1 GOBERNAR AYUNTAMIENTOS POLÍTICAMENTE FRAGMENTADOS Josep Mir Zaragoza, 17 de diciembre de 2015

2 PRESENTACIÓN Tras las últimas elecciones municipales en la mayoría de ciudades escasean las mayorías sólidas; numerosos ayuntamientos están formados por representantes de cinco, seis o más candidaturas, y es raro que la más votada alcance, no ya la mayoría absoluta de concejales, sino apenas un 20 o un 25 % de los mismos. La mayoría de los españoles vivimos en municipios gobernados por ayuntamientos políticamente fragmentados, con equipos de gobierno surgidos de alianzas de dudosa estabilidad, que en muchas ocasiones ni siquiera llegan a sumar el apoyo de la mayoría de los concejales. Aunque el fenómeno no es nuevo, sí que lo es el grado de generalización alcanzado. Peligra la gobernabilidad y la administración de estos municipios? Está preparado nuestro sistema de gobierno local y su armazón jurídico para garantizar el normal funcionamiento de estos ayuntamientos? Debemos plantearnos reformas del régimen electoral o/y de la legislación de régimen local para reforzar la gobernabilidad local, aún a costa de ceder en pluralismo y representatividad? O estamos más ante una oportunidad que un riesgo para nuestras instituciones democráticas?

3 MARCO JURÍDICO Y CULTURA POLÍTICA El problema planteado no sólo requiere respuestas jurídicas, que también. En su mayor parte, la solución pasa por tener una cultura política y de gobierno adecuada. No la alimentada por las mayorías absolutas, las alcaldías autoritarias y las oposiciones obstruccionistas, sino la basada en el diálogo, los acuerdos con los adversarios, la confrontación civilizada y la constatación obvia de que tanto se puede servir a los intereses locales desde el gobierno, como desde la oposición. Pero garantizar esta cultura, que en muchos casos requerirá cambios sustantivos, no está en nuestras manos. La damos por supuesta: si no le cuadran los votos, el alcalde más autoritario puede devenir el más dialogante. O esto, o dedicarse a otra cosa. En todo caso, nosotros nos ocuparemos de algo mucho más sencillo: el análisis de los instrumentos jurídicos y del marco legal del gobierno local, para comprobar hasta qué punto pueden ser adecuados para sustentar un gobierno municipal falto de mayoría suficiente y de la deseable estabilidad.

4 EL SISTEMA ELECTORAL VIGENTE Art. 140 CE: elección de los concejales por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto. Elección de los alcaldes por los vecinos o por los concejales. LOREG: Elección del alcalde por los concejales, en la sesión constitutiva del ayuntamiento, en los términos siguientes (art. 196): -Plan A: elección del alcalde por mayoría absoluta. -Plan B: si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta, es proclamado alcalde el cabeza de lista o el candidato más votado. En un entorno fragmentado, el plan A invita a formalizar acuerdos de gobierno hasta sumar el apoyo de más de la mitad del consistorio; si ello no es posible, el plan B garantiza salir de la sesión constitutiva del ayuntamiento con alguien al frente de la alcaldía. El desenlace de la sesión constitutiva no petrifica necesariamente una alcaldía eventualmente falta de apoyos o de liderazgo. La moción de censura, regulada con eficacia y limitada para evitar su uso abusivo, permite sustituir alcaldes faltos de apoyo suficiente por otros candidatos al frente de mayorías más sólidas.

5 Virtudes y defectos del sistema electoral vigente Principales virtudes: -Atiende razonablemente los principios de pluralismo y representatividad: todas las opciones políticas pueden aspirar a tener representación municipal y a formar parte del gobierno del ayuntamiento. -Sometimiento del gobierno municipal al pleno. -Flexibilidad para formar mayorías alternativas. Principales defectos: -Permite déficits de gobernabilidad y situaciones de inestabilidad: gobiernos municipales en minoría o/y gobiernos municipales formados por amalgamas poco consistentes de grupos distintos. -Una candidatura minoritaria puede ser decisiva e incluso obtener mediante pactos la alcaldía y mandar a la oposición la lista más votada. Estos déficits han alentado propuestas de reforma electoral hacía un sistema mayoritario (la lista más votada obtiene automáticamente la alcaldía y la mayoría del pleno), con una o dos vueltas. Está justificado un viraje de este tipo, con la consiguiente pérdida en pluralismo y representatividad? O el sistema vigente de gobierno local permite alcanzar cotas razonables de estabilidad y gobernabilidad, a pesar de la fragmentación de muchos ayuntamientos?.

