1 Grupo de Discusión sobre BioseguridadEl Principio Precautorio Grupo de Discusión sobre Bioseguridad 18 de enero 2006 Sol Ortiz García Patricia Tovar

2 ÍNDICE Breve reseña histórica del Principio Precautorio Donde surgeDonde se encuentra Qué es el Principio Precautorio Componentes del PP Versión “suave” y “dura” Disparador del PP: incertidumbre Tipos de incertidumbre El Principio Precautorio y el Análisis de Riesgo Medidas o acciones precautorias Lineamientos para su aplicación Retos para la aplicación del Principio Precautorio Y qué no es.

3 Historia del Principio PrecautorioEn la arena internacional surge en el contexto del la Conferencia Ministerial sobre contaminantes en el Mar del Norte. Surge a finales de los 70 para contrarrestar un supuesto regulatorio muy extendido en el manejo de recursos que establece proceder con la actividad de desarrollo o la actividad económica mientras no exista una clara evidencia de sus impactos o de que ésta es dañina.

4 Historia del Principio PrecautorioEl PP ha sido adoptado en la legislación de numerosos países como un principio general que guía la política ambiental y el manejo de los recursos naturales. A nivel internacional en acuerdos multilaterales se ha incorporado en el contexto de la conservación de la biodiversidad y en instrumentos de manejo de pesquerías, pero rara vez en manejo forestal. En el contexto del comercio internacional el PP es aún controversial y su aplicación difiere de la del contexto ambiental.

5 Qué es el Principio PrecautorioExiste una enorme dificultad de remediar un daño ambiental, cuando éste es reparable el costo de la restauración o de la rehabilitación es prohibitivo, o más aún en muchos casos el daño puede ser irreversible. La prevención de un daño ambiental debe ser la “regla de oro para el ambiente” tanto por razones ecológicas como por razones económicas. Es un principio ampliamente distribuido en las políticas y leyes ambientales, pero aún controversial respecto a su aplicación.

6 Qué es el Principio PrecautorioEl PP enfatiza la anticipación, la prevención y la mitigación de riesgos inciertos para los que no se dispone con evidencia científica definitiva. El PP constituye una herramienta para lidiar con la incertidumbre ya que promueve la acción para evitar daños al ambiente (o a la salud) considerables o irreversibles, antes de contar con la certeza científica de dicho daño. La prevención de un daño ambiental debe ser la “regla de oro para el ambiente” tanto por razones ecológicas como por razones económicas. Es un principio ampliamente distribuido en las políticas y leyes ambientales, pero aún controversial respecto a su aplicación.

7 Qué NO es el Principio PrecautorioAunque relacionado , no se trata del Principio de Acción Preventiva Que es lo que se usa comúnmente en el Análisis de Riesgo para efectos conocidos. Cuando hay peligros con efectos identificados y con determinada probabilidad de ocurrencia, se sigue el Principio de Acción Preventiva. Cuando no se conocen plenamente los posibles efectos ni su probabilidad de ocurrencia , se sigue el Principio Precautorio. No es el Principio de “el que contamina paga”. Pro-activa Precaución Legislación Prevención EQCP Reactiva Tiempo

8 Principio 15 de la Declaración de Río.Versión “débil” Principio 15 de la Declaración de Río. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. Peligro (o amenaza): cómo se identifica qué califica como tal. Daño grave o irreversible: cómo se establece nivel de gravedad, que pasa con los dañitos. Falta de certeza científica absoluta (full): la ciencia no es absoluta, otra razones si pueden postergar adopción de medidas En función de los costos: implica análisis de efectividad de costos de las medidas adoptadas y los beneficios a obtener. Conforme a sus capacidades: varían y por lo tanto modera la aplicación del PP

9 Declaración de Wingspread.Versión “dura” Declaración de Wingspread. Cuando una actividad represente una amenaza de daño para la salud humana o para el medio ambiente, se deberán tomar medidas precautorias1 aún si algunas relaciones de causa-efecto no han sido plenamente establecidas científicamente. En este contexto el proponente de la actividad, en vez de el público, deberá cargar con el peso de la prueba. Daño incluye todos no solo los graves o irreversibles. Establece la obligación de tomar medidas precautorias. Revierte el peso de la prueba sobre el proponente y no sobre quienes protegen el ambiente. 1Medidas precautorias: (1) buscan anticipar, mitigar o evitar un daño potencial y (2) no están plenamente justificadas por conocimiento científico disponible.

10 Componentes del Principio PrecautorioHerramienta para contender con la incertidumbre revirtiendo la práctica común Elemento de operación del Principio: con daños graves o irreversibles Elemento de consideración de medidas precautorias en términos de costo- efectividad Elemento de asignación de la carga de la prueba “Cuando existe la amenaza de reducción o pérdida significativa de la diversidad biológica, la falta de certeza científica no debe usarse como una razón para posponer medidas para evitar o minimizar dicha amenaza”. CDB Preámbulo.

