1 Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Wyniki konsultacji dot. Zielonej księgi obszarów metropolitalnych Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

2 Informacje ogólne Celem publikacji zielonej księgi było uporządkowanie debaty metropolitalnej w kraju, która do tej pory koncentrowała się wokół projektów ustaw; Dokument opublikowano w kwietniu czekając na odpowiedzi do końca maja; Otrzymaliśmy 158 odpowiedzi, 78 zostało nadesłanych przez instytucje publiczne, 34 – przez podmioty pozarządowe a 46 – przez osoby fizyczne i firmy prywatne; Łącznie nadesłano 734 stron odpowiedzi. Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

3 Liczba odpowiedzi nadesłanych przed podmioty publiczne oraz pozarządowe Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

4 1. Jakie są problemy związane z funkcjonowaniem obszarów metropolitalnych? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Zadanie pytania miało na celu skierowanie debaty metropolitalnej na temat rzeczywistych problemów, z którymi władze samorządowe oraz mieszkańcy mają do czynienia. Najczęściej wskazywanymi problemami były:  Problemy z zarządzaniem infrastrukturą transportową oraz komunikacją w ramach obszarów metropolitalnych;  Nadmierna (szkodliwa) konkurencja pomiędzy gminami i brak współpracy przy realizacji zadań publicznych;  Brak tzw. ustawy metropolitalnej, która określiłaby narzędzia koordynacji współpracy pomiędzy gminami;  Brak świadomości metropolitalnej wśród władz samorządowych oraz mieszkańców;  Brak spójnego planowania przestrzennego w ramach obszarów metropolitalnych (przejawiające się w rozlewaniu się miast, braku wspólnego planowania).

5 Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

6 2. Które z zaproponowanych 13 rozwiązań jest najlepsze w polskich warunkach? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego  W pytaniu przedstawiono 13 możliwych rozwiązań instytucjonalnych, które były wykorzystywane w różnych obszarach metropolitalnych. Punktem wyjścia była publikacji OECD, w której przedstawiono rozwiązania klasyfikując je od relatywnie najprostszych do najtrudniejszych do przeprowadzenia;  Najczęściej wskazywanym rozwiązaniem był punkt 10 – metropolitalne związki celowe powoływane w celu zarządzania kilkoma usługami publicznymi – wskazywany praktycznie jednocześnie z punktem 9 – metropolitalnym związkiem celowym powoływanym w celu zarządzania jedną usługą publiczną;  Drugim rozwiązaniem, które było wskazywane głównie przez przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego z południa Polski, była konsolidacja terytorialna na drugim szczeblu terytorialnym – czyli tzw. powiat metropolitalny;  Charakterystyczna odpowiedź, która się często pojawiała: Model 10 (wielofunkcyjny związek celowy – z udziałem powiatów) z docelowym przekształceniem w model 13 (konsolidacja terytorialna na drugim szczeblu podziału administracyjnego).

7 3. Czy potrzebne są rozwiązania uniwersalne określające sposób funkcjonowania wszystkich obszarów metropolitalnych w kraju, czy rozwiązania dopasowane do określonej metropolii? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego  Niewielką przewagę ilościową ma wskazanie, że w Polsce powinna zostać przyjęta tzw. ustawa metropolitalna o uniwersalnych rozwiązaniach;  Na uwzględnienie specyfiki metropolitalnej zwracały uwagę podmioty reprezentujące opinie policentrycznych obszarów metropolitalnych (głównie z regionu kujawsko-pomorskiego oraz śląskiego). ;  Odpowiedź często pojawiająca się w ramach pytania: Lepszym rozwiązaniem są rozwiązania dostosowane do poszczególnych metropolii (w zasadzie są trze rodzaje: monocentryczne, dwurdzeniowe i Śląsk), jednak może być to trudne do wprowadzenia, należy więc dążyć do rozwiązania uniwersalnego, ale możliwie elastycznego. Potrzebne są rozwiązania uniwersalne z możliwością dostosowywania ich do charakteru układu osadniczego (mono-, bi- lub policentryczny) oraz struktury administracyjnej na szczeblu powiatowym (powiaty okólne wokół miast na prawach powiatu i powiaty sąsiadujące – posiadające własny ośrodek administracyjny).

