1 EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL PROGRAMA DE TRABAJADORES AGRÍCOLAS TEMPORALES MÉXICO-CANADÁ Informe finalDiciembre, 2016

2 Agradecimientos Funcionarios de la DML entrevistadosPor el apoyo en la concertación de entrevistas en la CGSNE, en las oficinas del SNE de las entidades visitadas e impulso para la realización de la encuesta en línea. OSNE de las entidades visitadas Beneficiarias y beneficiarios del PTAT Empleadores Por su apoyo en el trabajo en campo, responder la encuesta en línea y por compartir sus experiencias en la operación del Programa. 2 de 26

3 Objetivos del estudio Evaluación de procesos General EspecíficosRealizar un análisis sistemático de la gestión operativa del Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México-Canadá que permita valorar si dicha gestión cumple con lo necesario para el logro de sus metas y objetivo. Así como, hacer recomendaciones que permitan la instrumentación de mejoras. Específicos  Describir la gestión operativa del PTAT mediante sus procesos, en los distintos niveles de desagregación geográfica donde se lleva a cabo y en todas sus modalidades. Identificar y analizar los problemas o limitantes, tanto normativos como operativos, que obstaculizan la gestión del PTAT, así como las fortalezas y buenas prácticas que mejoran la capacidad de gestión del mismo. Analizar si la gestión y la articulación de los procesos contribuyen al logro del objetivo del programa. Elaborar recomendaciones generales y específicas que el programa pueda implementar, tanto a nivel normativo como operativo. 3 de 26

4 Objetivos del PTAT Vincular a los trabajadores agrícolas mexicanos con las oportunidades de empleo que se generan en el mercado de trabajo agrícola canadiense, a través de un modelo de movilidad laboral de carácter legal, ordenado y seguro. A partir de los criterios de eficiencia y pertinencia laboral, y cumpliendo con el perfil requerido por los empleadores canadienses, beneficiar a la población agrícola con mayores carencias económicas y al mayor número de familias posible, procurando evitar la concentración del beneficio en grupos familiares, municipios o zonas geográficas determinadas del país Autor: Secretaría del Trabajo y Previsión Social 4 de 26

5 Contenido Diseño de la evaluación de procesosValoración general del PTAT Principales hallazgos y resultados Conclusiones y Recomendaciones de orden estratégico 5 de 26

6 Diseño de la Evaluación de procesos

7 Enfoque metodológico Se diseñó un estudio cualitativo con una estrategia de trabajo en tres etapas: Análisis de gabinete Recopilar y analizar información documental existente. Trabajo de campo Cuatro entidades seleccionadas Estado de México, Durango, Tlaxcala y Oaxaca. Visitar las OSNE entidad Entrevistas a funcionarios y operadores del PTAT Grupos focales con beneficiarios del PTAT. Encuesta en línea 32 entidades a funcionarios y operadores del PTAT Instituciones, organizaciones de productores y empleadores en Canadá 7 de 26

8 Circuito operativo del PTATPara analizar los procesos del PTAT se tomó como referencia el Modelo General de Evaluación de procesos del CONEVAL Seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos Difusión Registro Selección Resolución Distribución de servicios Entrega de apoyos .... Planeación Contraloría social 5 1 2 3 6 7 8 4 a Evaluación b 8 de 26

9 Criterios de valoración de los procesosLa valoración general del circuito operativo del subprograma se realizó a partir de cinco criterios: Existencia de documentos que normen los procesos Estandarización de los procesos Procesos documentados y que sean del conocimiento de todos los operadores Existencia de un sistema de monitoreo e indicadores de gestión Existencia de mecanismos para la implementación sistemática de mejoras 9 de 26

10 Valoración general del PTAT

11 En términos generales se observó que el PTAT…Valoración general Programa En términos generales se observó que el PTAT… … tiene buen grado de madurez, dado el tiempo que lleva en operación y los ajustes que ha adoptado para asegurar que la movilidad laboral se haga de manera ordenada, legal y segura, se traduce en expectativas de crecimiento … está enmarcado en un entorno de cooperación y coordinación institucional funcional para la operación del PTAT … las acciones están asentadas en una organización institucional de personas con sentido de pertenencia, disposición de servir y en general con largo tiempo de servicio. 11 de 26

