1 “El reparto de poder en la Unión Europea ampliada” José Ignacio Torreblanca UNED Profesor Titular Universidad Departamento de Ciencia Política y Sociología Obispo Trejo s/n Tel: 913987642 Fax: 913987003 [email protected] http://www.uned.es/dcpa/Profesores/Torreblanca.html

2 Punto de partida y límites del diseño

3 1. El poder en la UE ¿Cuándo consideramos el poder legítimo? Cuando los resultados satisfacen a una mayoría: utilitarismo – la felicidad del mayor número. Legitimidad orientada a resultados (eficacia – output) Cuando el poder se ejerce democráticamente – representación, acceso, transparencia, calidad deliberativa del proceso, lógica de la justificación, el mejor argumento y el consenso racional. “Razones razonables”. Legitimidad orientada a procedimientos (procedimental) Cuando la identidad del grupo es respetada o preservada. Dimensiones étnicas, cívicas y de bienes públicos Legitimidad orientada a identidades (demos)

4 1. El poder en la UE Tres maneras de concebir el poder Poder de decisión (versión conductista o elección racional) Coerción (A tiene poder sobre B) Maximización de la utilidad (preferencias transitivas) Expresión del poder: resultados / votaciones etc. Poder de fijación de la agenda De qué se habla De qué no se habla. Adopción de no-decisiones Poder de manipulación de las preferencias El poder de las ideas y las ideologías / Conciencia de clase Federalismo / intergubernamentalismo / funcionalismo

5 1. El poder en la UE Lo que sabemos acerca del poder y la legitimidad Teoría hobbessiana de los acuerdos Racionalidad económica maximizadora Los leones se llevan la parte del león Los acuerdos reflejan la distribución de poder FMI (dinero) y el Consejo de Seguridad (poder nuclear) Negociaciones diplomáticas a puerta cerrada La coacción se admite La unanimidad salvaguarda la equidad Teoría rawlsiana de los acuerdos Los actores son racionales si sus motivaciones y justificaciones lo son. Las reglas del juego de la democracia tienen que ser justas Posición original y velo de la ignorancia Se puede ser egoísta y a la vez equitativo

6 1. El poder en la UE ¿Cómo medir el poder? Medidas a priori (índices de poder, NBI, SSI). Deductivas Medidas a posteriori (votaciones). Inductivas / empíricas Inferenciales basadas en preferencias. Probabilísticas o espaciales Problemas de las medidas Complejidad del sistema institucional (17 CM + 11 PE= 38) Transparencia del sistema y sinceridad del voto Comportamientos estratégicos y en dos niveles Reglas formales y prácticas informales Culturas decisionales

7 1. El poder en la UE Lo que dice la investigación Argumentar y negociar Modelos de compromiso (capacidad negociadora) Modelos de “swing” o cambio de voto (espaciales) Modelos argumentativos (legitimidad) Modelos de “doble nivel La “sombra del voto”.

8 1. La cultura consensual del Consejo

9 1. Minimal winning coalitions

10 1. El poder de coalición (2002/C 134 E/136) WRITTEN QUESTION E-2893/01 N= 307 votos

11 1. Culturas decisionales y prácticas informales

12 2. El sistema decisorio original CE-6 CE-6 Alemania4 Francia4 Italia4 Holanda2 Bélgica2 Luxemburgo1 Total17 votos MC12 votos MC %70,59 % Bloqueo6 votos Teclado QWERTY Ni igualitario / Ni proporcional Unión de Estados / Ciudadanos Principios Tres categorías de Estados Fórmula intuitiva, no técnica Directorio de los grandes Elimina derecho de veto Umbral supermayoritario Sobrerrepresenta pequeños Aislado debe buscar aliados Revolución diplomática Paradoja luxemburguesa

13 2.2 El efecto de la primera ampliación CE-9 CE-9 Alemania10 Francia10 Italia10 Reino Unido10 Holanda5 Bélgica5 Dinamarca3 Irlanda3 Luxemburgo2 Total58 votos MC41 votos MC %70,69% Bloqueo18 votos Inercia / racionalidad limitada Mantener el sistema con decisiones intuitivas Mismo umbral Nuevas categoría (3 votos) Mantener el 2 x1 Duplicar los votos de grandes y medianos (x 2,5) Bloqueo: mínimo 2 grandes Bloqueo: todos los medianos + pequeños Erosión del poder de los grandes (40 sobre 41) Nueva paradoja luxemburguesa Benelux 10 votos

14 2. La Unión a doce miembros Se mantiene el sistema Mismo umbral Una nueva categoría (ESP) Coaliciones: 5 grandes no hacen MC 5 med + peq pueden bloquear Consecuencias no-intencionadas 4 grandes = 52% de los votos Minoría de bloqueo mediterránea (Esp + It o Fr + Por o Gr = 23 votos) Gasto en fondos estructurales y PAC FR + AL ya no bloquean Complejidad y agravios (5 categorías) Por fin se ajusta a Luxemburgo CE-12 Alemania10 Francia10 Italia10 Reino Unido10 España8 Holanda5 Grecia5 Portugal5 Bélgica5 Dinamarca3 Irlanda3 Luxemburgo2 Total76 votos MC54 votos MC %71,05 Bloqueo23 votos

