1 EL POLICY MAKING Universidad de AntioquiaFacultad Nacional de Salud Pública Red Colombiana de investigación en políticas y sistemas de salud EL POLICY MAKING Rubén Darío Gómez-Arias Profesor Grupo de Epidemiología Facultad Nacional d e Salud Pública. Secretario Ejecutivo Red Colombiana de Investigación En Políticas y Sistemas de Salud Medellín, marzo de 2011

2 PROPOSITO Facilitar a los participantes la comprensión del proceso político y la participación en la gestión de políticas públicas

3 POLITICA PUBLICA Una concepción genérica:Mandato generada por un sistema de poder (actores políticos), que se impone al colectivo como manera de proceder frente a un asunto especifico, el cual se considera asunto público. Disposiciones legales y jurídicas Mecanismos administrativos (planes, programas y proyectos Dispositivos ideológicos (propaganda, publicidad, información, educación) Sistemas de contratación Las políticas públicas se expresan en

4 Cada sistema político define sus propios dispositivos de control social En un Estado Democrático de Derecho, las políticas públicas: Son taxativas Son definidas por el Estado como autoridad legitima Se realizan con participación social Se ajustan a la normatividad jurídica Deben privilegiar el bien común

5 ¿Cuando podemos calificar una política como política pública?Las políticas no son publicas por ser estatales, sino por afectar intereses públicos

6 POLICYMAKING: ¿Cómo se hacen y aplican las políticas?

7 POLICYMAKING Sin traducción exacta al castellano.(Literalmente ”haciendo políticas”) Procesos y actividades involucrados en el origen, desarrollo y aplicación de las políticas. N Milio 2001 Proceso social en virtud del cual una colectividad formula opciones y elige una decisión, para ponerla en marcha; en la adopción de políticas la conciencia sobre la selección es colectiva. Como los individuos por separado no están en posición de escoger, puede ser difícil establecer la responsabilidad personal y las sanciones individuales del caso

8 CÓMO SE REALIZA EL POLICYMAKING ?CONCEPCIONES PRESCRIPTIVAS: Dan cuenta del proceso ideal (como debería ser) La sociedad y sus instituciones son organizaciones técnicas, neutrales y apolíticas CONCEPCIONES DESCRIPTIVAS La sociedad está conformada por sujetos interesados y sus instituciones reflejan el predominio de los más fuertes Dan cuenta del proceso como suele ser

9 EL POLICYMAKING: CONCEPCIONESPRESCRIPTIVAS DESCRIPTIVAS Las instituciones son cooptadas e instrumentalizadas por grupos de interés Las políticas son el resultado de prácticas políticas (prácticas de poder) El gobernante es un gerente al servicio del grupo de interés, que debe parecer neutral Las instituciones son dirigidas por gobernantes neutrales que actúan según el interés público. Las políticas son asuntos técnicos y racionales El gobernante es un estadista apolítico

10 Concepciones prescriptivasMODELO LINEAL El policy making es un proceso lineal circular El problema es reconocido El problema se posiciona en la agenda Un problema ocurre sin ser reconocido Se formula la directriz Se evalúa la directriz Se implanta la directriz Desconoce el conflicto de intereses Supone que los artífices de política valoran los problemas, sopesan las consecuencias de la decisión y eligen la alternativa óptima Este modelo:

11 Concepciones prescriptivasModelo incremental El policy making es un proceso lineal, gradual e incremental Asume que los artífices de políticas suelen Valorar racionalmente sus objetivos a la luz de sus recursos Considerar el efecto más importante Elegir la opción más conservadora (a la luz de las políticas vigentes) Tomar decisiones remediales, centradas en pequeños cambios a corto plazo Los grandes cambios se toman por acumulación de pequeños cambios Lindblome 1957

12 Concepciones DescriptivasEl policymaking es un proceso complejo y conflictivo… MODELO DINAMICO El ejecutivo El poder judicial Los legisladores Los servidores públicos del nivel operativo Los partidos políticos Asesores y consultores del Gobierno Las fuerzas militares Los grupos de económicos Organizaciones Internacionales La academia Los medios de comunicación Las decisiones políticas se formulan, aplican y evalúan en entornos conflictivos, cargados de intereses y rápidamente cambiantes, como productos de un proceso político que solo puede ser parcialmente comprendido y difícilmente controlado por uno solo de los actores. (Walt 1992)

