1 Ismael Jiménez Compaired Catedrático de Derecho financiero y tributario, Universidad de Zaragoza, España, Experiencia española en materia de tributación de agua y financiamiento de consorcios de usuarios

2 Planteamiento de la sesión  I. Aproximación a la realidad hídrica en España  II. La tributación del agua en España  III. “Financiamiento” de consorcios de usuarios

3 El agua en España (I): precipitaciones

4 El agua en España (II): principales ríos

5 El agua en España (III): superficie regable

6 El agua en España (IV): hidroelectridad

7 El agua en España (y V): el conflicto del agua

8 Aprovechamiento de agua, gestión por cuencas y organismos de cuenca en España Alrededor del 80% de los usos de agua son agrarios, en un país seco en su mayor parte –para permitir la disponibilidad de agua ha sido necesario un fuerte volumen de obra La gestión por cuencas, una tradición de casi un siglo, enganchada precisamente a la obra hidráulica Pero hay que entender bien la posición de los “organismos de cuenca” en el marco político-territorial español, cuestión que en los estados compuestos es muy relevante –En comparación con el esquema de distribución competencial argentino, la descentralización en materia de gestión hídrica es aparentemente menor

9 Las “cuencas” en España

10 Bases para la comprensión  Los organismos de cuenca administran el recurso hídrico y construyen obra hidráulica (embales, canalizaciones)  Al organismo administrador de la cuenca se le ha identificado tradicionalmente con un poder “de la nación”  Pero en España tenemos organismos de cuenca…  “de la nación”: cuando las aguas discurren por más de una Comunidad Autónoma  “de la Comunidad Autónoma”: cuando las aguas discurren por una única Comunidad Autónoma  “locales”: en el caso de las islas canarias, cada isla determina una cuenca y en cada isla hay un organismo insular de cuenca  Atención: esto no sucede en las islas Baleares  Las otras Administraciones que no conforman el organismo de cuenca también desarrollan funciones en relación con las aguas  Hasta el extremo de que el organismo de cuenca puede ser “de la nación”, pero “la Nación” desarrollar otras funciones sobre esas mismas aguas

11 Comunidades Autónomas versus Organismos de Cuenca

12 Un ejemplo: la cuenca del Ebro

13 La gestión del agua no sólo queda en manos del organismo de cuenca: distribución de competencias entre niveles de gobierno diferentes

14 El mosaico de agentes (I): las autoridades que se añaden al organismo de cuenca  Los Ayuntamientos  Distribuyen agua en baja  Prestan el servicio de alcantarillado  Si tienen capacidad, tratan las aguas residuales  Las CCAA  Construyen obra hidráulica de interés autonómico  Auxilian a los Ayuntamientos en sus deficiencias estructurales cara a la gestión del abastecimiento y el tratamiento  Pueden asumir ciertas competencias si así lo prevén sus EA (ej. Policía hídrica)  Otra entidades pueden cubrir algunas de las funciones autonómicas-locales  Diputaciones, consorcios, comarcas, entidades asociativas, etc.  El Estado a través del ministerio que ejerce en cada momento competencias sobre el agua  Si el organismo de cuenca  Es “de la nación”, parece que está representando a la nación  Es “de la CA”, se fusionan las competencias como organismo de cuenca y como CA  Salvo en Baleares, encontraremos territorios autonómicos divididos en los que opera más de una autoridad de cuenca de naturaleza diferenciada  Es “local”, se ve claramente cómo se separan las funciones estatales y autonómicas de las de cuenca

15 El mosaico de agentes (y II): personificaciones  En todos los niveles se han venido a introducir personificaciones a las que se les encargaban ciertas funciones relacionadas con las obras y los servicios del agua  Autoridades que ejercen sus funciones en el área de mi ciudad  Nivel nacional  Ministerio con competencias en Medio Ambiente  Confederación Hidrográfica del Ebro  Acuaes (sociedad estatal)  Nivel autonómico (=provincial en Argentina)  Departamento de medio ambiente del Gobierno de la Comunidad Autónoma  Entidad de Derecho Público llamada Instituto Aragonés del Agua, dependiente de dicho departamento  Nivel local  Diputación Provincial  Ayuntamiento de Zaragoza  Empresa pública Ecociudad, que gestiona el saneamiento

