1 Instituto de Investigación y Capacitación Municipal

2 Instituto de Investigación y Capacitación Municipal

3 Proceso peruano de Descentralización

4  Desconcentración: Proceso de transferencia territorial de gestión, recursos y medios, sin poder de decisión  Descentralización: Proceso de devolver poderes políticos, económicos y administrativos  Gobierno local y regional  Tipos de Descentralización  Política: Aut. Locales definen políticas públicas regionales  Administrativa: Servicios Locales Financiados (Delegación)  Fiscal: Generación local de financiamiento  Económica: De mercado (privatización de servicios) ¿ideal?  Formas de Descentralización  Proceso exógeno: regalo de arriba hacia abajo  Procesos endógeno: demanda de abajo había arriba Definiciones conceptuales

5 1824 Asambleas Legislativas Departamentales 1828 Instalación sin funcionar 1849 Prefectos, subprefectos y gobernadores (Dep. Prov. Dist) 1873 Cuarta ley de Municipalidades (Gob. Civil Prado) 1890 Descentralización Fiscal Departamental 1919 Cons. Departamentales  Concejos municipales 1919 Asociaciones de Municipalidades (Leguía) 1932 Comisión Villarán: Ley de Descentr. Administr. N° 7809 1933 Constitución Política (“En riesgo de unidad Nacional”) 1946 Ley de elección municipal  No se aplicó 1948 Juntas Departamentales de Obras Públicas 1950 Corporaciones Departamentales Regionalización y Descentralización…

6 1963 FBT Elecciones Municipales 1970 Gob. Dict. Organismos Departamentales de Desarrollo 1979 Nueva Constitución Política 1980 Elecciones Municipales LOM (Descentr.) 1980 Corporaciones Departamentales de Desarrollo (Desc.) 1989 Plan Nac. Regionalización  12 Gobiernos Regionales 1993 Constitución Política: Dptos  Reg. Autonomía y CTAR 2002 LDB / LOGR / LOM / CND 2003 Gobiernos “Regionales” en Departamentos 2005 Iniciativas de creación de “Macro Regiones” 2007 Recentralización por “Modernización del Estado” 2012 Recentralización Presup. / Adm. Fondos Concursables, & Regionalización y Descentralización…

7 La cuestión: ¿Por qué han fracasado los procesos de descentralización en doscientos años? Insuficiencia de ingresos fiscales Baja presión tributaria  menos recursos para distribuir y Para financiar mejores servicios (P. Nórdicos) La “torta” es muy chica… No se tienen ideas ni conceptos claros sobre: ¿Por qué… Cómo… Cuándo… cuanto Descentralizar? Ausencia de conceptos y existencia de mitos Definiciones conceptuales

8 Conceptos y mitos de la Descentralización

9 Regiones: base del ordenamiento territorial Mito N° 1: Regionalización y territorio “La integración de los actuales departamentos en nuevas regiones es uno de los rasgos centrales de la reforma descentralista…” “La construcción de nuevas y más grandes regiones debe generar bases para un nuevo equilibrio en la distribución espacial del poder y permitir mejores condiciones para el desarrollo territorial.” Iniciativa de Francosie Hollande: “La reforma de las Reformas” Reducir de 22 regiones  11 regiones Menos regiones más recursos (Ahorro de € 10,000 millones) Por la reducción de burocracia y concentración de Servicios Para la gestión de servicios es la Mancomunidad …!

10 ¿Hay relación entre descentralización y regionalización…? Hay que regionalizar para descentralizar Mito N° 2: Descentralización / Regionalización ¿Es posible regionalizar sin descentralizar…? ¿Es posible descentralizar sin regionalizar…? ¿Son simultáneos…, cuál proceso debe darse primero…?

11 Población en el territorio (hab./ Km2) Referencias de otros países Países Población (Habitantes) Extensión (Km2) Densidad (Hab/km2) Régimen de Gobierno Alemania81’840,000357,021.00229.23 000Federal Francia65’700,000674,843.0097.36 000Unitario España44’080,000505,992.0087.12 000Unitario Ecuador15’354,000283,561.0054.15 000Unitario Colombia45’239,0791’141,748.0039.62 000Unitario Perú30’475,0001’285,215.0023.71 000Unitario Chile16’634,603756,102.0022.00 000Unitario Bolivia10’100,0001’098,254.009.21 000Unitario

12 Deben sumarse al menos dos departamentos, para crear territorios más adecuados (Constitución Política 2005) Deben fusionarse varios departamentos para que exista como máximo tres o cuatro regiones Departamentos: son ámbitos inadecuados Mito N° 3: Sobre las regiones Deben modificarse los límites de los departamentos en función de las cuencas geográficas.