6 PROBLEMAS QUE PUEDE PLANTEAR LA FRAGMENTACIÓN POLÍTICA LOCAL Sin ánimo exhaustivo, la fragmentación política + el sistema electoral vigente puede llevar a problemas como los siguientes: -Puede dificultar/impedir la formación de mayorías de gobierno. -Puede llevar a gobiernos muy minoritarios, a los que el pleno/la oposición puede imponer sus decisiones. -Puede dificultar la toma de decisiones imprescindibles para la gestión del día a día municipal. -Puede dificultar/impedir la toma de decisiones estratégicas o de medio o largo alcance. -Puede llevar a gobiernos inestables, con cambios frecuentes en la alcaldía o/y en sus socios. -Puede llevar a la perversión máxima del sistema: a que quien gobierne sea de hecho la oposición. -Puede dificultar decisiones sobre dedicación y retribuciones de cargos electos y de personal eventual. Hasta qué punto el armazón jurídico del sistema de gobierno local ofrece herramientas para afrontar estos y otros problemas debidos a la fragmentación?.

7 ESQUEMA BÁSICO DEL SISTEMA DE GOBIERNO LOCAL Los arts. 21 y 22 LRBRL ofrecen un cuidado equilibrio entre representatividad y gobernabilidad, coherente con el sistema electoral vigente: ATRIBUCIONES DE LA ALCALDIA (art. 21): gestión ordinaria del ayuntamiento, dirección del personal y los servicios, ordenación de los gastos, contratación y disposición de bienes limitadas, intervención ordinaria en las actividades privadas, obras, emergencias. ATRIBUCIONES DEL PLENO (art. 22): potestad normativa, presupuestos, decisiones estructurales y de largo alcance, control del ejecutivo municipal. Separación estricta de responsabilidades: el alcalde convoca y dirige el pleno, pero no puede menoscabar sus atribuciones; el pleno y sus comisiones controlan la alcaldía y el resto del ejecutivo, pero no pueden sustraerles atribuciones. La alcaldía puede desarrollar su equipo ejecutivo (Tenientes de alcalde, Junta de gobierno local, regidores delegados, personal eventual, nombramiento de directivos, en su caso). El pleno puede desarrollar la organización de sus funciones (comisiones) y la estructura institucional del ayuntamiento (ROM, organismos autónomos, empresas, descentralización).

8 Valoración general La legislación básica de régimen local responde al principio constitucional de representatividad y pluralismo de los entes de gobierno local, pero sin detrimento de la necesidad de facilitar la gobernabilidad y la eficacia de las decisiones. Muchas de las reformas de los últimos años tienen precisamente por objeto reforzar la gobernabilidad: -Ampliación de las atribuciones de las alcaldías (reforma de 1999: instrumentos de planificación urbanística). -Reducción de los requisitos legales de mayorías reforzadas (incluso desaparece la mayoría absoluta para la votación de mociones de censura). -Cuestión de confianza. -Apoderamiento de la Junta de Gobierno para adoptar en determinadas circunstancias acuerdos competencia del pleno (DA 16ª LRBRL surgida de la LRSAL: presupuesto, planes económico financieros, planes de saneamiento y mecanismos extraordinarios de financiación). Los principios de gobernabilidad y eficacia no han sido, ni mucho menos, marginados por los de representatividad y pluralismo en el régimen local vigente. Si acaso, lo contrario (la DA 16ª LRBRL introducida por la LRSAL es cuanto menos cuestionable)

9 HERRAMIENTAS IDÓNEAS PARA GOBERNAR AYUNTAMIENTOS FRAGMENTADOS Un principio y criterio interpretativo básico: el gobierno ha de poder gobernar, la oposición ha de poder controlar y sólo la suma de ambos puede tomar las grandes decisiones estructurales y de medio y largo plazo. A partir de esta idea básica, podemos echar mano de las herramientas siguientes: -Un ROM adecuado. -Separación clara de funciones entre gobierno y pleno. -Facultades del gobierno municipal. -Lo que pueden y lo que no pueden hacer las iniciativas de la oposición. -El gobierno municipal y el presupuesto. -Cuestión de confianza y moción de censura. -Transparencia y participación ciudadana. -Liderazgo del gobierno + cultura de la negociación y el consenso.