16 Las comunidades de usuarios: las comunidades de regantes (I) En España, como en otros lugares, las legislaciones liberales declararon el dominio público hídrico, y por lo tanto la publificación de la decisión sobre la distribución de su aprovechamiento –Lo que no impidió el mantenimiento del papel de los regantes en la construcción y explotación de obras y en la gestión y policía de los aprovechamientos Obligación de constitución y régimen básico (art. 81.1 TRLA) –Obligación de constituirlas para usuarios de la misma toma o concesión Si el objeto es el riego se llaman comunidades de regantes –Se rigen por la Ley y sus Estatutos y Ordenanzas Naturaleza, régimen jurídico y facultades –Son corporaciones de derecho público adscritas al organismo de cuenca (art. 82.1 TRLA) –Serán beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines (art. 83.2 TRLA) –Vendrán obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen (art. 83.2 TRLA)

17 Las comunidades de usuarios: las comunidades de regantes (y II) Órganos de las comunidades de usuarios (art. 84 TRLA) –Junta general o asamblea, junta de gobierno y uno o varios jurados –La ley regula las atribuciones de cada uno de ellos Los acuerdos de la junta general y de la junta de gobierno, en el ámbito de sus competencias, serán ejecutivos, en la forma y con los requisitos establecidos en la normativa de Derecho administrativo general sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de la cuenca. Al jurado corresponde conocer las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse de la infracción. Datos –Existen censadas unas 6.000 CCRR en España Hay CCRR de primer y segundo grado (comunidades generales, juntas centrales de usuarios), que agrupan a CCRR primarias Links –http://www.fenacore.org/http://www.fenacore.org/ –http://www.cgbardenas.net –http://canalimperial.com/archivos/Ordenanza.pdf

18 II. La tributación del agua

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20 Abastecimiento en alta Abastecimiento en baja Colección en baja Depuración Control del vertido Cánones y tarifas recuperadores del coste de la obra y su explotación (todos usos) Tasas y tarifas recuperadoras del coste de explotación (amortizaciones inclusive) Tasas y tarifas Impuestos sobre el vertido o tarifas Tasa por utilización del medio

21 ¿Contribución “en cascada”?

22 II.1 Cobros por la disponibilidad en red primaria

23 Los cánones y tarifas del art. 114 de la Ley de Aguas Aproximación: ley, reglamento e instrumentos aprobatorios Qué gravan –i) la obra ii) que beneficia (generando o mejorando disponibilidad del recurso) iii) y ha sido financiada con cargo al Estado A quién gravan : al titular del derecho de aprovechamiento Cuánto se paga –Visualización de la cuota. ¿Por qué…? –La fijación del importe anual: gastos anuales + costes “anualizables” –Asignación a usos y fijación de cuotas individuales Imposición, ordenación y aplicación

24 Características aproximativas de cánones y tarifas 114 TRLA  Tributos con los que se reparte entre todos los contribuyentes el total previsto de inversiones y gastos vinculados a una obra hidráulica  No de una sola vez, sino de manera periodificada (son tributos periódicos y anuales)  La inversión, recuperando su coste de manera plurianual mediante el plan propuesto por la norma  Los gastos, en función de la anualidad  Si surgen nuevos gastos de inversión, su coste se recuperará de manera plurianual, a partir de esta nueva inversión  Son tributos de cupo, siempre  El CR se refiere a obras de regulación, mientras la TUA a otras obras hidráulicas específicas

25 EMBALSE DE OLIANA, CANON 2016 1. 0,00120381 euros/m3 en riegos. 2. 0,00240762 euros Kwh. en energía ce ntral de presa. 3. 0,00255787 euros/Kwh. en energía ap rovechamientos aguas abajo. 4. 0,00060191 euros/m3 en usos industri ales sin consumo. EMBALSE DE OLIANA, CANON 2016 1. 0,00120381 euros/m3 en riegos. 2. 0,00240762 euros Kwh. en energía ce ntral de presa. 3. 0,00255787 euros/Kwh. en energía ap rovechamientos aguas abajo. 4. 0,00060191 euros/m3 en usos industri ales sin consumo. CHE

26 Datos de tributos 114 TRLA en el área del Ebro

27 La realización del hecho imponible  Presencia de una obra hidráulica  En el CR, la obra será de regulación  Normalmente almacenamiento de aguas superficiales, pero también puede ser, por ejemplo, la recarga artificial de un acuífero  En la TUA se tratará de otras obras específicas (habitualmente, de transporte)  Financiación de las obras con cargo al Estado  El beneficio al usuario  Disponibilidad o mejora de la disponibilidad, pero no disposición  En el CR hablamos de beneficio directo y beneficio indirecto  En aguas superficiales, según la toma esté aguas abajo o arriba de la obra  Beneficio indirecto: cánones exigidos a usuarios en ríos no regulados, justificándose el canon en que el titulo existe por que obras aguas abajo (o sitas en otros ríos) permiten la reposición de los caudales concedidos  Exclusiones de tributación  Generalmente relacionadas con la sequía  El grave problema jurídico de los usos hidroeléctricos y la compatibilidad con el llamado canon de pie de presa