13 Población por regiones (Hab/región) Países Población (Habitantes) Extensión (Km2) Cant. Reg. Ê Territ/Reg. (Km2/Reg) Ê Pob/Región (Hab./ región) Alemania81’840,000357,021 016 0022,314 005’115,000 00 Francia65’700,000674,843 022 0030,675 002’986,364 00 España44’080,000505,992 019 0026,631 002’320,000 00 Ecuador15’354,000283,561 024 0011,815 00639,750 00 Colombia45’239,0791’141,748 033 0034,598 001’370,881 00 Perú30’475,0001’285,215 025 0051,409 001’219,000 00 Chile16’634,603756,102 015 0050,407 001’108,974 00 Bolivia10’100,0001’098,254 09 00122,028 001’122,222 00 Referencias de otros países Extensión de las regiones (Km2/región)

14 Las municipalidades de centros poblados no deben manejar fondos Es necesario reducir el número de municipalidades Las mancomunidades tienen como fin reducir el número de municipalidades En el Perú hay demasiadas municipalidades Mito N° 4: Sobre las municipalidades

15 Población por municipios (Km2/hab/mun.) Países Población (Hab.) Extensión (Km2) Núm. de municip. Ê. Ext/Mun (Km2/Mun.) Ê. Pob. (Hab/Mun.) Alemania81’840,000357,021 011,943 029.89 06,852.55 0 Francia65’700,000674,843 036,682 018.40 01,791.07 0 España44’080,000505,992 08,500 059.53 05,185.88 0 Ecuador15’354,000283,561 01,721 0164.77 08,921.56 0 Colombia45’239,0791’141,748 01,123 01,016.69 040,284.13 0 Perú30’475,0001’285,215 01,838 0699.25 016,580.52 0 Chile16’634,603756,102 0346 02,185.27 048,076.89 0 Bolivia10’100,0001’098,254 0339 03,239.69 029,793.51 0 Referencias de otros países Población por Municipio (Hab/municipio) Extensión de los municipioa (Km2/municipio)

16 No se adaptan al proceso de Modernización del Estado Gobiernos regionales y municipalidades no son competentes en la gestión del desarrollo No saben formular proyectos de inversión En provincias no hay capacidades suficientes Mito N° 4: Sobre las capacidades locales No pueden invertir los recursos

17 Asignación presupuestal 2012-2017 Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles) Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales Elaboración: PROMCAD - INICAM Ámbito de Gobierno Presupuesto Público Anual 2012 - 2017 201220132014201520162017 Nacional 65,019.072,693.083,238.095,387.0104,317.0105,570.0 68.167.070.073.075.374.1 Regional 14,743.017,575.018,752.019,423.019,315.021,763.0 15.416.215.814.913.915.3 Local 15,772.018,150.016,944.015,811.014,859.015,139.0 16.516.714.212.110.710.6 Total 95,535.0108,419.0118,934.0130,621.0138,491.0142,472.0 100.0

18 Asignación y ejecución presupuestal 2012-2015 Ámbito de Gobierno AÑO 2012 PIA 2012PIM 2012Φ% Nacional64,972.967,259.23.589.3 Regional14,789.331,507.0113.087.8 Local15,772.523,614.049.770.7 Total95,534.6122,380.228.184.2 Ámbito de Gobierno AÑO 2013 PIA 2013PIM 2013Φ% Nacional72,635.074,257.32.291.8 Regional17,633.725,331.043.790.2 Local18,150.234,088.487.872.4 Total108,418.9133,676.723.386.6 Ámbito de Gobierno AÑO 2014 PIA 2014PIM 2014Φ% Nacional83,195.685,912.53.392.9 Regional18,795.126,745.742.390.5 Local16,943.632,147.689.777.4 Total118,934.3144,805.721.889.0 Ámbito de Gobierno AÑO 2015 PIA 2015PIM 2015Φ% Nacional95,372.796,739.01.492.4 Regional19,437.627,224.840.191.0 Local15,811.028,925.182.973.6 Total130,621.3152,888.917.0 88.6 Gobierno Nacional, Regional y Local (en millones de soles) Fuente: Consulta de Ejecución del Gasto al 31 de agosto del 2016 - MEF Elaboración: PROMCAD - INICAM

19 “La descentralización no permite un buen control…” El proceso de descentralización favorece las acciones de corrupción “Darles más presupuesto es para que roben más…” “No importa que robe, mientras haga obras…” “No te preocupes, la plata viene sola…” “No se puede cambiar la percepción de la noche a la mañana…” Mito N° 6: Descentralización y corrupción

20 DescentralizaciónFiscal

21 Ingresos Públicos No Financieros (*) Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la experiencia peruana Luis Carranza Ugarte y David Tuesta Cárdenas – 2004 Fuente BCRP 2003 Gráfico 1.2 Gastos del Sector público no financiero: 1993-2003 (Como porcentaje del PBI) Gráfico 1.1 Ingresos del sector público no financiero: 1993-2003 (Como porcentaje del PBI) 939597990103949698 00 02