11 Disparador del PP: La incertidumbreTanto en el manejo de los recursos naturales como en la conservación de la biodiversidad persiste la incertidumbre. Hay incertidumbre en el uso y aplicación de nuevas tecnologías; i.e. la liberación al ambiente de OGM. Se identifican dos tipos de incertidumbre. Epistémica: derivada de falta de datos, datos incompletos o inadecuados; ligada a falta de investigación, errores de muestreo, sesgos en las mediciones. Ontológica: derivada de la naturaleza intrínseca del sistema; ligada a la complejidad del sistema, su escala, la estocasticidad, su dinámica.

12 Incertidumbre Lo que no sabemos que no sabemosLo que sabemos que no sabemos Lo que sabemos Lo que no sabemos que no sabemos FALTA DE EVIDENCIA ≠ EVIDENCIA DE FALTA Incertidumbre: situación en la que no estamos absolutamente seguros

13 Causas de la IncertidumbreInformación Falta de información o datos, información no disponible Información contradictoria, sesgada, errónea o incompleta Comunicación Comunicación deficiente: conceptos o terminología ambigua Fuentes de error errores asociados a distintos parámetros errores de muestreo (falta de representatividad), errores de medición, errores de cálculo. Modificado de Moss, R.H. & Schneider, S.H., 2000

14 Causas de la IncertidumbreNaturaleza del Sistema Variabilidad intrínseca: procesos caóticos, aleatorios o estocásticos Situaciones nuevas: falta de familiaridad, supuestos inapropiados La incertidumbre en el contexto de la biodiversidad es endémica y persistente. Modificado de Moss, R.H. & Schneider, S.H., 2000 Manejo de la incertidumbre depende de su origen: generar información, monitoreo, mitigación, mejorar comunicación, instrumentos de medición, comunicar incertidumbres.

15 Parte de la premisa de que “no existe el riesgo cero”Análisis de Riesgo Parte de la premisa de que “no existe el riesgo cero” Objetivo Proporcionar la información más completa posible a quienes manejan el riesgo, a los tomadores de decisiones y a quienes elaboran regulaciones, para que la decisión tomada y las medidas propuestas y llevadas a cabo sean las adecuadas y continuación se comuniquen a todos los actores involucrados.

16 Análisis de Riesgo AmbientalEl análisis de riesgo ambiental.— es una técnica aplicada en muchas áreas diferentes con el propósito de prevenir y minimizar efectos adversos al medio ambiente. Efectos adversos al medio ambiente.— Cambios que se consideran indeseables porque alteran características estructurales o funcionales de los ecosistemas o sus componentes. Una evaluación de adversidad puede considerar el tipo, la intensidad y la escala de los efectos así como el potencial de recuperación.

17 Principios básicos del ARAInclusivo.— debe considerar información de todas las fuentes disponibles; Sistemático.— debe llevarse a cabo siguiendo lineamientos o pasos que ocurren en etapas secuenciales lógicas; Iterativo.— se reexaminan conclusiones y supuestos en función de la nueva información con la que se cuente para retroalimentar el análisis; Fundamentos científicos.— es decir debe basarse en el método científico, tanto para generar información como para poner a prueba hipótesis que permitan su revisión.

18 Evaluación del riesgo Identificación del peligro Agente EfectoEvaluación de la exposición Población Exposición Evaluación dosis respuesta Dosis Respuesta Caracterización del riesgo Riesgo = PELIGRO x PROBABILIDAD DE OCURRENCIA Peligro = posibles efectos negativos de un evento o agente

19 Manejo del riesgo Es la aplicación sistemática de políticas, prácticas y recursos para la evaluación y el control de riesgos. Definir medidas de bioseguridad que eviten, controlen o minimicen posibles efectos adversos para el medio ambiente y la salud humana. Es dentro de esta etapa del análisis de riesgo donde se invoca al Principio Precautorio.

20 Comunicación del riesgoMensaje Percepción del riesgo   Dialogo Emisor Receptor Problemas relacionados con la comunicación del riesgo en términos de probabilidades (Covello, et al, 1987) Problemas en el mensaje: Deficiencias en la comprensión científica, datos, modelos, métodos resulta en sobreestimar incertidumbres y riesgos. Análisis de riesgo muy técnicos comúnmente son incomprensibles para el público en general. Problemas de las fuentes de información Falta de confianza en las autoridades responsables Desacuerdos entre expertos científicos

21 Comunicación del riesgoProblemas del medio de comunicación Medios selectivos y sesgados reportan con énfasis en el drama el conflicto y los desacuerdos. Presentación prematura de información científica Sobre-simplificaciones, distorsiones, inexactitud en la interpretación de la información técnica Problemas del receptor Percepciones equivocas del nivel de riesgo Creencias y opiniones resistentes al cambio Deseo y demanda de certidumbre científica

