1 Estados de Excepción – Disposiciones Comunes: Hernán Alejandro Olano García

2 Régimen constitucional anterior: El original artículo 121 de la Constitución de 1886 confería al Presidente de la República la posibilidad de declarar turbado el orden público en todo el territorio o parte de él y de ese modo quedaba investido de las facultades conferidas en caso de guerra, de las que se derivaran del derecho de gentes y de facultades legales. Tal declaratoria, que procedía en caso de conmoción interior o guerra exterior, debía estar precedida de un concepto del Consejo de Estado, -que no era obligatorio para el Ejecutivo- y el decreto correspondiente debía llevar la firma de todos los Ministros. De acuerdo con ello, el ejecutivo tenía la potestad de dictar decretos con fuerza legislativa provisional, limitados a tomar las medidas necesarias para el restablecimiento de la normalidad en la Nación y, una vez levantado el estado de excepción, era obligación del Presidente presentar al Congreso un informe sobre los motivos de sus decisiones.

3 C-802 de 2002 La reforma constitucional de 1960 limitó las facultades excepcionales que le asistían al Presidente con base en el artículo 121. Así, dispuso que el Presidente convocara al Congreso de la República como requisito para la declaración del estado de sitio y a éste le otorgó la facultad de enviar a la Corte Suprema de Justicia, por decisión de la mayoría absoluta de ambas cámaras, cualquiera de los decretos dictados por el Gobierno durante su vigencia para que se pronunciara sobre su constitucionalidad. En virtud de la reforma introducida al estado de sitio por el Acto Legislativo No. 1 de 1968, el ejecutivo quedaba investido de tres clases de facultades, así: - Facultades de carácter constitucional, es decir, aquéllas que la misma Constitución le otorgaba en “tiempo de guerra” como la posibilidad de realizar arrestos sin orden judicial, la expropiación administrativa sin indemnización, la ocupación y usufructo temporal de bienes inmuebles privados para pagar con sus productos las necesidades de la guerra, la prohibición de circulación de impresos y demás restricciones a la libertad de prensa, la imposición de contribuciones, la concentración de autoridad política o civil y judicial o militar y la realización de gastos por fuera del presupuesto. - Facultades derivadas de las reglas del Derecho de Gentes para la guerra entre naciones. Este concepto era bastante confuso pues no se distinguía si esas reglas se aplicaban solamente en caso de guerra exterior o también en caso de conmoción interior. El mismo concepto de Derecho de Gentes era ambiguo por lo que era preciso hacer su equivalencia con el derecho internacional, entendiéndose que la acción del Ejecutivo estaba limitada por los tratados suscritos por Colombia y en especial aquellos relacionados con las normas aplicables a los conflictos armados. - Facultades de carácter legal, las que no fueron definidas por el legislador, quedando así previstas en el texto constitucional pero sin desarrollo posterior.

4 C-802 de 2002: La compatibilidad entre la actividad del Congreso y el estado de sitio se hizo expresa en el Acto Legislativo aludido, determinando que aquél podía reunirse ordinariamente y de forma extraordinaria, cuando así lo solicitara el ejecutivo. De este modo, se pasó de una convocatoria obligatoria para declarar el estado de sitio a una facultativa, con excepción de la aplicación del instrumento en caso de guerra exterior pues en este evento se conservó la exigencia de convocatoria del órgano legislativo. Sin embargo, en todos los casos existía para el ejecutivo la obligación de enviar al Congreso la exposición de las razones que motivaron la declaración con miras al ejercicio del control político. El aspecto central de la reforma de 1968 fue la implantación del control constitucional automático de los decretos legislativos dictados por el Gobierno al amparo del estado de sitio. Así, se estableció la obligación del ejecutivo de enviar a la Corte Suprema de Justicia tales decretos para que dicha Corporación se pronunciara sobre su concordancia con el Estatuto Superior. Además, en esta reforma se instituyó el estado de emergencia, dirigido, según lo estipulado en el artículo 122 de la Carta anterior, a conjurar perturbaciones al orden económico o social de la Nación o aquéllas generadas por calamidad pública. Sobre la dirección de la jurisprudencia de la Corte Suprema en torno de ese punto se hará referencia posteriormente. En tal contexto, fueron múltiples los cuestionamientos que desde distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio: La ausencia de límites temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la suplantación del legislativo.

