1 Estrategias e institucionalización de la política social: de una Política de Gobierno a una Política de Estado Jaime Saavedra, Banco Mundial Noviembre 11, 2004 VII Reunión Regional - Red de Pobreza y Protección Social Banco Interamericano de Desarrollo

2 Diversos países han conceptualizado estrategias nacionales de reducción de la pobreza que compatibilizar políticas multisectoriales que se intentan constituir como políticas integrales Ironicamente, los paises mas pobres son los que han avanzado mas en articular esquemas o estratgeias explcitas, ligadas en algunamedida a las necesidades de los procesosode reducción de deudia iniciados al final de la decada pasada. PRSP son las siglas en ingles de Documento de Estrategia de Reduccion de la Pobreza. Paises de ingreso medio tiene estrategias o planes recientes aun que en muchas casos hay versiones anteriores que se han ido ajustando en el tiempo. No detalle de las carcaterisitcas de esto procesos, pero los procesos de implementacion de estas estrategias han sido muy complejos.

3 Algunos elementos comunes de las Estrategias Nacionales de Reduccion de la PobrezaUn entendimiento multidimensional y un diagnostico cuantitativo y cualitativo de la pobreza Preocupación por los graves problemas de equidad Preocupación por la gestión de riesgos, asistencia social pero también por la generación de empleo. Participación de la sociedad civil Descentralización Focalización y uso eficiente de recursos Mecanismos de monitoreo y evaluación. Fuentes: Engel (2004), Colombia ERPD, Guatemala ERP, Perú PNSP La definicion de estratgeias nacionales durante la ultimo decada ha generado la incoporacion de un creciente numero de dimensiones y de caracterisiticas, consideradas esenciales para la reduccion de la pobreza. Entre esas se encuentran ... Part de la SC como uno de los mecanimos para asegurar la transparencia

4 Pero. ¿son estas estrategias institucionalizadasPero...¿son estas estrategias institucionalizadas? ¿Son Políticas de Estado? Tener una estrategia institucionalizada, no es tener un documento Es un consenso sobre como reducir la pobreza y proveer de beneficios y mecanismos de protección social de manera realista y sostenible. ...que se logra en el marco de un proceso largo y complejo en el que se conjugan factores técnicos y políticos ...y que se implementa tomando en cuenta las capacidades administrativas (que se van construyendo ) y las oportunidades y restricciones políticas A veces los documentos son largas listas de objetivos deseables , pero poco viables sino son vistos como parte de un proceso Que una estrategia este institucionalizada es algo que no es facil de ver, y si analizaramos las estrategias de distintos países lo que deberíamos de tratar de analizar si existen rasgos de institucionalización. Es un proceso en el que las pol’iticas se implementan de manera gradual, tomando en cuenta las capacidades que existen en los paises (que se van construyendo ) y las oportunidades y restricciones políticas. La institucionalización no es lineal y simple como sugieren las estrategias formales actuales: Primero, consulta. Segundo, diseño. Tercero, institucionalización con descentralización, MyE, y todas las modas de hoy. No es así. La institucionalización no es la implementación mecánica de una estrategia formal . Los casos de éxito son aquellos en los que se ha diseñado, aprobado, implementdo y sostenido un conjunto coherente de políticas de manera incremental, en los que políticos y técnicos han guiado el diseño, mientras que mecanismos de participación han ayudado en la implementación y en el sustento de las reformas. Al contrario, avanzar hacia la institucionalización puede ser “messy,” como es un proceso político. Hay distintas ideas sobre los roles del Estado, las familias, y el sector privado en la provisión de la salud, el nivel terciario de estudios, y incluso el agua, con distintas ideas sobre el financiamiento. Llegar a un consenso de verdad en estas materias no se hace en un proceso de consultas breves, aunque se las realicen en cada municipio de un país, como en el Bolivia PRSP. Implementar el consenso en contra de la voluntad de sectores interesados – por ejemplo, si una sociedad llega al consenso que los estudios universitarios no deben ser gratis o que los hospitales públicos tienen que recibir subsidios por la demanda y no la oferta – no es fácil y puede ser que necesite un largo proceso de reforma en que los grupos anti-reforma son compensados y confrontados de varias maneras de acuerdo al contexto político. En Chile, por ejemplo, la institucionalización se ha requerido un debate dentro de la Concertación entre auto-complacientes y auto-flagelantes y no se para allí, porque este debate es un debate entre elites, y tiene que llegar esta discusión a incluir los elites y las ciudadanía.