12 Valoración general OperaciónEn general, se observó que los procesos se encuentran parcialmente normados – Lineamientos de Operación del Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales México Canadá y Manual de Reclutamiento y selección –. Sin embargo, no se cuenta con un Manual de procedimientos que describa de manera secuencial y detallada las actividades que deben seguir los operadores del PTAT, así como las responsabilidades y participación de los funcionarios. Asimismo, no se cuenta con convenios o acuerdos que formalicen la coordinación interinstitucional entre las dependencias que participan (STPS, SRE, SEGOB y Salud). Lo que ha dado lugar a indefiniciones sobre la participación y atribución de cada una de ellas. Si bien no se cuenta con una guía para la operación del PTAT, en la práctica los procesos ocurren casi de manera estandarizada y son del conocimiento de los operadores. El PTAT no cuenta con un sistema de monitoreo e indicadores de gestión orientados a resultados; y No existen, ni se identificaron mecanismos para la implementación sistemática de mejoras. 12 de 26

13 Principales hallazgos y resultados

14 Lo malo Lo bueno Proceso de PlaneaciónLa Planeación es un proceso estratégico para la operación del PTAT, se observó que… La inexistencia de un Manual que establezca los procedimientos, políticas y criterios, implica la indefinición de responsabilidades, principalmente en el tema de la coordinación interinstitucional. Los instrumentos normativos Lineamientos de Operación y Manual de Reclutamiento, no son del conocimiento de todos los operadores. No se cuenta con un documento que establezca los criterios de colocación de un trabajador de nuevo ingreso al PTAT a cubrir una vacante. Realización de la Reunión Binacional del PTAT, para revisar las condiciones contractuales de los trabajadores migrantes, así como la operación del Programa. Estimación de la demanda de trabajadores agrícolas, para definir metas y estrategias de operación. La descentralización del Programa ha permitido que ingresen trabajadores de todas la entidades. Lo malo Lo bueno Se sugiere generar un Manual de procedimientos que detalle las actividades y los responsables de realizarlas. Asimismo, se sugiere intensificar la estrategia de difusión de los lineamientos operativos vigentes entre los operadores. 14 de 26

15 Lo malo Lo bueno Proceso de DifusiónSobre la estrategia de difusión, se observó que… No se cuenta con una estrategia de difusión focalizada, lo que puede causar la exclusión de potenciales beneficiarios e implicar el incumplimiento del objetivo de “beneficiar a la población agrícola con mayores carencias económicas”” Se cuenta con trípticos que contienen las generalidades del PTAT, así como los requisitos. En las OSNE se realizan pláticas informativas a los interesados. Sobre los cambios en las directrices de operación, la CGSNE ha implementado capacitaciones para dar asesoría al personal operativo en las OSNE. . Lo malo Lo bueno Se recomienda diseñar una estrategia de difusión focalizada con el fin de reclutar población “con mayores carencias económicas” 15 de 26

16 Lo malo Lo bueno Proceso de RegistroEl trámite de solicitud de ingreso es personal y se realiza en las OSNE, se observó que… No se establece un calendario de apertura de ventanilla, en dos de las cuatro entidades visitadas el registro de aspirantes es permanente, en las otras los aspirantes pueden ser no atendidos. Cabe señalar, que cada entidad determina su estrategia de operación del PTAT, en función de sus cargas de trabajo y de los recursos con que cuenta El personal operativo en las OSNE cuenta con amplia experiencia y vocación de servicio. En general, los requisitos que debe cumplir el aspirante son claros. Lo malo Lo bueno Se sugiere definir si es necesario un calendario de apertura y cierre de ventanillas con el fin de brindar una mejor atención a los interesados. 16 de 26

17 Lo malo Lo bueno Proceso de Selección de beneficiariosEl proceso de selección se realiza en las OSNE, se observó que… Los operadores no reciben capacitación para fortalecer habilidades y capacidades técnicas e identificar de mejor manera que candidato cumple las características de ingreso al PTAT. El proceso no se realiza de manera homogénea entre las entidades. El examen de conocimientos automatizado, presenta términos técnicos que no son de fácil comprensión aun para los trabajadores que indudablemente cuentan con experiencia en el trabajo agrícola. El SIMOL no cuenta con un apartado que permita recoger la opinión del reclutador sobre el aspirante. La selección de los trabajadores más aptos depende de las habilidades y experiencia del personal El aspirante es informado de manera inmediata sobre el resultado de la evaluación. “Apto” o no “Apto”. Al aspirante seleccionado se le informa sobre la restricción de que “está sujeto a la demanda de mano de obra agrícola mexicana por parte de los empleadores canadienses”. Lo malo Lo bueno Se sugiere fortalecer la capacitación a los operadores para mejorar el proceso de selección. Asimismo, se recomienda revisar el instrumento de evaluación disponible en el SIMOL. 17 de 26