5 Doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre el control de constitucionalidad de la declaratoria de los estados de excepción C-802 de 2002 Del artículo 121 de la Constitución derogada se derivaban dos formas de control de los decretos legislativos dictados bajo el amparo del estado de sitio. De un lado se encontraba el control político realizado por el Congreso, consistente en la posibilidad de realizar un juicio político al Presidente de la República o los Ministros, en caso que éstos hayan declarado el estado excepcional sin que se hubiesen verificado los presupuestos de guerra exterior o conmoción interior. Además del control político, la Carta anterior consagraba el control judicial consistente en el estudio de constitucionalidad realizado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de los decretos legislativos que dictaba el Gobierno con base en las facultades excepcionales señaladas en los artículos 121 y 122. El control jurisdiccional de los decretos relacionados con el estado de sitio recibió un tratamiento dual por parte del máximo tribunal de la justicia ordinaria, según se tratase de la declaratoria del estado de excepción o de los decretos legislativos dictados con base en ella. Para la primera clase de decretos, la Corte Suprema estimaba que el control de constitucionalidad se restringía al ámbito meramente formal, mientras que para la segunda estimaba que debía realizarse un control formal y material. De ese modo, los decretos que declaraban el estado de sitio eran objeto de un control estrictamente formal en virtud del cual solamente se verificaba la existencia de los requisitos de trámite previstos en la Constitución derogada (firma del Presidente y los Ministros y concepto previo del Consejo de Estado), asumiendo que la motivación de la declaratoria no podía someterse a control en cuanto se trataba de un acto político de evaluación privativa del Congreso. Por su parte, los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción se sometían a un control material en el que se tenían en cuenta elementos como la conexidad entre las medidas tomadas por el ejecutivo y los motivos de la declaratoria y la sujeción de estas disposiciones a los límites de las facultades otorgadas para conjurar la perturbación del orden público

6 ESTADOS DE EXCEPCIÓN ESTADO DE GUERRA EXTERIOR GUERRA CON OTRO PAÍS ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR GRAVE PERTURBACIÒN DEL ORDEN PÙBLICO QUE NO PUEDE SER CONJURADA CON LAS MEDIDAS ORDINARIAS ESTADO DE EMERGENCIA PERTURBACIÓN DEL ORDEN ECONÓMICO SOCIAL O ECOLÓGICO POR GRAVE CALAMIDAD

7 Estados de Excepción – Disposiciones Comunes: ARTÍCULO 214. Los Estados de Excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: 1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción. 2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos. 3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado. 4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Excepción. 5. El Presidente y los ministros serán responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores. 6. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artículos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

8 Estados de Excepción – Guerra Exterior: ARTÍCULO 212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara.

9 Estados de Excepción – Conmoción Interior: ARTÍCULO 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.

10 Naturaleza: (C-802 de 2002) 1. NATURALEZA: El estado de conmoción interior es uno de los regímenes del derecho constitucional de excepción que, una vez satisfechos los presupuestos fijados por el constituyente, puede ser declarado de manera facultativa por el Presidente de la República y en virtud del cual aquél queda investido de facultades excepcionales para conjurar los hechos que condujeron a su declaratoria. a) Presupuestos En relación con los presupuestos, el constituyente 1) indicó el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria y lo circunscribió a una perturbación del orden público; 2) sometió ese supuesto a una especial valoración, en cuando señaló que la perturbación del orden público debía ser grave y que debía tener la virtualidad de atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y, finalmente, 3) sujetó también ese supuesto a un juicio sobre la suficiencia de los medios en cuanto precisó que esa grave perturbación no pudiera ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. Se trata, entonces, de un presupuesto fáctico, que es objeto de valoración presidencial y que está sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios policivos ordinarios. b) Competencia En relación con la competencia para la declaratoria, el constituyente la radicó en el Presidente de la República. c) Facultades En relación con las facultades otorgadas al Presidente durante el estado de conmoción interior, el constituyente 1) determinó el espacio físico en el que puede declararse, indicando que procedía en todo el territorio nacional o en una parte de él; 2) señaló él término durante el cual podía estar vigente la declaratoria, limitándolo a 90 días prorrogables por dos períodos iguales y sometiendo la última prórroga al concepto previo y favorable del Senado de la República; 3) indicó que las facultades conferidas eran las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos y 4) habilitó al Presidente para dictar decretos legislativos, que pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción interior, que dejan de regir tan pronto se declare restablecido el orden público pero cuya vigencia se puede prorrogar hasta por 90 días más con autorización del Senado.