13 Concepciones DescriptivasLos grupos privados económicamente más fuertes han desplazado al Estado en el control y dirección de las políticas públicas Las grandes decisiones que afectan al colectivo no siempre son asumidas por el Estado. Por el contrario, el poder creciente de las multinacionales y la banca sobre las decisiones de los Estados es una de las características de la globalización (Negri, Stiglitz, Paget, Castoriadis) Los hechos más importantes del policy making no siempre son evidentes…. Reconceptualizar la “evidencia”

14 El Estado en los regímenes neoliberalesEl debilitamiento de la estructura del Estado ha fortalecido el poder y la influencia de los grupos económicos sobre la opinión pública y las políticas que afectan los intereses públicos. La privatización de las políticas públicas no se refiere solo a la transferencia de recursos del Estado a los particulares, sino a la gestión de las decisiones por y para grupos particulares.

15 LA AGENDA POLITICA Es el conjunto de asuntos prioritarios que ocupan a los actores políticos en un momento dado. Puede ser: Implícita Explícita El contenido de la agenda es siempre muy dinámico y usualmente heterogéneo

16 CÓMO SE FIJA LA AGENDA POLITICA ?Un evento se posiciona en la agenda política cuando cumple condiciones mínimas de viabilidad, factibilidad y respaldo social. (Hall 1975) Los temas llegan a la agenda por procesos coyunturales. (Kingdon 1984) Diferentes enfoques Los asuntos llegan a la agenda como los artífices de políticas los perciben como crisis Los asuntos llegan a la agenda solo cuando los interesados tienen suficiente fuerza como para impulsarlos. 1. 2. 3. 4.

17 La clave del policy making radica en los intereses de los involucradosGestión de agentes involucrados Proceso esencial del policy making dirigido lograr la implantación de una directriz, fortaleciendo la posición propia y neutralizando la oposición. Implica Análisis de involucrados (mapeo de actores) Formulación de estrategias de acción política Aplicación de medidas de cabildeo

18 Actores (agentes) involucradosOrganizaciones o personas naturales interesadas en el problema o en la solución. Tienen diferentes intereses Las instituciones suelen comportarse como personas naturales a través de sus directivos Actores (agentes) involucrados Actores involucrados organizados formalmente como grupos con interés explícito en apoderarse de las instituciones Grupos políticos Actores involucrados Sin interés explícito en formar parte de las instituciones del Estado Organizados alrededor de un interés común. Capaces de presionar las decisiones No todos los grupos de interés son actores estratégicos ni tienen el mismo poder Grupos de interés (o de presión) Todo actor involucrado con poder suficiente para modificar, impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de soluciones de conflictos colectivos. Actor estratégico

19 LOS GRUPOS DE INTERES Se componen de voluntariosSe han organizado alrededor de metas comunes específicas Actúan mediante cabildeo, difusión masiva y movilización social Actúan sin pretensión de llegar a cargos públicos Ha logrado visibilidad e influencia en la estructura de poder Lindblom

20 LOS GRUPOS DE INTERES Reactivos o anómicosConformados coyunturalmente (Suelen ser pasajeros) Bajo nivel de organización política Actúan mediante visibilización y movilización social (Comunicados a los medios, marchas, paros, desobediencia civil) Gremiales Organizados alrededor un interés común Su poder depende (usualmente) del número Suelen actúan de forma proreactiva mediante visibilización y movilización Asociados alrededor de proceso de trabajo Su poder depende (usualmente) de la extracción de clase de sus miembros más que de su tamaño Suelen actúan de forma reactiva mediante cabildeo, paro y negociación. Gremiales Económico Asociados alrededor de un interés económico Su poder depende de sus recursos Actúan de forma organizada y proactiva mediante agentes profesionales de cabildeo