15 2. La Unión a 15: primera crisis Primera crisis del sistema: Un umbral formal del 71,26% Por tanto, 100 millones deberían bloquear Ruptura del bloque mediterráneo (23 votos sobre 26) Compromiso Ioannina: Cultura consenso Legitimidad de población Resultados Fin del bloque Med. Desequilibrios entre grandes y pequeños se agudicen Decisiones se ralentizan UE-15 Alemania10 Francia10 Italia10 Reino Unido10 España8 Holanda5 Grecia5 Portugal5 Bélgica5 Austria4 Suecia4 Finlandia3 Dinamarca3 Irlanda3 Luxemburgo2 Total87 votos MC62 votos MC %71,26 Bloqueo26 votos

16 3. Impacto de la ampliación sobre el (des)equilibrio institucional en la UE Efecto de los cambios en el número de miembros Disminución del poder relativo de cada miembro (cuota) Ralentización del proceso de toma de decisiones (eficacia) Sobrerrepresentación de los más pequeños (todos son pequeños) Sobrerrepresentación de los más pobres (mayoritariamente pobres) Resultado: disminuye el poder individual de los EM en el Consejo Efectos de los cambios en las reglas de decisión: Incremento de poder del Parlamento Europeo Paso de unanimidad a mayoría cualificada Resultado: disminuye el peso del Consejo

17 3. El ocaso de la unanimidad en el Consejo

18 3. El creciente poder del Parlamento

19 3. Impacto de la ampliación sobre la eficacia (UE-27 sin reformas) Probabilidad de paso: número de coaliciones ganadoras sobre el total de coaliciones posibles UE-27: 130 m UE-27: 32,768

20 3. Impacto de la ampliación sobre la legitimidad (UE 25 sin reformas)

21 3. Una doble mayoría de hecho

22 3 Impacto de la ampliación sobre el gasto (UE-27 sin reformas)

23 4. El Tratado de Niza: punto de partida Objetivos: Corregir la sobrerrepresentación de los pequeños Mantener o mejorar la eficacia decisoria Decisiones a tomar: Corregir los votos a favor de los grandes Rebajar el umbral de la MC en aras de la eficacia Dilemas de la representación: ¿Cuánta corrección en la asignación de votos? ¿Cuánta rebaja en el umbral de la mayoría? ¿Qué combinación de corrección y umbrales?

24 4. La larga noche de Niza La negociación Ausencia de fórmulas en los Tratados Ausencia de estudios técnicos (falta de rigor) Proliferación de principios ad-hoc (históricos, morales, simbólicos, política interna) Proliferación de propuestas auto-interesadas (pequeños, grandes, Comisión) El efecto Chirac, el efecto España, Resultados Se eleva el número de votos de los más grandes (x 3) Pero se eleva el umbral decisorio (74%) A cambio se añade una “red de seguridad” (62%) Problemas No se mejora la eficacia decisoria (mismo umbral) Se complica el proceso decisorio (triple mayoría) No se mejora la legitimidad de las decisiones El EP se descuadra a 732 con asimetrías evidentes. La reforma de la Comisión se pospone

25 4. Resultados de Niza (asignación votos) 4 Grandes: x 2,9 ES + PL: x 3,3 Demás: x 2,3, x2,4, x2,5

26 4. Los resultados de Niza

27 4. Ganadores y perdedores en Niza

28 4. El legado de Niza Muy leve mejora de la eficacia Transferencia neta de poder hacia los grandes Incremento de la complejidad decisional Tres umbrales teóricos  Mayoría cualificada (72% de los votos ponderados)  Mayoría de Estados (51%)  Mayoría de población (62%) Un umbral práctico (  UE27: 134 millones de coaliciones  UE27: 23 millones de coaliciones ganadoras  UE27: Sólo 27 coaliciones que pasan el primer umbral no pasan alguno de los otros dos

29 4.Niza y las futuras ampliaciones

30 5. La Constitución y la doble mayoría Ventajas Mejora notablemente la eficacia decisoria Es equitativa, transparente y previsible Refleja bien los dos principios y legitimidades Es flexible y ajustable Es comprensible para el público Por fin hablamos de principios y fórmulas Inconvenientes Los efectos dependen de la distribución de la población La proporcionalidad pura es anómala en representación ¿Qué cifras de población se manejan? Puede producir resultados contraintuitivos Las fórmulas no son neutrales Polariza a grandes y pequeños (mención a Turquía)