28 Obligados tributarios Contribuyente –Beneficiario y titular del derecho al uso del agua. Comunidades de usuarios ¿un supuesto de sustitución? (remisión)

29 La cuantía Un tributo de “cupo” Fijación del importe anual a repercutir o derramar Reparto entre los usuarios

30 Aproximación a la fijación del cupo anual: gastos corrientes vs gastos amortizables  ¿Puede repercutirse todo el coste teniendo en cuenta que parte del mismo es por interés general (p. ej. Laminación de avenidas)?  Financiación total o parcial con cargo al Estado: efectos sobre la fijación del cupo.  La espinosa cuestión de los fondos europeos ha generado cientos de demandas y no habiendo sido resueltas igual por todos los tribunales, el TS ha debido fijar la doctrina  Definición de cada uno de los conceptos en el art. 114.3 RDPH y concreción en el RDPH  El distinto tratamiento de los “gastos de funcionamiento y administración” y la “inversión”  Problemas de imputación a una u otra obra de ciertos gastos, sobre todo generales y de administración  Ajustes anuales por diferencias entre lo previsto y lo real

31 En particular, la fijación de la inversión derramable o base imponible (CANON) La obligación de pago de este componente lo es por 50 años, sobre esta fórmula –4% x [(50 - n + 1) ⁄50] x inversión total El RDPH está concretando el coeficiente de amortización a partir de un 4% anual, pero con un sistema de cómputo del coeficiente decreciente (en el último ejercicio es del 0,08%) EJEMPLO –Periodificación de una inversión de 10 millones de euros

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33 En particular, la fijación de la inversión derramable o base imponible (sigue) La actualización del valor de las inversiones –Ley y RDPH Mecánica de la actualización: Interés simple –Sumatorio de intereses desde el año 1 al año n El tipo de interés –El exceso del 6% del interés legal del dinero

34 Evolución del interés legal del dinero 1986-2016 e incidencia sobre los incrementos monetarios

35 LIBRO BLANCO DEL AGUA: GRÁFICO DE LA PROYECCIÓN DE UN CR, SIMULANDO UNA INVERSIÓN DE 100 Y UN TIPO DE INTERÉS LEGAL CONTINUO DEL 9%

36 Efectos de la concreción de los beneficiarios sobre la cuantía de la inversión derramable por el CR Al no poderse girar cuota sobre los “previsibles”, una parte del cupo no es derramable mientras no pasen a ser “actuales”

37 Especialidades en la TUA La proyección se efectúa sobre 25 años de pago Planteamiento del ejemplo anterior sobre una TUA

38 EJEMPLO DE PERIODIFICACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE DE UNA TARIFA DE UTILIZACIÓN DE AGUA

39 LIBRO BLANCO DEL AGUA: GRÁFICO DE LA PROYECCIÓN DE UNA TUA, SIMULANDO UNA INVERSIÓN DE 100 Y UN TIPO DE INTERÉS LEGAL CONTINUO DEL 9%

40 Especialidades en la TUA (sigue) No se utiliza la expresión beneficiarios “actuales o previsibles”, sino sólo “actuales”

41 Asignación a los distintos usos y clases de beneficiarios Las “equivalencias” Fuente, Maestu y Del Villar (2007)

42 Criterios de aplicación individual a los usuarios Planteamiento legal –“racionalización” y “equidad” –Remisión al reglamento Módulos –Superficial –Volumétrico, caudal y consumo ¿Un tributo de estas características puede regirse sobre datos de consumo real? (seguramente no, y eso dificulta mucho la obtención de la eficiencia) ¿Es sostenible un módulo basado en la superficie?

