1 Intervenção do Estado na PropriedadeDisciplina ACH 3628 – Direito e Organização Administrativa Prof. Dra. Ana Carla Bliacheriene

2 Histórico da propriedadeNa Antiguidade Clássica o conceito de propriedade estava diretamente relacionado a algo palpável, que pudesse ser detido por alguém, que pudesse ser apropriado. O direito de propriedade fora, com efeito, concebido como uma relação entre uma pessoa e uma coisa, de caráter absoluto, natural e imprescritível. Desta forma, a propriedade possuía feições absolutistas, não se discutindo a propriedade enquanto fundamentada em um título. O dono (ou proprietário) era aquele que se encontrava na posse do bem.

3 Histórico da propriedadeNa Idade Média com a miscigenação dos diferentes povos, surge a ideia do Estado. Enquanto na antiguidade clássica a posse era privada e individualista, na Idade Média essa figura se modifica, pois o Estado era um ente maior representado por um rei, que se impunha em relação aos demais possuidores de terras, no caso, os suseranos.

4 Histórico da propriedadeRevela-se nesse momento, o Estado como detentor do poder de propriedade sobre as terras. Além disso, vale lembrar que os suseranos possuíam o domínio indireto da terra, contrapondo-se aos vassalos que possuíam o domínio útil, direto da terra. Nota-se a distinção entre direito de posse e direito de propriedade.

5 Histórico da propriedadeDesta maneira, finaliza-se a Idade Moderna e inicia-se a Idade Contemporânea na qual verificam-se a introdução dos princípios de igualdade e fraternidade no conceito de propriedade, a despeito deste instituto ter um caráter egoísta e individualista, consagrados pela teoria econômica liberal.

6 Noções gerais sobre o direito de propriedadeArt. 17 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789): “Como a propriedade é um direito inviolável e sagrado, ninguém dela pode ser privado, a não ser quando a necessidade pública legalmente comprovada o exigir, evidentemente e sob condição de justa e prévia indenização”

7 Noções gerais sobre o direito de propriedadeNote-se que esta concepção do direito de propriedade não é bem a que vigora nos dias de hoje; ou seja, difere do que determina a CF no art. 5o, XXII e XXIII (a propriedade deve atender à sua função social) A Carta Magna dividiu, ainda, a função social da propriedade em urbana (art. 182, § 2o) e rural (arts. 184 e 186), dispondo de maneira diferente quanto às duas formas.

8 Noções gerais sobre o direito de propriedadeHoje, o direito de propriedade é visto como direito condicionado, pois está sujeito às restrições necessárias à adequação ao interesse público. Deste modo, a visão moderna é a de que os direitos de propriedade são adquiridos pelo homem para que ele a utilize objetivando a função social.

9 Noções gerais sobre o direito de propriedadeHoje, o direito de construir e a função social da propriedade contam com a proteção de mais um instrumento: o Estatuto da Cidade – ou seja, a Lei , de –, que regulamenta os arts. 182 e 183 da CF, estabelecendo diretrizes gerais para a política urbana.

10 Noções gerais sobre o direito de propriedadeDe acordo com essa lei, a propriedade deverá atender à sua função social em prol da política urbana das cidades. É o que dispõe seu art. 2o: “Art. 2o. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”.

11 Noções gerais sobre o direito de propriedadeNo tocante ao direito de construir, o Supremo Tribunal Federal já decidiu: “Constitucional – Administrativo – Civil – Direito de construir – Limitação administrativa. “I – O direito de edificar é relativo, dado que condicionado à função social da propriedade: CF, art. 5o, XXII e XXIII.”( STF, 2a T., RE , rel. Min. Carlos Velloso).

12 Limitações ao direito de propriedadePor vezes os autores tratam do assunto como restrições ao direito de propriedade (usando os termos como sinônimos). As restrições ao direito de propriedade limitam as faculdades do proprietário de fruir (usar e ocupar a coisa), de modificar a coisa (no todo ou em parte) e, ainda, de alienação da coisa a outrem.

13 Limitações ao direito de propriedadePrincipais espécies de limitações/restrições: Desapropriação Servidão administrativa Tombamento Limitação ao direito de construir Limitações administrativas

14 Desapropriação Também chamada de expropriação, é, sem dúvida, a forma mais drástica de constrição do direito de propriedade, visto que enseja o constrangimento à vontade do proprietário, pois o obriga a transferir, independentemente de sua vontade, bem de seu patrimônio em prol do interesse coletivo.