31 5.1 La Constitución y la doble mayoría

32 Eficacia decisoria: de pre-Niza a la Convención

33 5.4. Alternativas a Niza

34 5. La propuesta Giscard 50-60 No se discute en la Convención. “Consenso vs unanimidad” Eficacia “enmascarada” Perjudica gravemente a dos Estados (ES y PL) Sólo es eficaz con umbrales bajos (50-50) Umbrales bajos plantean problemas de legitimidad Problemas técnicos (medición, asignación) Requiere mucho más énfasis en coaliciones. El fallido Consejo de Bruselas

35 5.3 La doble mayoría y los grandes

36 5. Evaluando el proceso

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39 Constitución: 18 de junio

40 Comparación Niza, Convención y Constitución

41 Poder de votación absoluto (NBI)

42 Poder de votación relativo (NBI)

43 Poder relativo y poder absoluto

44 Comparación Niza, Convención y Constitución Fuente: Papí en FAES

45 5. El acuerdo de la Constitución Fórmula permanente desde 1/11/2009 55% Estados (UE25=13.75) (UE27=14.85) “Mitad más dos”. 65% Población Grandes: mínimo 4 Estados para bloquear Pequeños: 11 Estados suman 6.9 población Fórmula JAI, PESC, UEM y otras 72% Estados (UE25=18) (UE27=19.44) 65% Población Grandes: mínimo 4 Estados para bloquear Pequeños: 7 u 8 Estados Salvaguardia 2009-2014 (“parar el reloj”) 60% Estados 70% Población Grandes: Alemania + cualquier grande Pequeños: 10 Estados Elección del Presidente de la Comisión 2/3 de los Estados.

46 5.5 Alternativas A) Opciones dentro de Niza Aumentar los votos de Alemania en Niza (31 o más) Opción defendida por la SEUE Rebajar el umbral de la MC de 71 al 60% y eliminar la “red” de seguridad para mejorar la eficacia decisoria El problema de Niza es el umbral supermayoritario, no la distribución de votos Cambiar o constitucionalizar la asignación de votos (Länder, Austria, o raíz cuadrada población) España ha perdido la oportunidad de abrir este discurso (aunque lo puede recuperar)

47 5.6 Federalismo y representación

48 5.4. Alternativas a Niza

49 5.5 Alternativas B) Fórmulas puras de doble mayoría 50-60 sesga demasiado hacia los grandes ¿Fórmula VGE o fórmula Bercy? Sólo Alemania puede bloquear con otros dos grandes AL + (FRA + RU= 41.5%) + (FRA + IT= 41.1%) Todos los demás grandes necesitan ser cuatro para bloquear FRA + RU + ITA no pueden bloquear sólos (36.3%) España puede bloquear sólo a cuatro Coalición máxima: ESP + (AL + ITA o FRA o RU + POL) = 45% Coalición mínima: ESP + (POL + ITA + RU)= 40.7% Alemania puede quedar aislada contra cuatro de los seis grandes (POL + ESP + ITA + RU= 40.7%)

50 5.5 Alternativas 50-66 refuerza aún más a los grandes (ej: 50-83) 55-55 globo sonda de Alemania Alemania + de 3 de los otros 5 grandes (45,5%) O bien se elevan a 60-60 los dos umbrales “Aplastaría la jerarquía de poderes entre los Estados y da ventajas a los pequeños”, Bercy. Poder de los 6 grandes pasaría del 46% al 33% O bien se rebajan a a 50-50 los dos umbrales Elevaría la eficacia al 33,8% El poder de los 6 grandes pasaría al 40,3% Incrementa el poder de la Comisión y el PE “Daría todo el poder a la Comisión para reunir una mayoría y perjudicaría a los grandes”

51 5.5 Alternativas C) FÓRMULAS MIXTAS Sistemas de “doble llave” o tercer criterio En lista población: que el 41% represente al menos 4 Estados Alemania + cualquier combinación de 3 de los otros 5 grandes (45,5%) Cualquier combinación de los 6 grandes (4 pequeños suman 40.7%) Diferencias que introduce respecto 50-60 VGE 50-60: sólo ALE + (dos de RU, FRA, IT) pueden bloquear 50-60: tres no pueden bloquear si no está Alemania 50-60: España o Polonia pueden bloquear con los otros tres grandes (45.1%) En Estados: que los 14 Estados representen al menos 15- 20% población

52 Fórmulas corregidas Inconvenientes: Confusión; volvemos a la adhocracia, así empezó Niza Reconocer que el sistema no funciona porque produce resultados contradictorios con los principios Ventajas Abre la vía para comprimir la representación La población no funciona técnicamente Pero tampoco democráticamente Como la Lista A está clara pero la B tiene que pactarse Censo electoral, umbrales tipo alemán. Art51 LFB: t odo Estado tendrá,  como mínimo, tres votos;  los Estados con más de dos millones de habitantes tendrán cuatro,  los de más de seis millones de habitantes, cinco votos  y los de más de siete millones de habitantes seis votos.

53 4.2 Eficacia de las propuestas de reforma