10 Un ROM adecuado El ROM es el instrumento idóneo para regular la organización complementaria, el funcionamiento, el estatuto de los electos, los grupos políticos municipales y la participación ciudadana, y así lo reconoce la jurisprudencia. Especialmente en materia de organización, tiene una posición preferente respecto del ROF (STC 214/1989, STS 17/3/2009). Un buen ROM puede asegurar: -Comisiones informativas con voto ponderado de los grupos municipales. -Plena capacidad de la alcaldía para formar el cartapacio. -Régimen razonable de dedicaciones y retribuciones. -Capacidad de iniciativa y procedimiento para tramitar los asuntos al pleno. Especial importancia en regular adecuadamente los que responden a iniciativas de la oposición. -Ejercicio de las funciones de control y proposición de la oposición. Si no se tiene un buen ROM, puede ser difícil aprobarlo en un ayuntamiento muy fragmentado. O eso, o lo contrario: su elaboración puede ser una oportunidad para un acuerdo razonable de las reglas de juego (trabajando el ROM una oposición crecida puede tomar conciencia de lo que les conviene en la perspectiva de gobernar).

11 Separación clara de funciones entre gobierno y pleno Los artículos 21 y 22 LRBRL establecen un marco claro de distribución de atribuciones entre el pleno y la alcaldía. Los diversos apartados son lo suficientemente claros como para poder determinar con razonable seguridad si una decisión determinada corresponde a un órgano o al otro. Esta regulación es complementada por el resto de la legislación vigente, cerrando el círculo el 21.1.s), con la atribución a la alcaldía de las competencias residuales. Pleno y alcaldía no están en una relación jerárquica, de modo que una y otra culminan la vía administrativa correspondiente. Los actos respectivos no son susceptibles de impugnación ante el otro órgano. Entre un órgano y el otro no pueden cruzarse instrucciones ni directrices vinculantes.

12 Facultades de la alcaldía/del gobierno municipal Son más que notables las atribuciones legales de la alcaldía o gobierno municipal. Recordemos algunas: -Atribuciones del art. 21 LRBRL: … -Convocar, presidir y dirigir el pleno -Competencia residual (21.1.s). -Voto de calidad en caso de empate persistente (46.2.d) LRBRL). -Disponibilidad absoluta de los informes de secretaría e intervención y, en general, de los empleados municipales. -Atribuciones específicas para aprobar el presupuesto. No cabe duda de que la alcaldía, aún en minoría en el pleno, tiene sobrados resortes para dirigir y liderar el ayuntamiento y para gestionar la administración municipal.

13 Lo que puede hacer y no puede hacer la oposición La oposición, especialmente si es mayoritaria, tiene capacidad para imponerse al gobierno municipal en las sesiones plenarias, y así aprobar muchos acuerdos desagradables para la alcaldía. Per con limitaciones. * Propuestas de resolución al pleno (106 TR). Grupos/3 concejales. Asuntos de gestión, no de control. El ROM puede requerir su trámite previo por comisión informativa. * Parte de control: Ruegos y preguntas. Mociones: pueden versar sobre cualquier asunto; no son ejecutivas. * Pedir la convocatoria de plenos extraordinarios, que el alcalde está obligado a convocar en los términos solicitados. Limitaciones: -Mínimo de ¼ de concejales + máximo de 3 sesiones anuales por concejal. -Sólo pueden acordar sobre los asuntos previstos en el orden del día. No puede incluir trámite de control. ¿Se pueden proponer y aprobar por esta vía resoluciones sin formar el expediente previo correspondiente? ¿Ordenanzas? ¿Qué pasa si los acuerdos no son competencia del pleno? ¿Hasta qué punto debe ejecutarlos la alcaldía?. Si son ilegales (p.e. si su objeto es atribución de la alcaldía) se pueden impugnar, lo que daría base a su no ejecución preventiva por la alcaldía. En definitiva: la oposición puede tomar la iniciativa y llevar al pleno y aprobar resoluciones contra el parecer del gobierno municipal en minoría; siempre que su objeto sea competencia del pleno.

14 El gobierno municipal y el presupuesto El presupuesto es el instrumento esencial para la gestión ordinaria del día a día municipal. Importantes prerrogativas de la alcaldía/gobierno municipal: -Su formación, incluidas sus modificaciones, es una prerrogativa exclusiva del alcalde. Procedimiento específico (arts. 168 y 169 LRHL). -Si no entra en vigor al inicio del ejercicio correspondiente, prórroga del anterior (169.6). -Si en una 1ª votación no alcanza la mayoría requerida + existe presupuesto prorrogado, lo puede aprobar la Junta de Gobierno, dando cuenta al pleno en la primera sesión que se celebre. -Cuestión de confianza. Estos mecanismos permiten un mandato de 4 años sin necesidad de que el pleno apruebe un solo presupuesto. Puede parecer excesivo, pero hay que relativizarlo con la potestad exclusiva del pleno para aprobar las ordenanzas fiscales: pleno y gobierno están condenados a negociar.

