No tienen siempre que ser tomados en ese orden y según el caso alguno puede no ser necesario. En general definir el problema y contar la historia se encuentra en todos los casos. Reunir evidencia en general es un proceso transversal de todos los puntos. Los primeros tres puntos son analíticos, implica análisis “frio” de problemas y datos y proyecciones, los siguientes son evaluativos, implican juzgar en base a valores o experiencias

5 Aspectos a tener en cuentaNo olvidar que…los problemas políticos difícilmente son abstractos: están insertos en un contexto de intereses, recursos, reglas, actitudes, etc. Esto también debe ser parte del análisis. Algunos pasos pueden estar predeterminados: “Tenemos que hacer un programa para madres adolescentes, necesitamos hacer espacio en el presupuesto” En ese caso el problema y el criterio están bastante predeterminados, no hay mucho espacio para alternativas pero las demás etapas son útiles.

6 1. Definir el problema (I)La definición del problema surge en general de percepciones, sean de corte técnico o un problema social, ej. “hay mucha población en calle”, “la competitividad ha descendido con respecto a nuestros socios comerciales”. Se debe transformar la retorica general en un problema analíticamente valido y pasible de ser solucionado o mitigado. Consideraciones: Los problemas percibidos pueden ser usualmente la causa de otros problemas Suelen estar insertos en una visión ideológica y/o política del político. Ej. “El Estado ahoga a los productores rurales con impuestos”

7 1. Definir el problema (II)Analíticamente un “problema social” puede convertirse en varios problemas a analizar Cuantificar el problema siempre que sea posible: 1% de la población vive en la indigencia, el turismo cayó 8%. Diagnosticar las causas del problema (Marco lógico) Errores comunes Definir la solución dentro del problema Asumir rápidamente las causas implícitas del problema (ej. “los menores roban porque no quieren trabajar”) La definición del problema es un ejercicio que debería hacerse varias veces y que incluso puede llevar a cambia el foco de cual es verdaderamente el problema

8 2. Reunir la evidencia Reunir datos para convertirlos en información y evidencia que den sustento al problema y a las opciones políticas. (cuanti y cuali) Claves: Ser económico en la recolección de datos: sólo aquello necesario Manejar los tiempos políticos de las decisiones: no se puede reunir datos por siempre Información que “signifique algo” para el análisis Transformar la información en evidencia que: Logre enmarcar y cuantificar el problema Identificar el contexto político del problema (las capacidades institucionales, los recursos) Analizar las experiencias utilizadas por otros para tratar el problema Tener en cuenta que muchas veces generar evidencia es un proceso caro,

9 3. Construir las alternativas políticas (I)Se definen las acciones que consideramos pueden tener un potencial impacto positivo en el problema Lo ideal es comenzar definiendo la mayor cantidad de opciones posibles para luego ir sintetizando Ser creativo en la elaboración Es importante considerar al menos al inicio, las ideas que los principales actores políticos tienen, independientemente del nivel de elaboración Incluir la opción de “status quo”, sirve como línea de base Las opciones pueden incluir variantes de una idea. Status quo no significa no hacer nada, implica analizar que pasaría si no se hiciera ninguna nueva intervención

10 3. Construir las alternativas políticas (II)Algunas ideas de alternativas políticas Reforzar la regulación, crear un servicio, aumentar/bajar impuestos, tercerizar/descentralizar, solución de mercado, etc. Las alternativas deben usualmente incluir La intervención, quién lo va a hacer, cómo se financiaría (todo esto puede incluir una estrategia básica y sus variantes) Las alternativas no significan que sean excluyentes Es clave conocer otras experiencias Ej. queremos mejorar el transporte de productos. A. Tren, rutas, dragado de rios. Presupuesto público, prestamos internaciona, PPP?, concesión de explotación, privatización, público? pueden darse mezclas o variantes.

11 4. Definir los criterios (I)Los estándares mediante los cuales se evalúan las opciones Implica entender que cada acción contiene efectos (positivos y negativos) que deben evaluarse. La definición de criterios implica identificar una serie de factores que consideramos relevantes a la hora evaluar las alternativas No implica evaluar las alternativas en sí, sino para proyectar sus resultados. Los “lentes” mediante los cuales vamos a evaluar las opciones La alternariva A lleva al resultado Z que consideramos el mejor, entonces vayamos por la alternativa A. Pero también puede que el resultado Z sea el que queramos y no tengamos suficiente confianza en que A nos lleve a ella. Eso nos permite pensar en otras alternativas para el resultado Z.