15 Desapropriação Art. 5º, XXIV da CF:Permite a desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social. Até 1946 o ordenamento jurídico só previa a desapropriação por necessidade ou utilidade pública

16 Desapropriação Destaca-se, ainda, a desapropriação para fins de reforma agrária, determinada no art. 184, e aquela realizada em observância ao Plano Diretor do Município (art. 182, § 4o, III, da CF).

17 Desapropriação Necessidade pública – sempre que o Estado, para atender a situações anormais que se lhe apresentam, tem de adquirir o domínio e o uso de bens de terceiros. Pontes de Miranda: “a necessidade supõe que algo não possa continuar, ou iniciar-se sem a desapropriação, para se transferir ao Estado ou a a outrem...)

18 Desapropriação Utilidade pública – o Estado para atender a situações normais, tem de adquirir o domínio e o uso de bens de outrem. A utilização da propriedade pelo Estado é conveniente e vantajosa, mas não constitui um imperativo irremovível

19 Desapropriação Interesse social – desapropriação em que o Estado, para impor um melhor aproveitamento da terra ou para prestigiar certas camadas sociais, adquire a propriedade de alguém e a trespassa a outrem (trabalhadores, menos favorecidos etc.)

20 Desapropriação Para a concretização de tal instituto, é necessário que se realize todo um procedimento (Devido Processo Legal e Ampla Defesa), com a ocorrência de diversos atos definidos em lei, para se atingir o objetivo final: a incorporação do bem ao patrimônio público.

21 Desapropriação Este procedimento é realizado em duas fases, sendo a primeira delas uma fase declaratória, em que o Estado atestará a utilidade ou necessidade pública ao interesse da coletividade. A segunda fase do procedimento é chamada de fase executória, na qual o Poder Público adota as medidas necessárias para a efetivação da desapropriação – como, por exemplo, a avaliação do bem e a estimativa do valor da indenização a ser paga ao particular.

22 Desapropriação Note-se que a segunda fase – executória – poderá ser administrativa, quando houver acordo entre o particular e a Administração Pública. No entanto, isto nem sempre ocorre, visto que nem sempre o Poder Público sabe quem é o proprietário do imóvel; neste caso, devendo propor ação de desapropriação. Não havendo acordo entre expropriado e expropriante, a segunda fase do procedimento será judicial, devendo ser observadas as disposições do Decreto-lei 3.365/1941.

23 Desapropriação A competência para legislar sobre o tema é unicamente da União, de acordo com o art. 22, II, da CF: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) II – desapropriação”. Já a competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social de um bem, para fim de desapropriação, estende-se à União, Estados e Municípios, Distrito Federal e Territórios, além do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT.

24 Desapropriação Competência:A efetivação da desapropriação compete à União, Estados, Municípios, Territórios, autarquias, estabelecimentos de caráter público em geral ou que exerçam funções delegadas do Poder Público e às concessionárias de serviços, quando autorizadas por lei ou contrato (art. 3o do Decreto-lei 3.365/1941).

25 Desapropriação Objeto:“Pode ser objeto de desapropriação tudo aquilo que seja objeto de propriedade. Isto é, todo bem, imóvel ou móvel, corpóreo ou incorpóreo, pode ser desapropriado. Portanto, também se desapropriam direitos em geral.” (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 20a ed., p. 823.)

26 Desapropriação Não são desapropriáveis: o dinheiro, a moeda e pessoas. Podem ser desapropriados bens públicos, desde que a entidade política maior ou central exproprie bens da entidade política local ou menor, da seguinte maneira: a União poderá desapropriar bens dos Estados, Municípios e Territórios; os Estados e Territórios poderão expropriar bens pertencentes aos Municípios, sendo imprescindível a autorização legislativa do Poder expropriante e ressaltando-se que o inverso não é permitido (art. 2o e § 2o do Decreto-lei 3.365/1941). Anotamos que tal disposição não é pacífica entre os doutrinadores.