22 ¿Es incremento del presupuesto local…? Descentralización Fiscal El gobierno nacional incremento los montos de las inversiones en provincias a través de programas y proyectos sectoriales Sectores transfieren a los gobiernos regionales y municipalidades los saldos presupuestales no ejecutados La descentralización presupuestal restará eficacia a la inversión pública y ralentiza la atención de las necesidades (*) José Larios (ARD), Betty Alvarado (Banco Mundial) y Elena Conterno (PRODES) “Descentralización Fiscal 2004 1

23 Cambio de régimen económico que implica: Descentralización Fiscal Asignar impuestos y responsabilidades por ámbitos de gobierno Distribuir, la división de tareas en la administración de tributos Definir fórmulas para las transferencias intergubernamentales Establecer normas para regular el endeudamiento subnacional 2

24 Delegación de atribuciones fiscales Descentralización Fiscal La transferencia de recursos y atribuciones debe estar aparejada del fortalecimiento de capacidades de gestión sostenibles. Las características de los municipios determina una tipología de municipalidades según las capacidades y potencial local Para administrar tributos hay que desarrollar la competitividad del territorio: i) energía; ii) comunicaciones; iii) tecnología U.G. Capacidad de condensación local de excedentes económicos por ventajas comparativas y competitivas (Watts) 3

25 ¿Cómo se organizará el Estado para asumir sus funciones con la sociedad. Definir: Descentralización Fiscal Aspecto Fiscal: Nivel de gobierno determina la base y tasa de cada impuesto, Nivel de gobierno asume la responsabilidad de la prestación Cómo se equilibran los desbalances horizontales entre regiones 4 Aspecto Administrativo: Cómo traducen las instituciones nacionales y locales las políticas Cómo se asignan los recursos en distintos ámbitos de gobierno Aspecto político: Nivel de autonomía de gestión de los gobiernos subnacionales. Canales de comunicación y participación ciudadana.

26 Asignación de recursos tributarios Descentralización Fiscal Principios generales: Eficiencia económica y administrativa de la recaudación Viabilidad financiera, para asumir atención de necesidades locales Criterios de equilibrio: Factores de producción móviles  Gobierno Nacional (renta personal y empresarial, comercio internacional) Factores de producción inmóviles  Gobiernos Locales (producción agrícola y propiedad inmueble, KuKaKu Seiri) 5

27 Características de impuestos subnacionales Descentralización Fiscal Móvil: Capacidad de mudarse del contribuyente para evadir el pago Apropiado: Desde el punto de vista político Robusto: Buen generador de recursos financieros Estable: Previsibles y permanentes frente a las fluctuaciones Exportable: Capacidad de endosar el pago a otras jurisdicciones Visible: Percepción del coste del impuesto y la calidad del servicio Progresivo: Tasas dictadas por ley si son progresivas o regresivas Político: Juicio de valor social sobre relación impuestos vs servicios Administración: Facilidad, eficiencia y efectividad de administrar 6

28 Cualidades vs eficiencia tributaria Descentralización Fiscal 7 Cualidades del tributo Impuestos PredialA las rentasA las VentasEspecíficosA Empresas Móvil +---- Apropiado -+-+? Robusto -++++ Estable ++/--+- Exportable +/-+++- Visible +++?- Progresivo +-?? +- Político -+? + Administración ? ? + "+" = "Buen" Impuesto; "-" = "Mal" Impuesto; "+/-" = "Buen" Impuesto si la carga tributaria cae exclusivamente en residentes locales y "Malo" si la carga tributaria recae sobre residentes de otras localidades; "?" = Depende de condiciones locales

29 ¿Son viables los gobiernos subnacionales? Descentralización Fiscal Factores que inciden en la descentralización fiscal: Culturales: La función del Estado, clientelismo vs eficiencia Políticos: Los recursos públicos como medios de control político. Técnicos: La especialidad y el centralismo como solución Gestión: Los sistemas administrativos (Tecnocracia) Sociales: Alianzas Público-Privadas, Obras por impuestos, Mercado Procesos:Diseño, implementación, monitoreo y evaluación Territorios:Los municipios y las capacidades de las municipalidades 8

30 El centralismo sobre el territorio

31 194019611972198119932014 64.4 35.4 52.6 47.4 40.5 59.2 34.8 65.2 29.9 70.1 27.4 72.6 Distribución de la población Urbana-Rural en el Perú entre 1940 y 2014 Fuente: INEI – Censos de Población / Estimaciones Marco Antonio Plaza Vidaurre / Conceptos Básicos y Estadísticas de la Pobreza en el Perú / Proyección propia: 2014 Población Rural Población Urbana Impactos del centralismo en el país