21 El poder de los actores dependeDe sus recursos económicos De sus recursos de fuerza (poder militar, acceso a armamento) De su capacidad para controlar las instituciones De su respaldo social De sus acceso a información privilegiada De su poder ideológico (capacidad para invadir y controlar el imaginario social) De su organización y su capacidad para hacer alianzas

22 TIPOS DE GRUPOS DE PRESIONGRUPOS SECCIONALES O PARCIALIZADOS Homogéneos en su procedencia. Su principal interés es proteger los intereses de sus miembros, y solo presionan al gobierno en función de este interés primario. Ej: Gremios GRUPOS EXCLUSIVOS O DE CAUSA O PROMOCIONALES Heterogéneos en su procedencia pero unidos alrededor de una causa común. Ej: El desarme nuclear, los derechos humanos, el control del SIDA… GRUPOS PROFESIONALES DE LOBBY (Grupos de Consultores) ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES ONGs

23 Corrientes de pensamientoPluralismo 1 La sociedad Se compone por grupos heterogéneos que compiten por los recursos y limitan a los demás, pero cooperando entre sí y sin amenazar la neutralidad del estado Se comporta como un microentorno donde los recursos y las políticas se distribuyen de modo perfecto. Corporativismo 2 La sociedad Se compone de grupos que se articulan de manera funcional como gremios El papel del Estado se dirige a fortalecer y beneficiar estos gremios (Alianza Estado-gremios) Los gremios controlan las decisiones del Estado (cristianismo, fascismo, regímenes militares) Se ha convertido en una práctica común del capitalismo 1) Dahl Pluralist democracy in the United States: conflict and consent..

24 Agenda internacional en saludPoder creciente de la autoridad privada en la gobernanza global 1 Nuevo y creciente interés por los bienes públicos y sus implicaciones Incremento sustantivo en el flujo de recursos para la salud originados en agencias internacionales. Proliferación de nuevos actores transnacionales: Actores privados incluyendo compañías con fines de lucro, filantrópicas y asociaciones empresariales ONG Rol creciente de las instituciones financieras internacionales en el financiamiento y gobernanza del sector de la salud en los países de la periferia Creciente involucramiento del sector privado en el desarrollo de políticas públicas, particularmente de agentes privados de países desarrollados influenciando políticas públicas en los países pobres (1) Hall RB, Biersteker TJ, The Emergence of Private Authority in Global Governance Cambridge review of international affairs 2004, VOL 17; NUMB 2, pages

25 Propaganda Lanzamiento y difusión de una serie de mensajes que busca influir en el sistema de valores del ciudadano y en su conducta. Es uno de los dispositivos políticos “Es una forma intencional y sistemática de persuasión con fines ideológicos, políticos o comerciales, con el intento de influir en las emociones, actitudes, opiniones y acciones de los grupos de destinatarios específicos a través de la transmisión controlada de información parcial (que puede o no basarse en hechos) a través de los medios de comunicación masiva y directa.“ Richard Alan Nelson, A Chronology and Glossary of Propaganda in the United States, 1996 Wikipedia

26 Técnicas de supresión Estrategias de manipulación social por las cuales un grupo dominante mantiene su posición en una jerarquía. Berit Ås Noruega 1928 Invisibilizar al otro Ridiculizar al otro Retener información Descalificar al otro a pesar de lo que haga Culpar o avergonzar al otro Objetivar: destacando aspectos irrelevantes del otro Amenazar o forzar Ås, Berit (2004). "The Five Master Suppression Techniques". Women In White: The European Outlook. Stockholm: Stockholm City Council. pp. 78–83.

27 La educación es un poderoso dispositivo de control socialPatrones culturales como racismo, belicismo y explotación ambiental son esquemas adquiridos por los grupos, que la sociedad humana es capaz de para construir nuevos principios sociales totalmente distintos Margarte Mead 1901 Philadeplphia- New York 1978 "No dudemos jamás de la capacidad de tan sólo un grupo de ciudadanos conscientes y comprometidos para cambiar el mundo. De hecho siempre ha sido así" Ås, Berit (2004). "The Five Master Suppression Techniques". Women In White: The European Outlook. Stockholm: Stockholm City Council. pp. 78–83.