27 Desapropriação Indenização:A indenização a ser paga ao particular que tem seu bem expropriado deverá ser prévia e justa, ou seja, deverá cobrir, além do valor real e atual do bem na data do pagamento, os danos emergentes e os lucros cessantes do proprietário, decorrentes da perda de seu patrimônio. No mais, se o bem produzir renda, esta deverá ser incluída no preço, pois é claro o desfalque do proprietário. Deverá ser paga em dinheiro (moeda corrente nacional) e será fixada por um acordo administrativo ou, ainda, por avaliação judicial feita por perito técnico nomeado pelo juiz do processo.

28 Desapropriação -Desvio de finalidade e medidas cabíveis: A RetrocessãoO que é retrocessão? “o retorno do bem expropriado ao patrimônio do antigo dono, quando não lhe foi dado o destino previsto. É importante que o fundamento da desapropriação perdure durante todo o procedimento e após este, inclusive.

29 Desapropriação Em outras palavras, ocorre desvio de finalidade na desapropriação quando o bem expropriado para determinado fim acaba sendo utilizado para outro fim que não fora o motivo da expropriação, desprovido de utilidade pública ou interesse social.

30 Desapropriação Caso fique configurado o desvio de finalidade, o antigo proprietário poderá ingressar com ação anulatória de ato administrativo ou com mandado de segurança para que se declare nulo o ato expropriatório.

31 Servidões administrativasÉ a servidão pública (existe a servidão privada também) É ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário

32 Servidões administrativasA servidão administrativa possui os mesmos elementos que caracterizam uma servidão do regime do direito privado, visto que exige um prédio de propriedade alheia que assegure utilidade a um serviço ou, de maneira geral, a qualquer utilidade pública.

33 Servidões administrativasA instituição da servidão administrativa pode dar-se através de lei, independentemente de qualquer outro ato jurídico, ou, ainda, por acordo precedido de ato declaratório de utilidade pública, assim como na desapropriação. Por último, a constituição das servidões pode ser feita judicialmente, quando não houver acordo ou quando adquiridas por usucapião (utilização do imóvel por mais de 5 anos)

34 Servidões administrativasNem sempre a servidão traz a necessidade de indenizar. O raciocínio é: quanto mais esvaziado o uso do bem (ou a propriedade) maior será a indenização.

35 Servidões administrativasNão se pode confundir o instituto da servidão administrativa com o da desapropriação. Como já mencionado, a desapropriação traduz-se na retirada da propriedade do particular, enquanto na servidão administrativa o particular continua com a propriedade do bem. Assim, deve suportar um uso público, e, desta maneira, terá direito a indenização em caso de prejuízo decorrente da utilização do bem

36 Servidões administrativasModalidades de servidão: - servidão sobre terrenos marginais - servidão sobre prédios vizinhos de obras ou imóvel pertencentes ao patrimônio histórico e artístico nacional - servidão em torno de aeródromos e heliportos, com a finalidade de facilitar as manobras das aeronaves e para evitar a interferência nos sinais de navegação.

37 Servidões administrativas- servidão de aqueduto, na qual o titular (empresa concessionária) pode canalizar águas pelo prédio de terceiro para atendimento da utilidade pública (art. 120 do Código de Águas). - servidão aérea ou, ainda, servidão de energia elétrica. Tal modalidade foi criada para permitir a instalação de linhas de transmissão de energia elétrica

38 Tombamento “Tombar” significa registrar em livros específicos que uma determinada propriedade – seja ela pública ou privada, móvel ou imóvel – possui significativo valor social e, por isso, deverá ser submetida a um regime jurídico particular, que objetiva protegê-la do abandono, depredação, mutilação, demolição, destruição ou utilização inadequada.

39 Tombamento Decreto-lei 25/ a norma nacional sobre tombamento que prevê a limitação do direito de propriedade para proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histórico ou artístico. Art. 216, § 1o, da CF: “o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registro, vigilância, tombamento, desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”.

40 Tombamento A competência para o tombamento é concorrente, ou seja, podem legislar sobre o assunto a União, os Estados e o Distrito Federal, conforme o art. 24, VII e VIII, da Carta Maior: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”.

41 Tombamento Quanto aos Municípios, a CF dispõe, em seu art. 30, IX:“Art. 30. Compete aos Municípios: (...) IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”. Os Municípios criam seus Conselhos de Patrimônio Histórico, que tem poderes deliberativos inclusive para realizar tombamentos em âmbito municipal, desde que com competência delegada a estes Conselhos.