43 La dinámica de los cánones y tarifas: problemas fundamentales El procedimiento de determinación anual de las exacciones En particular, análisis de la fecha en que deben estar aprobadas para que sean eficaces Impugnación del acuerdo de aprobación

44 Una valoración “jurídica” de estas figuras tributarias  Un texto de rango legal de escasa envergadura, acompañado de un reglamento más amplio  Buena parte de los conflictos se producen alegando la falta de cobertura legal del reglamento  La técnica de determinación de los elementos tributarios es muy deficiente y anticuada, generando lecturas diferentes en la aplicación por parte de los agentes jurídicos  Un ejemplo: falta de unidad respecto de la naturaleza del acuerdo anual aprobatorio, ¿acto administrativo plúrimo o disposición general?  Conflictos muy relevantes, determinantes de una intensa labor judicial, en la que, a diferencia de lo que sucede en otros ámbitos, el TS tiene una importante labor

45 Fórmulas alternativas (I): sociedades estatales La introducción de la posibilidad material La aplicación financiera

46 Fórmulas alternativas (II): cánones y tarifas en cuencas internas El hecho y la falta de regulación en la Ley de Aguas –Que se limita a advertir que la atribución del producto al organismo de cuenca lo es “en el supuesto de cuencas intercomunitarias” Lo que hay (y lo que no hay) Hipótesis “jurídica”: el art. 114 resulta de aplicación, aunque la Comunidad Autónoma puede introducir modificaciones Cataluña y Andalucía

47 Fórmulas alternativas (III): CCAA como tales y otros agentes actuando en este ámbito CCAA que no administran agua pero abastecen en alta y cuentan con elementos “económico- financieros” –El caso de Madrid –Otros supuestos: Cantabria, Castilla-La Mancha, Murcia, Valencia –Diferencias ostensibles: i) entrada a los “ciudadanos”; ii) tarifas en forma de disposición general El caso de Cataluña: tributos y tarifas Operadores locales: tasas y tarifas

48 Fórmulas alternativas (y IV): transferencias entre cuencas Normas singulares determinativas del REF de cada transferencia

49 Valoración de esta parte del REF Valoración del conjunto: modelo asistemático y deforme Valoración de las piezas (i): cánones y tarifas de la Ley de Aguas –Valoración general muy negativa –Presupuesto: i) alcance del beneficiado por cada obra ii) el beneficio indirecto iii) el interés general iv) las exclusiones de tributación –Sujetos pasivos: i) pobreza normativa ii) colectivos –Cuantificación: i) técnica mejorable ii) intereses generales iii) diferencias entre CR y TUA iv) gastos financieros v) fondos europeos e IBI vi ) equivalencias vii) módulos de reparto viii) reglas inútiles –Imposición y aprobación Valoración de las piezas (ii): cánones y tarifas; la normativa autonómica es un paso adelante Valoración de las piezas (y iii): las experiencias autonómicas enriquecen el planteamiento

50 II.2. Exacciones relativas a la recogida, tratamiento y control del vertido

51 El canon de vertido del art. 113 Ley de Aguas Por qué: una tasa por UDP? Quién: los titulares del vertido –Exclusión general del sector primario Cuánto: i) vol. vertido x precio básico x coeficiente (vertido y medio donde se vierte) ii) los vertidos no autorizados

52 Datos del CCV área del Ebro

53 Estado real del REF del saneamiento: el papel de las CCAA Iniciativas pioneras Plan Nacional de Saneamiento Extensión de las figuras autonómicas vinculadas al tratamiento de las aguas residuales Inicial exclusión del sector primario –Pero cada vez se van introduciendo medidas para incluir en el sistema a determinados agricultores y ganaderos

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55 Valoración de la parte del régimen económico-financiero del agua relativa al vertido y saneamiento Hubiera sido deseable una armonización y racionalización de la situación organismos de cuenca-CCAA Valoración del CCV –Excesiva conflictividad –La motivación de las liquidaciones –El volumen de vertido, las estimaciones indirectas y en general el tratamiento de los vertidos ilegales –¿Debe replantearse el régimen de los sujetos pasivos? Valoración de los tributos autonómicos –Figuras mucho más modernas, aunque no siempre se considere la contaminación real –Discusión más elevada acerca de la adecuación de las políticas de tratamiento de aguas residuales a la necesidad real

56 III. Financiamiento de los consorcios de usuarios

57 Bases de su régimen económico-financiero Obligarán a que todos los titulares contribuyan a satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación, reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan a la comunidad de usuarios (art. 200.1 RDPH en relación con el art. 82.2 TRLA)