15 Cuestión de confianza y moción de censura Art. 197-bis LOREG. Cuestión de confianza. Requisitos básicos: -Vinculada a determinados asuntos. -El asunto al que se vincula se debe haber propuesto al pleno y no haber alcanzado los votos necesarios para su aprobación. -Sólo la puede plantear el alcalde, una al año y dos a lo largo del mandato, como mucho. Si se vincula al presupuesto, que es la más significativa, si en el plazo de un mes no se presenta y prospera una moción de censura, se entiende otorgada la confianza. En estos supuestos la cuestión de confianza deviene un instrumento sumamente poderoso de gobernabilidad. Asimismo, el carácter necesariamente constructivo, y muy limitado (ningún concejal puede firmar más de una a lo largo del mandato, excepto las que no prosperen y las “obligadas” por la presentación de una cuestión de confianza), de la moción de censura evita que este instrumento pueda ser usado para derribar el gobierno municipal si no se cuenta con una mayoría alternativa y muy sólida (sólo se puede plantear con mayoría absoluta.

16 Transparencia y participación ciudadana En la sociedad actual, la transparencia y la participación ciudadana, además de obligados, pueden ser aliados eficaces del gobierno municipal, y más si está en minoría. Lo peor que puede hacer un gobierno en minoría es parapetarse en la opacidad. Quiera o no, se le obligará a ser transparente, y es mucho mejor serlo por propia iniciativa que a la fuerza. Y serlo no sólo con la información que atañe a la administración y al gobierno, sino también con la relativa a los grupos de la oposición. Para la transparencia, el gobierno municipal controla todos los resortes de publicidad activa y acceso a la información. La participación ciudadana puede ser un medio muy útil para establecer alianzas entre el gobierno municipal (que es quien mejor puede ejercer la iniciativa en este terreno) y sectores determinados de la sociedad local, consensuando políticas u objetivos que en la práctica pueden acabar vinculando políticamente a grupos de la oposición. Para la participación ciudadana, el pleno debe regular los procedimientos, pero el gobierno es quien puede aplicarlos, aparte de recurrir, si así lo desea, a procedimientos informales de participación.

17 Liderazgo del gobierno, negociación, alianzas y consensos Liderazgo del gobierno. Tiene todos los recursos necesarios para ejercer la iniciativa; queda a su voluntad y capacidad ejercerla. Cultura de negociación y consenso. Estamos poco acostumbrados a ello. Quien más debe esforzarse a promoverla es al gobierno. Medios: -Respeto del derecho de participación y de las funciones de control de la oposición. -Transparencia y acceso a la información de cara a todos los miembros del ayuntamiento, sin cicatería. Buscar y tejer alianzas, que pueden ser estratégicas o coyunturales. El gobierno debe gobernar, que tiene recursos para hacerlo, y liderar el ayuntamiento en su conjunto, que es quien mejor puede hacerlo. Si la oposición toma la iniciativa, lidera el pleno y no deja gobernar al gobierno, es más debido a la incapacidad de éste que a un sistema jurídico supuestamente poco favorecedor de la gobernabilidad.

18 ALGUNAS CONCLUSIONES La legislación vigente (electoral y de régimen local) ofrece un punto razonable de equilibrio entre representatividad/pluralismo y gobernabilidad/eficacia. La legislación electoral garantiza que no habrá vacío de poder en el gobierno municipal y la de régimen local ofrece medios a un gobierno en minoría para gobernar. La oposición, si es mayoritaria, puede condicionar mucho el gobierno, pero no puede cercenar sus atribuciones, que son muchas y muy cualificadas. La fragmentación puede ser más una oportunidad que un problema. ¿O es que no se han hecho muchas barbaridades y tropelías a lomos de las mayorías absolutas? El bipartidismo, las dos Españas, son consubstanciales a y alimentan la falta de diálogo y de capacidad de consensos. Con un sistema más fragmentado tal vez no nos quede más remedio que entendernos, y seamos más capaces de encontrar puntos de acuerdo que necesidades de marcar la diferencia. Así las cosas, no veo justificadas las propuestas de reforma de la legislación electoral para garantizar las mayorías absolutas o el gobierno de la lista más votada. Tal vez ganaríamos en eficacia, sacrificando demasiado en pluralismo y representatividad. Algo así como cuando se dice que para defendernos frente a la tiranía terrorista lo que debemos hacer es suspender el sistema de libertades. Los intereses públicos, el buen gobierno, los servicios públicos de calidad no creo que requieran ni que justifiquen lo uno ni lo otro.