18 Lo malo Lo bueno Proceso de ResoluciónLa resolución se da nivel central, se observó que… No existe un mecanismo que formalice la participación de otras dependencias Los recursos humanos no son suficientes para atender a la totalidad de trabajadores que se encuentran dentro del PTAT. Sistema informático rebasado por la operación del PTAT. Este proceso implica la movilización coordinada de personal de la CGSNE, de las OSNE en los estados, del sector Salud y de las Delegaciones de Relaciones Exteriores, así como personal de la embajada canadiense para el trámite de visas. En 2016, se logró la documentación de 23,790 trabajadores agrícolas. Lo malo Lo bueno Se sugiere formalizar convenios o acuerdos de colaboración interinstitucional con las dependencias participantes. 18 de 26

19 Lo malo Lo bueno Proceso de DistribuciónEl proceso comienza con la elaboración de los listados de vuelo.… Los diferentes acciones y procedimientos que conforman el proceso no están documentados. Si bien se realiza un reporte sobre los trabajadores que abordan, no se existe un procedimiento establecido para dar seguimiento a eventualidades. Organiza de manera adecuada la asignación de vuelos a los trabajadores migrantes de acuerdo con las necesidades de los empleadores. Trabajadores de reserva de aeropuerto. Imparte capacitación sobre temas de derechos y obligaciones , salud, higiene y seguridad en el trabajo, así como el manejo de documentos importantes. Entrega de la documentación de formatos de impuesto, seguros, visa y permiso de trabajo de cada trabajador. Lo bueno Lo malo Se sugiere mejorar los mecanismos de seguimiento a los trabajadores. 19 de 26

20 Lo malo Lo bueno Proceso de Entrega de apoyosEl proceso ocurre con la llegada de trabajadores a las granjas.… Los procedimientos para la llegada de los trabajadores a las granjas pueden variar de una provincia a otra, en ocasiones no hay quien asista al trabajador. A partir de 2016, la SRE transfirió responsabilidades de orden operativo a la STPS (lo que respecta a la coordinación con las autoridades y organizaciones de productores en Canadá y sobre el cumplimiento de algunos derechos de los TAM). Sin embargo, la STPS no cuenta con personal suficiente para asumir adecuadamente estas nuevas atribuciones. En general, la recepción de trabajadores en el aeropuerto y traslado a sus lugares de trabajo se realiza de manera adecuada. Los consulados asisten a trabajadores en trámites migratorios, y supervisan los traslados a las granjas Lo malo Lo bueno Se sugiere generar una estrategia de atención donde participen la STPS y SRE con la finalidad de asistir de manera adecuada a los trabajadores migrantes en Canadá. 20 de 26

21 Lo malo Lo bueno Proceso de SeguimientoEl proceso se refiere al periodo en que el trabajador se encuentra en Canadá y concluye con el reporte de retorno.… Los consulados solo apoyan a los trabajadores en caso de incidente, como que haya sufrido un accidente o enfermedad; que haya abandonado el centro de trabajo y no sea localizado; o que haya regresado a México de manera anticipada por su propia decisión. Algunos beneficiarios en entrevista señalaron sentirse desprotegidos. No obstante que los TAM tienen acceso a servicios de salud y gozan de un seguro médico, trabajadores entrevistados mencionaron que no saben qué hacer en caso de enfermedad. No todos los trabajadores cumplen con el Reporte de retorno y no hay un seguimiento sobre el contenido de los reportes. La ejecución del proceso principalmente es responsabilidad de las autoridades consulares de México en Canadá. Incluye las sanciones a los trabajadores; la transferencia de TAM a otros centros de trabajo; la cobertura y atención médica en Canadá; y la repatriación. Los incidentes relacionados con los trabajadores, son registrados en el SIMOL por las autoridades consulares. Reporte de retorno. Inspección a las granjas por parte de las organizaciones de productores. Lo malo Lo bueno Se sugiere generar una estrategia de atención donde participen la STPS y SRE con la finalidad de asistir de manera adecuada a los trabajadores migrantes en Canadá. Asimismo, se sugiere generar un protocolo para que los trabajadores sepan qué hacer en caso de enfermedad. 21 de 26