58 Los títulos para ejecutar El Reglamento de la Ley de Aguas establece que ningún comunero pueda estar exonerado del pago de sus obligaciones y cargas inherentes a su participación en la Comunidad. –El abono de los gastos por conservación, limpieza o mejoras, como derivados de la administración y distribución de las aguas, podrán gravar la finca regada, estando la Comunidad facultada para exigir su importe por la vía de apremio y a prohibir el uso del agua mientras no se satisfagan, aun en aquellos casos en que la finca hubiese sido vendida a otro titular. Esta obligación, que la propia Ley de Aguas determina, se extiende también al pago de multas e indemnizaciones impuestas por los Tribunales o por los Jurados de Riegos (212.1 RDPH). –De igual modo, los gastos de construcción de presas, captaciones, conducciones, así como de explotación y conservación, deberán ser abonados según se especifique en sus Estatutos u Ordenanzas (212.3 RDPH). Están también sujetos al pago de las obligaciones comunitarias, todos los terrenos comprendidos dentro de la Zona Regable de la Comunidad, aunque los propietarios renuncien al uso del agua (212.2 RDPH). Las comunidades de usuarios podrán ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario los acuerdos incumplidos que impongan una obligación de hacer (art. 83.2 TRLA y 209.1 RDPH). –El coste de la ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio (art. 209.3 RDPH). En todo caso ningún usuario podrá separarse de la Comunidad sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y a cumplir todas las obligaciones que con la misma tiene contraída (art. 212.4 RDPH).

59 Cómo y quien cobra El procedimiento de apremio –Procedimiento de apremio y período ejecutivo –Qué es cada cosa y qué supone Notable separación del régimen indemnizatorio del general Se establece en el artículo 209.4 del RDPH, que para la aplicación del apremio, las comunidades de regantes tendrán facultad de designar a sus agentes recaudadores, cuyo nombramiento se comunicará al Ministerio de Economía y Hacienda –Las comunidades de regantes podrán solicitar del Ministerio de Hacienda que la recaudación se realice a través de sus órganos ejecutivos (209.4 RDPH) Pero la Agencia Tributaria no está colaborando actualmente en la tarea

60 Comunidades de usuarios y tributación del agua (I) El problema se plantea en el ámbito de la tributación del aprovechamiento (art. 114 TRLA) Los beneficiados por las obras (…) satisfarán –dice la ley-. –Si la concesión es a la comunidad de usuarios, no se plantea problema alguno: la comunidad es el “sujeto pasivo” y debe cumplir, sin perjuicio de que luego repercuta en forma de derramas, como sucede con cualquier otro gasto –Pero, ¿y si el titular del derecho es el usuario individualmente considerado? ¿Qué ocurre en este segundo caso? –En los tiempos del inicial art. 311.3 RDPH no había previsión alguna –Situación actual: art. 115.3 TRLA. El pago de las exacciones previstas en la presente Ley, cuando los obligados a ello estén agrupados en una comunidad de usuarios u organización representativa de los mismos, se podrá realizar a través de tales comunidades o entidades, que quedan facultadas a tal fin para llevar a cabo la recaudación correspondiente, en los términos que se establezcan reglamentariamente.

61 Comunidades de usuarios y tributación del agua (y II) El desarrollo reglamentario (es el original 311.3 RDPH) –El Organismo de cuenca podrá exigir el pago directamente a los obligados o, si así lo decidiere, a través de las Comunidades de Usuarios o de cualquier otro Organismo representativo de los mismos. Cuestiones dudosas –El propio régimen jurídico ¿qué son las CCRR en estos casos en los que el organismo de cuenca se dirige a ellas para cobrar? Son “sustitutos” del contribuyente Por lo tanto: –la LGT les reconoce a los sustitutos, como obligados tributarios que son, legitimación para plantear reclamaciones económico-administrativas; – y las relaciones entre sustituto y contribuyente se consideran también materia económico- administrativa a la hora de solucionar los posibles conflictos internos –El carácter potestativo que se deduce del art. 115.3 la facultad correspondería no a los usuarios, sino a la autoridad de cuenca, puesto que las posiciones subjetivas en ningún caso pueden ser abandonadas a la decisión del particular La Confederaciones, respecto de cada exacción individualizada, podrán adoptar la decisión que estimen más conveniente. –Considero que esa decisión tendría que figurar con toda claridad en el instrumento aprobatorio del canon. Pero en la práctica, en lo que es estrictamente la resolución aprobatoria, no suele aparecer. –Como mucho en algunas de ellos se mencionan las comunidades de usuarios concretas con la idea de marcar exactamente la cuantificación.

62 Muchas gracias por su atención!!!