28 El poder es un sistema anónimo… Ninguno de nosotros aparece como su autor"Hoy debemos añadir la última y quizá más formidable forma de semejante dominio: la burocracia o dominio de un complejo sistema de oficinas en donde no cabe hacer responsables a los hombres, ni a uno ni a los mejores, ni a los pocos ni a los muchos, y que podría ser definida como el dominio de nadie. Hanna Arendt Hanover New York 1975 Si, conforme el pensamiento político tradicional, identificamos la tiranía como el Gobierno que no está obligado a dar cuenta de si mismo, el dominio de nadie es claramente el más tiránico de todos, pues no existe precisamente nadie al que pueda preguntarse por lo que se está haciendo.... (lo) que hace imposible la localización de la responsabilidad..." Quién responde? Hana Arendt, Sobre la violencia, Alianza Editorial,MAdid 2005, pag 53

29 Control social Formal Tipos de Control social InformalCoerción jurídica Puros Discursos jurídicos cerrados fuertemente integrados La coerción es explícita y coherente con el resto del aparato jurídico Espurios Discursos de baja integración interna. La coerción no es coherente con el resto del aparato jurídico Informal Coerción moral La sanción es la culpa (autoreproche) Discursos ideológicos cerrados fuertemente integrados (Códigos estrictos) Discursos ideológicos débilmente integrados El controlador impondrá controles blandos a quienes tengan mayor poder y controles duros a quienes tengan menos poder. Sánchez-Sandoval, Augusto. Sistemas ideológicos y control social. Instituto de investigaciones jurídicas. Serie Doctrina Jurídica No Universidad Autónoma de México. 2008

30 11 Principios de la comunicación política del partido NaziPrincipio de simplificación del enemigo único. Adoptar una única idea, un único símbolo. Individualizar al adversario en un único enemigo. 2. Principio del método de contagio. Reunir diversos adversarios en una sola categoría o individuo. Los adversarios han de constituirse en suma individualizada. 3. Principio de la transposición. Cargar sobre el adversario los propios errores o defectos, respondiendo el ataque con el ataque. "Si no puedes negar las malas noticias, inventa otras que las distraigan".  

31 11 Principios de la comunicación política del partido Nazi  4. Principio de la exageración y desfiguración. Convertir cualquier anécdota, por pequeña que sea, en amenaza grave.   5. Principio de la vulgarización. "Toda propaganda debe ser popular, adaptando su nivel al menos inteligente de los individuos a los que va dirigida. Cuanto más grande sea la masa a convencer, más pequeño ha de ser el esfuerzo mental a realizar. La capacidad receptiva de las masas es limitada y su comprensión escasa; además, tienen gran facilidad para olvidar".   6. Principio de orquestación. "La propaganda debe limitarse a un número pequeño de ideas y repetirlas incansablemente, presentarlas una y otra vez desde diferentes perspectivas, pero siempre convergiendo sobre el mismo concepto. Sin fisuras ni dudas". "Si una mentira se repite suficientemente, acaba por convertirse en verdad“.

32 11 Principios de la comunicación política del partido Nazi  7. Principio de renovación. Hay que emitir constantemente informaciones y argumentos nuevos a un ritmo tal que, cuando el adversario responda, el público está ya interesado en otra cosa. Las respuestas del adversario nunca han de poder contrarrestar el nivel creciente de acusaciones. 8. Principio de la verosimilitud. Construir argumentos a partir de fuentes diversas, a través de los llamados globos sondas o de informaciones fragmentarias. Utilizando los medios de comunicación afines y a todos sus cargos emitiendo desinformación    9. Principio de la silenciación. Acallar las cuestiones sobre las que no se tienen argumentos y disimular las noticias que favorecen el adversario, también contraprogramando con la ayuda de medios de comunicación afines.

33 11 Principios de la comunicación política del partido Nazi10. Principio de la transfusión. Por regla general, la propaganda opera siempre a partir de un sustrato preexistente, ya sea una mitología nacional o un complejo de odios y prejuicios tradicionales. Se trata de difundir argumentos que puedan arraigar en actitudes primitivas.    11. Principio de la unanimidad. Llegar a convencer a mucha gente que piensa "como todo el mundo", creando una falsa impresión de unanimidad De todos modos siempre habrá otras opciones!!!