22 El Principio Precautorio y elAnálisis de Riesgo La aplicación de un planteamiento basado en el Principio Precautorio debe empezar con una evaluación científica, lo más completa posible y, si fuera viable, identificando en cada fase el grado de incertidumbre científica y su fuente. El recurso al principio de precaución presupone que se han identificado los efectos potencialmente peligrosos derivados de un fenómeno, un producto o un proceso, y que la evaluación científica no permite determinar el riesgo con la certeza suficiente. Los responsables de la decisión deben ser conscientes del grado de incertidumbre inherente al resultado de la evaluación de la información científica disponible. Juzgar cuál es el nivel de riesgo «aceptable» para la sociedad es una responsabilidad eminentemente política. Frente a un riesgo inaceptable, una situación de incertidumbre científica o la inquietud de la población, los políticos están obligados a encontrar respuestas, por lo que deben tener en cuenta todos estos factores.

23 Medidas o acciones precautoriasEl procedimiento de toma de decisión debe ser transparente, y en él deberán participar todas las partes interesadas lo antes posible y en la medida en que sea razonablemente viable. En algunos casos, la respuesta correcta asociada a un enfoque de Precaución podrá ser la decisión de no actuar, o al menos de no adoptar una medida jurídica obligatoria. En caso de optar por la acción, existe una amplia gama de iniciativas posible, que van desde una medida jurídicamente vinculante prohibitiva, hasta un proyecto de investigación o una recomendación. Determinar la estrategia precautoria requiere sopesar los costos y beneficios de los riesgos para la conservación de estrategias alternativas. No siempre el enfoque proteccionista será el mejor.

24 Lineamientos para la aplicaciónEn caso de que se considere necesaria la acción, las medidas basadas en el Principio de Precaución deberán ser, entre otros aspectos: Proporcionales al nivel de protección elegido, No discriminatorias en su aplicación, Coherentes con medidas similares ya adoptadas, Basadas en el examen de los posibles beneficios y los costos de la acción o de la falta de acción (y pueden incluir un análisis económico costo/beneficio cuando sea conveniente y viable), Sujetas a revisión, a la luz de los nuevos datos científicos, y Capaces de designar a quién incumbe aportar las pruebas científicas necesarias para una evaluación del riesgo más completa. Proporcionalidad significa la adaptación de las medidas al nivel de protección elegido. La reducción del riesgo hasta el nivel cero raramente es posible, pero una evaluación incompleta del riesgo puede reducir el abanico de opciones posibles para los gestores del riesgo. La prohibición total puede no ser una respuesta proporcionada a un posible riesgo en todos los casos, pero en algunos es la única respuesta posible ante un riesgo dado. No discriminación significa que las situaciones similares no deben tratarse de forma diferente, y que las situaciones diferentes no deben tratarse del mismo modo, a menos que haya razones objetivas para hacerlo. Coherencia significa que las medidas deberán tener una dimensión y una naturaleza comparable con las ya adoptadas en ámbitos equivalentes en los que se dispone de datos científicos. Examinar los costos y los beneficios supone comparar el costo global para la Comunidad de la acción y de la inacción, tanto a corto como a largo plazo, lo que no se limita sencillamente a un análisis económico de rentabilidad, sino que abarca un ámbito mucho más amplio e incluye consideraciones no económicas, como la eficacia de las posibles opciones y su aceptabilidad para la población. Al llevar a cabo tal examen, deberá tenerse en cuenta el principio general de que la protección de la salud tiene prioridad sobre las consideraciones económicas. Sujetas a revisión a la luz de los nuevos datos científicos significa que las medidas basadas en el principio de precaución deben mantenerse en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y se considere que el riesgo es demasiado alto para imponerlo a la sociedad, teniendo en cuenta el nivel de protección elegido. Las medidas deberán ser revisadas periódicamente teniendo en cuenta el progreso científico, y modificadas según sea necesario. Designar a quién incumbe aportar pruebas científicas es una consecuencia común de estas medidas. Los países que imponen el requisito de aprobación previa (autorización para la comercialización) para los productos que consideran peligrosos a priori invierten la carga de la prueba, al tratarlos como peligrosos a menos que las empresas lleven a cabo la investigación científica necesaria para demostrar que son seguros, y hasta que lo hagan. (fuente Comisión Europea PP (2000). (Fuente Comisión Europea (2000).

25 Retos para la aplicación del Principio PrecautorioInvolucrar en el Análisis de Riesgo aspectos sociales, económicos, culturales; además de los científicos. Potencial para el mal uso y abuso del Principio Precautorio contribuye a su desprestigio. Falta de aceptación del PP como herramienta para el manejo de la biodiversidad en distintos sectores (incluido el ambiental). Falta de coherencia en su aplicación a nivel nacional e internacional y en función del escenario. Falta de impacto del PP en el proceso de toma de decisiones, se requiere traducirlo en obligaciones específicas y medidas operativas. El costo de medidas precautorias puede recaer en los usuarios de los RN más pobres. Se requiere determinar cuáles enfoques o herramientas de manejo o gestión so consideradas precautorias.