32 11068591949700 Pobreza y PBI/C Evolución entre los años 1985 y 2014 PBI per cápita (Soles de 1994) Fuente BCRP, INEI (1985,1997-2006) Cuánto (1991, 1994) / Proyección propia 2014 100,000 90,000 80,000 70,000 60,000 50,000 120,000 110,000 40,000 130,000 150,000 140,000 Índice de Pobreza PBI per cápita Índice de Pobreza (%) 35 40 60 55 50 45 30 41.6 % (Pobreza) 85,000 (PBI/c) 14 Impactos del centralismo en el país

33 (en porcentajes de la población) Región19851991199419972000200620112014 Promedio Nacional41.655.153.442.748.444.536.230.6 Lima Metropolitana27.447.642.425.038.524.222.821.6 Costa Urbana44.254.551.927.435.829.926.725.2 Costa Rural50.0n.a.63.451.550.649.939.832.6 Sierra Urbana36.452.751.637.932.640.233.532.8 Sierra Rural49.272.664.772.573.176.568.964.7 Selva Urbana48.2n.a43.036.637.249.943.840.8 Selva Rural68.0n.a.64.055.173.062.354.551.5 Fuente INEI (1985, 1997-2006; Cuánto (Eniev 1991 y 1994) / Proyección propia: 2014 Pobreza geográfica - Evolución entre los años 1985 y 2014 Impactos del centralismo en el país

34 Capacidad ejecutiva en los gobiernos Ejecución del PIM por ámbitos de gobierno (Monto nominal del Presupuesto en millones de soles) Ámbito de Gobierno PIM 2012PIM 2013PIM 2014PIM 2015 PIM 2012%PIM 2013%PIM 2014%PIM 2015% Nacional7,196.710.77,945.58.29,192.67.110,351.17.6 Regional3,843.912.22,710.49.82,861.89.52,913.19.0 Local6,918.929.33,647.527.63,439.822.63,095.026.4 TOTAL19,336.115.814,303.413.415,494.211.016,359.111.4 Nac./Reg.1.1 2.9 3.2 3.6 Nac./Loc.1.02.22.73.3 Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales Elaboración: PROMCAD - INICAM

35 Proceso de Centralización Fiscal Ámbito de Gobierno Presupuesto Público Anual 2012 - 2017 201220132014201520162017 Nacional 65,019.072,693.083,238.095,387.0104,317.0105,570.0 68.167.070.073.075.374.1 Regional 14,743.017,575.018,752.019,423.019,315.021,763.0 15.416.215.814.913.915.3 Local 15,772.018,150.016,944.015,811.014,859.015,139.0 16.516.714.212.110.710.6 Total 95,535.0108,419.0118,934.0130,621.0138,491.0142,472.0 100.0 Fuente: Diario Oficial “El Peruano”. Normas Legales Elaboración: PROMCAD - INICAM

36 Secretaria de gestión Pública / PCM: “Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021” (D.S.N° 004-2013-PCM) Gestión del Cambio: Procesos culturales Entes sectoriales rectores (cinco pilares) Ejes transversales Pilar 1: Políticas Públicas, Planes Estratégicos y Operativos Pilar 2: Presupuesto para resultados Pilar 3: Gestión por Procesos, simplificación administrativ a y organización institucional Pilar 4: Servicio Civil Meritocrático Pilar 5: Sistema de información, seguimiento, monitoreo, evaluación y gestión del conocimiento Gobierno Abierto Gobierno Electrónico Gobierno Institucional Ejemplo de modernización del Estado

37 Heterogeneidad de la distribución de la población en los Municipios Fuente: INEI. Elaboración propia 2.0% 26.7% 15.4% 47.1% 26.3% 20.0% 16.1% 3.6% 40.2% 2.6% Impactos del centralismo en el país

38 “Perú tiene uno de los estados más disfuncionales de América Latina… Se insiste con sistemas complejos que aletargan al Estado y que contradicen los principios de la Gestión Pública por Resultados” Sobre la Modernización del Estado Peruano Steven Levitsky (Prof. Harvard. Una paradoja peruana, 2012) “No es la sociedad la que debe adecuarse al Estado, es el Estado el que debe adecuarse a la sociedad…” Marco Tulio Cicerón (Jurista, filósofo y político romano 55 a.C.)

39 Metas del país de cara al bicentenario La descentralización Será el logro más importante del país, para la conmemoración del bicentenario: Año 2021  Presupuesto municipal  21% (ODS/ODCE) Año 2021  Probreza en la sierra rural  21% (Alc. Product.) Año 2021  Contaminación Ambiental  21% (Sup. Bosques) Año 2021  Buena atención de la salud  21 millones La descentralización es el camino más corto al desarrollo

40 www.inicam.org.pe [email protected] César Vallejo “Hay hermanos, muchísimo qué hacer…”

41 Fin