22 Lo malo Lo bueno Proceso de EvaluaciónLas actividades y los procedimientos a través de los cuales se realizan las tareas de Evaluación.… Inexistencia de un sistemas de monitoreo de indicadores de resultados que permitan conocer el cambio en la población beneficiaria como resultado de la operación del PTAT. No obstante la larga historia del Programa, en pocas ocasiones había sido objeto de evaluaciones formales que den cuenta de su importancia estratégica. Apertura del personal a la evaluación como mecanismo de mejora de los resultados del PTAT. La evaluación/valoración del desempeño del PTAT se realiza en el marco de la relación bilateral, anualmente se organiza la reunión binacional. Indicadores para valorar el desempeño de las entidades en términos del logro de las metas programadas. Lo malo Lo bueno Se sugiere generar una agenda de evaluación que incluya el diseño, seguimiento y monitoreo de indicadores de resultado.

23 Lo malo Lo bueno Proceso de Contraloría socialActividades de Contraloría Social.… En general, no se le ha dado difusión suficiente a los mecanismos de contraloría social en las entidades. Los trabajadores se quejan directamente con el personal, asimismo no existen mecanismos para transmitir y dar seguimiento a estas quejas o denuncias de forma sistemática. En 2016, se comenzó a impartir pláticas a los trabajadores en materia de contraloría social, con la finalidad de que estos conozcan sus derechos y obligaciones y que sepan donde pueden presentar quejas y denuncias relacionadas con el PTAT. Lo malo Lo bueno Se sugiere intensificar la difusión de los mecanismos de contraloría social, tanto al personal operativo, como a los trabajadores migrantes que participan en el PTAT. 22 de 26

24 Conclusiones y Recomendacionesde orden estratégico

25 Conclusiones y Recomendaciones (1)Normar y documentar la gestión del PTAT El PTAT ha transitado por diferentes etapas, en las que la operación y organización se han transformado. Sin embargo, los procesos y mecanismos de atención a beneficiarios no se han documentado, lo que se traduce en que el éxito de la gestión esté supeditado a la experiencia y conocimiento del personal que opera los procesos. Se recomienda documentar y normar la operación del Programa, donde se establezcan límites y responsabilidades de los actores involucrados y que la documentación generada sea validada por todas las instancias participantes. Reorientar el Programa con una visión hacia resultados Uno de los objetivos generales del PTAT establece que los criterios para la vinculación de los trabajadores agrícolas migrantes deberá, entre otras cosas “beneficiar a la población agrícola con mayores carencias económicas”. Sin embargo con la mecánica operativa actual del PTAT, resulta casi imposible cumplir con este objetivo. Se recomienda que el Programa, en un ejercicio de Planeación Estratégica, haga una reflexión sobre sus objetivos generales para determinar si continúan siendo vigentes o es necesario replantearlos; en el entendido de que para cumplir con criterios de eficiencia, es necesario alcanzar los objetivos planteados optimizando los recursos con los que cuenta. En este sentido, el Programa deberá reflexionar acerca de cuál debería ser su población objetivo y qué estrategia de focalización sería la más adecuada para acceder a ella. 24 de 26

26 Conclusiones y Recomendaciones (2)Definir criterios de colocación y elegibilidad En la práctica, la forma en que operan los procesos actualmente, está orientada a satisfacer la demanda de mano de obra de los productores canadienses, pero no se cuenta con mecanismos finos de focalización de la población objetivo. Se sugiere definir criterios sobre la asignación de un espacio de trabajo a un trabajador, con el fin de facilitar el mecanismo de colocación de un beneficiario sobre otro, para lo cual el SIMOL debe permitir cruzar variables como experiencia del tipo de cultivo solicitado por el empleador, la fecha de registro del trabajador, orden de asignación de espacios en los estados y en la medida de posible, que esté orientado a lograr el objetivo de “beneficiar a la población agrícola con mayores carencias.” Modernización del Sistema de Movilidad Laboral (SIMOL) El Sistema de Movilidad Laboral es una herramienta indispensable en la gestión del PTAT. No obstante, la capacidad de este sistema está rebasada, con respecto a las necesidades actuales de operación. Asimismo, presenta la limitante de no generar reportes de manera automática, por lo que la explotación de información se hace fuera del sistema. Cabe señalar que actualmente se está realizando la arquitectura de un nuevo sistema más robusto, adecuado a las necesidades de operación del PTAT. 25 de 26

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