11 LÍMITES: (C-802 de 2002) 2) LÍMITES: Éste fue el espacio en el que más énfasis hizo el constituyente de 1991. A diferencia del régimen anterior en el que no existían parámetros expresos que delimitaban el ejercicio de las excepcionales competencias conferidas al Presidente, el régimen vigente establece una armónica secuencia de límites que, si bien mantienen la facultad de acudir al estado de conmoción interior cuando concurra el supuesto fáctico valorado y sometido a un juicio de suficiencia sobre los medios ordinarios de policía, regulan detalladamente el ejercicio tanto de la facultad de declararlo como de las atribuciones que en razón de esa declaratoria asume el Presidente. Esos límites son los siguientes: a) Requisitos formales b) Requisitos materiales c)No suspensión de los derechos humanos ni las libertades fundamentales d)Respeto a las reglas del Derecho Internacional Humanitario e)Sujeción a Ley Estatutaria f)Proporcionalidad entre las medidas adoptadas y la gravedad de los hechos g)No interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado h)No investigación ni juzgamiento de civiles por la justicia penal militar i)Deber de declarar restablecido el orden público cuando cesen las causas que le dieron lugar

12 CONTROL (C-802 de 2002) 3) Sistema de control La Carta Política configuró, entonces, un nuevo régimen para los estados de excepción y en particular para el estado de conmoción interior y, además, determinó expresamente los límites a que esos estados se hallan sometidos. Ello es así porque el constituyente tuvo claro que ni siquiera en los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo. Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta. Pero de nada serviría la configuración de límites para el ejercicio de las facultades excepcionales que en los estados de anormalidad institucional adquiere el Presidente si no se estableciera un sistema eficaz de controles orientado a garantizar el respeto de esos límites. Por ello se dice, con razón, que el control es una idea opuesta a la auto limitación del poder y que todo sistema de controles se orienta al mantenimiento del equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos aún en los estados de anormalidad. De allí que la Carta haya regulado expresamente unas limitaciones institucionalizadas para el ejercicio de esas facultades excepcionales. Tales limitaciones están constituidas por el control político y el control jurídico. Estos controles no son excluyentes pues los actos emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan políticamente. Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a controles políticos. a) Control político b) Control jurídico

13 Sentencia C-070 de 2009: La Corte reiteró que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior es objeto de un control integral que abarca la revisión del cumplimiento de los requisitos formales y materiales que señalan el artículo 213 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, y cuyo control corresponde a la Corte Constitucional en virtud de los artículos 241-7 y 214-6 superiores. Esta Corte, reiterando la línea jurisprudencial en la materia, en particular el precedente metodológico establecido en la sentencia C-802 de 2002, reconoció que el Presidente de la República tiene un margen amplio para apreciar la ocurrencia de los hechos perturbadores, su gravedad y su amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como para valorar la insuficiencia de los medios ordinarios de policía del Estado para conjurar dicha perturbación. La Corte también reiteró que no obstante la amplitud de esa potestad, el ejercicio responsable de dicho margen de apreciación impone unas cargas mínimas probatorias y de valoración que deben ser cumplidas por el Gobierno. Aclaró que el control constitucional que ejerce la Corte se centra sobre el ejercicio de esas cargas constitucionales y estatutarias, tal como fueron plasmadas en el decreto declaratorio. En ejercicio de tal control, la Corte constata si se acreditó la ocurrencia de los hechos perturbadores alegados y si al apreciar la gravedad de los hechos, su inminencia para amenazar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, y la insuficiencia de los medios ordinarios de policía para conjurarlos, el Gobierno incurrió en un error manifiesto de apreciación, en una arbitrariedad o forzó la naturaleza del presupuesto fáctico.

14 Estados de Excepción – Emergencia Económica: ARTÍCULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.

15 Estados de Excepción – Emergencia Económica: El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

16 CARACTERISTICAS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN GUERRA EXTERIORCONMOCIÓN INTERIOR EMERGENCIA DURACIÓNMIENTRAS DURE LA GUERRA 90 DÍAS PRORROGABLES POR DOS PERÍODOS SEMEJANTES 30 DÍAS Y NO MÁS DE 90 EN EL AÑO DECRETOSDECRETOS LEGISLATIVOS TEMPORALES DECRETOS LEGISLATIVOS TEMPORALES DECRETOS CON FUERZA DE LEY INDEFINIDOS FACULTADESEL GOBIERNO TIENE TODAS LAS FACULTADES NECESARIAS EL GOBIERNO TIENE SÓLO LAS FACULTADES ORIENTADAS A CONJURAR LA CRISIS DECLARATORIADECRETO FIRMADO POR EL PRESIDENTE Y TODOS LOS MINISTROS IGUAL CONTROL POLÍTICO LO EJERCE EL CONGRESO IGUAL CONTROL JURÍDICO LA CORTE CONSTITUCIONAL EJERCE CONTROL AUTOMÁTICO IGUAL