12 4. Definir los criterios (II)Algunos criterios “clásicos” Eficiencia (Costo-efectividad) de la intervención Equidad, “justicia” Tiempo de la acción Actitudes en los actores claves Factibilidad política Factibilidad técnica e institucional Necesidad de legislación Impacto ambiental Necesidad de legislación – Caso del ICIR en Uruguay

13 5. Proyectar los resultadosDefinir los potenciales resultados de cada una de las alternativas Implica un esfuerzo por ser realista y no sólo optimista Se cruza con el análisis de evidencia (paso 2) y el conocimiento sobre la línea de base. No solo la dirección del resultado sino su magnitud (ej. tiene un efecto proyectado de 5000 puesto laborales) Implica también considerar efectos indeseados o riesgos (ej. tiene un impacto del 10% en la matricula secundaria de jóvenes de 17 años)

14 Construcción de la matriz de resultados: Consumo de marihuanaStatus quo políticas actuales Legalización del autocultivo Apertura total del mercado Prod. Pública/clubes y autocult. Prohibición absoluta Costos Bajo, no requiere inversiones Medio, requiere inversión en regulación 25% Bajo, requiere pocas inversiones 10% Medio-alto requiere inversiones técnicas 50% Alto, requiere inversiones policiales 120% Tiempo de la acción En funcionamiento Medio, requiere legislación Bajo, se ejecuta por decreto Alto, requiere regulación e impl. de políticas. Medio-bajo tiempo de contr. Func. Policiales. Capacidades administrativas Medio, requiere continuar invirtiendo Bajas. Incremento de funcionario, 5% Bajo, no requiere nuevos func. ni capacidades. Medio, requiere 20% y capacitaciones. Medio, nuevos funcionarios sin capacitaciones. Factibilidad política Medio, creciente presión de grupos pro-legal Alta posibilidad de acuerdos políticos y grupos de apoyo. Baja capacidad de acuerdo políticos. Medio, requiere intensa negociación política. Medio, posibilidad de acuerdos políticos pero fuerte resistencia de grupos Impactos Bajos. Continua mercado paralelo. Bajo. Se reduce mercado negro en 15%. Aumenta consuma 10% Crec. De empresas, productos sin calidad certificada. Reduce narcotráfico Medio-alto. Se redice mercado negro, 60% Aumenta consumo 25%. Medio, se reduce consumo 50%. Se reduce el mercado negro, aumenta violencia

15 Construcción de la matriz de resultados: mejoramiento de la calidad de las aguas en el AMMCriterios Status quo – políticas actuales Plan Nacional de Regulación Autoregulación Monitoreo e incentivos fiscales Sustentabilidad ambiental Pobre: los indicadores seguirán empeorando Promedio -15% anual Buena – se espera mejora en los indicadores Promedio 12% anual Pobre – Gran disparidad entre regiones Mejora estimada 7% anual Muy buena: mejora sustantiva en calidad del agua Promedio 23% anual Costo-Efectividad Se mantiene el presupuesto actual Altos costos en compra de Tecnología +40% presupuestal Leve aumento presupuestal +8% Altos costos asociados al monotoreo +28% Tiempo Política en implementación 4 años, necesita nuevo marco regulatorio aprobado por ley 1 año, capacitación a productores 6 meses, aprobación de cambios fiscales Capacidad administrativa Muy pobre, escaso control público Pobre, dificultades para controlar en cada región. Muy pobre, criterios diferentes en cada región Excelente, monitoreo con criterios comunes para todos Factibilidad política Media – Demanda creciente de grupos ambientales Media – Conflictos importanes con productores y oposición Alta – poca resistencia excepto moderada de grupos ambientales Buena – Todos los grupos se involucran en el monitoreo.

16 6. Confrontar las opcionesEl momento de evaluar las opciones entre si. Si una opción es mejor que todas las otras en todos los criterios entonces es sencillo identificar cual opción seguir pero eso es pocas veces el caso. Ej. una opción puede tener los impactos deseados pero tomar mucho tiempo, otra puede tener impactos más modestos pero alcanzados en poco tiempo Dos opciones pueden tener impactos similares pero una implica fuertes incrementos presupuestales que comprometen otras acciones y la otra un proceso de negociación político muy duro (¿cual elegir?) Enfocarse en los resultados proyectados de las opciones no en las opciones en sí.

17 7. Decidir No siempre es el analista quien decidePara decidir se necesita haber definido con claridad las opciones, sus resultados y la comparación entre sí.

18 8. Contar la historia La clave es transmitir con claridad y coherencia el proceso de selección de una alternativa Una opción es empezar por el final, definir la mejor alternativa y luego desarrollar como se llegó a esa selección. Errores comunes No es necesario mostrar todos los datos e información, sólo aquellos relevantes para el argumento No explicar en detalle las alternativas

19 Los elementos que definen un buen asesoramiento políticoValores básicos Tiempo, honestidad, credibilidad, datos correctos, etc. Valores críticos Entendimiento de las políticas y objetivos del gobierno, asesoramiento claro, práctico, responsable, dedicado, relevante. Opciones ejecutables, etc. Valores que transforman Conciencia política, consulta con los actores claves, consideración de los riesgos, consistencia, “timing”, manejo de todas las fuentes, etc. Valores que definen Opciones creativas e innovadoras, instinto político, visión de todo el gobierno, etc. El 3 y el 4 son los que crean “valor” para el político