5 En AL las experiencias de diseño e implementación de políticas son muy variadas.....No siempre toman en cuenta las restricciones institucionales, no siempre se prioriza adecuadamente, y son a veces poco realistas. Los avances -tímidos todavía- hacia la institucionalización se han logrado generalmente a través de la implementación de un conjunto coherente de reformas incrementales, parte de un proceso en el que interactúan criterios técnicos y políticos Chile y Costa Rica se encuentran más avanzados en esta materia, mientras que en México, Colombia y Brasil se destacan logros importantes Ley de Desarrollo Social de MX es una gran avanze, pero el gran reto es el acuerdo polñitica para sugurara su implmentación como marco de referencia de largo plazo.

6 Algunas características de estrategias institucionalizadasSostenibilidad fiscal de las políticas y programas Mecanismos permanentes para establecer prioridades y compatibilizarlar con restricciones presupuestales Definición del rol del Estado, sector privado y las familias (ej. pensiones, infraestructura) Incorporan y se adaptan a restricciones institucionales y políticas Mecanismos de rendición de cuentas y de participación Un compromiso con la cobertura universal (al menos como objetivo) Sobre todo, CONTINUIDAD Institucinalizar requiere La transparencia y la rendición de cuentas es un requisito para que la provisión de servicios no corroída por el clientelismo y el patronazgo Un buen diseño institucional debe incluir acuerdos claros entre el gobierno y proveedores de servicios

7 Algunas reformas han hecho que ciertos sistemas sean fiscalmente sosteniblesEn el área de pensiones, en muchos países se ha transformado un sistema de reparto que era insostenible fiscalmente en un sistema privatizado de cuentas individuales (Primera reforma: Chile 1981) Si bien estos sistemas son un gran avance, no cubren a gran parte de la población, no siempre tienen un diseño adecuado necesario para incorporar un a pensión mínima para los más pobres, ni fomentan adecuadamente las contribuciones voluntarias.

8 Pero otras políticas pueden ser fiscalmente insostenibles en el largo plazoEn el área de asistencia social, se ha logrado que las transferencias a los más pobres estén atadas a la acumulación de capital humano a través de vincularlas a servicios de salud, atención a la familia y asistencia escolar Así, las transferencias condicionadas han surgido como una excelente opción, pero tienen problemas de cobertura y de sostenibilidad en el largo plazo. Ej. Familias en Acción (Colombia), no existen mecanismos de salida y los beneficiarios generalmente creen haber adquirido el derecho perenne a una transferencia estatal La focalización tiende a ser buena. Por ejemplo, las tasas de subcobertura y de filtración para el programa Oportunidades son 16% para cada una (Morley y Coady 2003)