42 Tombamento São três as formas de tombamento: de ofício, voluntário e compulsório. O tombamento de ofício é o previsto no art. 5o do Decreto-lei 25/1937, o qual recai apenas sobre bens pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios, devendo ser determinado por ordem do presidente do Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural/IBPC (instituído pela Lei 8.029/1990).

43 Tombamento Já o tombamento voluntário é requerido pelo proprietário quando este entender que o bem é revestido dos requisitos necessários para constituir parte do patrimônio histórico. O tombamento compulsório se dará quando o proprietário se opuser à inscrição de seu bem em um dos Livros do Tombo (Decreto-lei 25/1937 estabelece 4 tipos de livro de Tombo)

44 Tombamento Indenização:Dependendo dos efeitos decorrentes do tombamento – ou seja, se afetam mais ou menos o direito de propriedade do titular do bem tombado –, será devida, ou não, indenização. Pode-se afirmar que a princípio esta não é cabível, pois não se subtrai do proprietário o domínio e a posse do bem, inclusive sua utilização. Já nos casos em que o tombamento resultar em ônus devidamente comprovado para seu proprietário, esse prejuízo deverá ser compensado pelo Poder Público, por meio de indenização.

45 Limitação ao direito de construirO fundamento do direito de construir está no direito à propriedade; uma vez reconhecido ao proprietário o poder legal de uso, gozo e disponibilidade de seus bens (art do CC), reconhecido está o direito de construir, que, em outros termos, compreende a faculdade de edificar, transformar, beneficiar – enfim, dispor de todos os meios a atribuir, ao bem, utilidade ou maior valor econômico.

46 Limitação ao direito de construirA liberdade de construir, no entanto, é a regra, sendo, por conseguinte, as restrições e limitações ao direito de construir as exceções; e, assim sendo, só são admitidas quando expressamente consignadas em lei ou regulamento.

47 Limitação ao direito de construirÉ o que menciona o CC em seu art : “O proprietário pode levantar em seu terreno as construções que lhe provier, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos”.

48 Limitação ao direito de construirLimitações civis Deve ser respeitado o direito de vizinhança Afirma Hely Lopes Meirelles que “tudo que prejudica a vizinhança além dos incômodos próprios da comunidade entende-se anormal e, portanto, enquadravel no conceito de uso anormal da propriedade”.(Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, cit., 9a ed., p. 34).

49 Cabe pedido de indenização por dano causado em razão de construções, reformas, demolições e, especialmente, desabamento de prédios e todos os demais casos em que for provado que o mau uso da propriedade tenha ocasionado prejuízo efetivo à vizinhança As obras públicas também podem causar grandes transtornos à vizinhança, o que ensejará embargos a obras e reparação de danos causados, por via de ação judicial.

50 Limitações administrativasÉ umas das formas pelas quais o Estado, no uso de sua soberania interna, intervém na propriedade e nas atividades particulares. É toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionada do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem estar social

51 Limitações administrativasAs limitações administrativas divergem das restrições de vizinhança, pois estas últimas são decorrentes das leis civis para proteção da propriedade particular, no tocante à segurança, ao sossego e à saúde dos que a habitam. Diferentemente, as limitações administrativas são aquelas decorrentes de normas de ordem pública, tendo em vista o já mencionado princípio da função social da propriedade.

52 Limitações administrativasTambém não se pode confundir a limitação administrativa com servidão administrativa, visto que a primeira é uma restrição geral de interesse coletivo, não obrigando a Administração Pública a pagar indenização ao particular, enquanto que na servidão administrativa o Poder Público deverá indenizar à medida que forem causados prejuízos ao proprietário.

53 Limitações administrativasO fundamento da limitação administrativa é o poder de polícia. O poder de polícia da Administração é a faculdade que esta tem de limitar e condicionar o uso e gozo de bens e direitos dos indivíduos em benefício da comunidade.

54 Limitações administrativasConstrução: A construção abrange a superfície do solo, o subsolo e o espaço aéreo, em extensão, profundidade e altura, desde que permitido por normas administrativas. Controle: O controle decorre do poder de polícia do Estado, no exercício de suas prerrogativas e compete ao Município (Código de Obras) – licença urbanística (Alvará)

55 Até a próxima aula !!!