34 La corrupción y el debilitamiento de la democraciaCorrupción y debilitamiento de la democracia en los países del mundo. 2010 Debilitamiento de la democracia USA Colombia Somalia World Audit. England

35 El peor analfabeta, es el analfabeta político. No oye, no habla, no participa de los acontecimientos políticos.    No sabe que el costo de la vida, el precio de los frijoles, del pan, de la harina, del vestido, del zapato y de los remedios, dependen de decisiones políticas. El analfabeta político... que se enorgullece y ensancha el pecho diciendo que odia la política, no sabe que de su ignorancia política nacen la prostituta, el menor abandonado y el peor de todos los bandidos, que es el político corrupto, mequetrefe y lacayo de las empresas nacionales y multinacionales. Bertolt Brecht

36 aplicar después los remedios equivocados”. Groucho MarxPreguntado Confucio por las reformas que efectuaría en el caso de llegar al gobierno, su respuesta desconcertó a todos: “Yo quisiera comenzar por la reforma del lenguaje”. Sus seguidores lo miraron intrigados, pues los importantes asuntos de gobierno hubieran sugerido otra respuesta. Confucio continuó explicándose: “Si el lenguaje carece de precisión, lo que se dice no es lo que se piensa. Si lo que se dice no es lo que se piensa, entonces no hay obras verdaderas. Si no hay obras verdaderas, no florecen el arte y la moral. Sin arte y sin moral no hay justicia. Si no existe la justicia, la nación no sabrá cuál es la ruta; será una nave en llamas y a la deriva...”. José María Pérez Gay, en El Imperio Perdido “La política es el arte de buscar problemas, encontrarlos, hacer un diagnóstico falso y aplicar después los remedios equivocados”. Groucho Marx

37 satisfactores específicos que resuelven Un resultado necesidadesREPRESENTACION FUNCIONAL DE UN SISTEMA Objetivos: Finalidad: 3. Objeto 5.1. Humanos 5.2. Físicos y Tecnológicos 5.3. Financieros 5. Recursos 4. Producto 6.1. Humanos 6.2. Físicos 6.3. 6. Deshechos 7. Insumos de energía 8. Residuos 9. Subsistema operador (Proceso) 9. Control 9.1. Activador 9.2. Comparador 9.3. Sensor satisfactores específicos que resuelven necesidades bien definidas consideradas de interés público Un resultado amplio que resuelve una problemática de interés público FC 10. FC Factores Condicionantes

38 REPRESENTACION FUNCIONAL DE UN SISTEMA3. Una necesidad de interés publico 4. Un satisfactor de interés publico 9. Subsistema operador Los involucrados y sus recursos 1 F I N A L D 2 5. Recursos 6. Deshechos O 5.1. Humanos 6.1. Humanos B J E T 5.2. Físicos 9. Control 6.2. Físicos I y Tecnológicos y Tecnológicos V 9.1. Activador O 5.3. Financieros 6.3. Financieros 9.2. Comparador 9.3. Sensor 7. Insumos de energía 8. Residuos 10. FC Factores Condicionantes FC FC FC FC

39 CONCLUSION El policymaking es un proceso social muy complejo donde intervienen actores que conforman redes y alianzas para defender sus intereses en la decisión final…. El gestor de políticas públicas debe caracterizar el proceso político para definir su estrategia de cabildeo

40 Universidad de AntioquiaFacultad Nacional de Salud Pública Red Colombiana de investigación en políticas y sistemas de salud En un mundo injusto e inequitativo, la neutralidad no es una virtud sino una vergüenza Héctor Abad Gómez Jericó 1921- Medellín Agosto 25 de 1987

41 Un mayor gasto per cápita en salud no garantiza una mayor esperanza de vidaAún en países pobres, una inversión más inteligente en políticas sociales puede generar mejor salud Leon DA; Walt G; Gilson L. International perspectives on health inequalities and policy. 2001;322; BMJ