9 Establecer prioridades y compatibilizarlas con decisiones presupuestariasPriorizar 1. Grupos vulnerables y regiones prioritarias 2. Reformas y programas sectoriales Esto requiere tener en cuenta dos elementos : Prioridades y eficiencia de los programas deben incorporarse a las decisiones presupuestales. Ej. Chile: Sistema de Control de Gestion y Presupuesto por Resultados - Evaluaciones de Impacto y de Resultados Incorporar que la recaudación tributaria es la única fuente de recursos que permite financiar de manera sostenible los distintos servicios que los individuos y las familias no pueden solventar independientemente Priorizar significa no solo limitar, sino también ordenar la secuencia de las reformas. – This is what the Bank says Ay que avanzar simultáneamente en priorizar y en aumnetar la base tributaria. Las estrategias actuales rara vez analizan la capacidad de financiamiento para gastos sociales adicionales Al margen del importante rol que puedan tener la ayuda internacional y el endeudamiento doméstico e internacional, los impuestos son la única fuente de recursos que permite financiar de manera sostenible los distintos servicios que los individuos y las familias no pueden solventar independientemente From the 2002 Joint Staff review: “The public expenditure programs and targets presented in the PRSPs were not always developed through detailed costing of programs and policies. Even though some PRSPs did reflect costing (Mozambique’s PRSP presents unit cost assumptions for example; see also Box 10 on Guinea), some external observers, as well as Executive Directors, have generally stressed the need for better costing to improve the quality of policy and budget decisions.. …. Most PRSPs provided little supporting discussion of the projected path of domestic financing. Most countries’ financing plans limited the use of domestic financing, consistent with their monetary programs. However, in several countries (Burkina Faso, Mauritania, and Nicaragua), the mix between domestic and external financing was not discussed, nor were the implications for domestic financing of shortfalls in external assistance.” From the 2003 Joint Staff progress in implementation report, on the link between costing and priortization. “73. The costing of specific measures in PRSPs and their integration into Medium- Term Expenditure Frameworks (MTEFs) generally remains weak. While a few PRSPs contain strong links between costing, the annual budget, and the MTEF (e.g., Cameroon), many do not. Many explicitly keep the costing for priority public actions within the total resource envelope for the budget (Kyrgyz Republic, Ghana, and Benin), although there are exceptions (e.g., Ethiopia, Senegal). Furthermore, typically PRSPs are weak in linking the overall policy matrix to the budget (Cambodia, Tajikistan, Kyrgyz Republic, Ghana, and Senegal). In some cases, there is little connection between spending priorities identified in the PRSP and the government.s MTEF (e.g., Azerbaijan, Cambodia, Ethiopia, and Sri Lanka). The weakness of PRSPs in costing has been a consistent theme in JSAs. 74. Weaknesses in costing have adverse repercussions for the prioritization and focus of PRSPs. In some cases, there are also inconsistencies between prioritization and budgeted costs. In Ethiopia.s PRSP, for example, the costing of priority actions emphasizes pharmaceuticals, whereas the strategy emphasizes preventive care. In countries where PRSP implementation is more advanced, there has been some progress in costing and linking priorities with the budget, though more work remains. In Tanzania, for example, the costing of roads and agriculture.both high priority areas.remain to be completed. In Burkina Faso, program budgets have been prepared in most ministries, but these have not been aggregated and linked to the PRSP.”

10 Existen problemas de priorización y focalizaciónAmérica Latina gasta más en transferencias que lo que gastaron los países de la OECD cuando tuvieron similares características, Lindert (2004). Pero esas transferencias no son progresivas. Fuente: Vinod Thomas / BM (2004)

11 Restricciones Institucionales: Reformas graduales o comprehensivas?En algunos casos una reforma comprehensiva del sistema de protección social y de las políticas de asistencia se plantean como indispensable dadas las urgencias de los distintos grupos sociales Sin embargo, las restricciones políticas y el lento avance de la capacidad administrativa del Estado, hacen que en muchos casos sea necesario avanzar con reformas parciales Hay un costo de sobreelevar las expectativas: la decepción de la gente cuando no resulte en mejoramientos en el corto plazo. En muchas circunstancias, se debe avanzar gradualmente, pero con un objetivo claro de largo plazo Priorizar y ordenar reformas. Las prioridades de las actuales estrategias tienden a ser demasiado vagas y amplias (BM 2003). Los gobiernos deben preguntarse cuales son los cambios factibles y necesarios para reducir la pobreza (Grindle 2004) Es importante reconocer que la educación vale menos si, por ejemplo, falta la salud, la vivienda o la nutrición adecuada. El estudio del Banco Mundial es el sobre Nicaragua del OED (July 2004).

12 Es necesario consolidar una Política de EstadoNuestros países deben trabajar en la consolidación de Políticas de Estado, con objetivos consensuados de largo plazo Reconociendo que existe un deber social de cubrir las necesidades mínimas de todos e igualar oportunidades de acceder a una vida digna Evitar los vaivenes radicales generados por cambios en los gobiernos.

13 Avanzar en la institucionalización de la política social en América Latina implica...Reconocer que es un trabajo de generaciones, en el que se avanza paso por paso. Reconocer la existencia de restricciones presupuestales que requiere reconocer los ¨tradeoffs¨ y priorizar políticas, gastos y grupos vulnerables a lo largo del tiempo Reconocer que las decisiones de hoy afectan a las generaciones futuras (siempre alguien paga) Que hay que avanzar en diversos frentes, pero que no en todo se va a poder avanzar a la velocidad deseada y se debe de avanzar reconociendo las restricciones institucionales y políticas