8 4. Jakie zadania publiczne powinny być realizowane przez jednostki metropolitalne, które powstałyby na podstawie tzw. ustawy metropolitalnej? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego  Najczęściej wskazywaną odpowiedzią były zadania publiczne mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. W ramach tychże zaliczono w zielonej księdze: transport publiczny, porządek i bezpieczeństwo publiczne, służbę zdrowia, kulturę i edukację.  Drugim, najczęściej wskazywanym zadaniem było planowanie strategiczne realizowane za pomocą wspólnej strategii obszaru metropolitalnego, zarządzania drogami publicznymi, planowanie przestrzenne oraz strategia promocji.

9 5. Jakie narzędzia koordynacji powinny zostać wprowadzone w zakresie planowania przestrzennego? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Koordynacja planowania przestrzennego stanowi jeden z najważniejszych problemów zarządzania obszarem metropolitalnym.  W ramach nadesłanych odpowiedzi wskazano następujące możliwości koordynacji planowania przestrzennego w ramach obszarów metropolitalnych:  Wprowadzenie wspólnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co miałoby być wiążące dla gmin wchodzących w skład obszaru metropolitalnego;  Koordynacja planowania przestrzennego pomiędzy planowaniem przestrzennym w ramach metropolii oraz planowaniem regionalnym;  Powołanie metropolitalnego biura planowania przestrzennego, które miałoby być powoływane przez samorząd regionalny;  Wprowadzenie planowania zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego oraz procedury uzgodnieniowej dla planów niższego rzędu;  Wprowadzenie stałego monitoringu społeczno-gospodarczego rozwoju obszaru metropolitalnego.

10 6. Które z zaproponowany rozwiązań jest najbardziej przystające do polskich realiów metropolitalnych? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Najczęściej wskazywanym rozwiązaniem w ramach przeprowadzonych konsultacji był związek międzygminny powoływany w ramach oddolnej inicjatywy władz samorządowych Korzyści jakie wskazywano w przypadku wprowadzenia takiego rozwiązania to:  Elastyczność rozwiązania;  Brak ingerencji w strukturę zasadniczego podziału terytorialnego państwa;  Stosunkowo prosty sposób wprowadzenia takiego rozwiązania;  Konieczne są jednak zmiany prawne w obecnie funkcjonujących związkach Odpowiedź często pojawiająca się w ramach powyższego pytania: Obszary metropolitalne nie powinny być jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego. W późniejszym etapie mogą zająć miejsce powiatów, jednak jest to dalszą perspektywą. Spośród wszystkich rozwiązań, najlepszym wydaje się być powołanie specjalnej instytucji w ramach obszaru metropolitalnego w celu realizacji określonego zadania publicznego. Oczywiście kluczowe wydaje się zapewnienie finansowania zadań powierzonych takiej instytucji. Pieniądze te mogły by pochodzić z puli środków unijnych w latach 2014-2020 przeznaczonych dla miast.

11 7. Po jakim czasie należy dokonać ewaluacji wprowadzonych rozwiązań metropolitalnych? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Charakterystyczną cechą ustrojów metropolitalnych w Europie Zachodniej jest częsta reforma organizacyjna. W związku z tym celem pytania było sprawdzenie kiedy warto byłoby przeprowadzić taką ewaluację Spośród najczęściej pojawiających się odpowiedzi można wskazać:  w perspektywie 5 letniej (ewentualnie wymienianej jako jednej kadencji samorządowej);  w ramach funkcjonowania unijnej perspektywy finansowej, czyli po 7 latach

12 8. Jakie powinny być wskaźniki, za pomocą których oceniana będzie skuteczność przeprowadzonych zmian? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Nadesłane odpowiedzi można podzielić na dwie grupy: (1)wskaźniki funkcjonalne działania nowej instytucji metropolitalnej, które związane są z realizacją funkcji metropolitalnych. Można do nich zaliczyć takie wskaźniki jak: wysokość PKB na mieszkańca; liczba patentów powstałych w ramach obszaru metropolitalnego; inwestycje publiczne, które mają charakter integrujący obszar; liczba turystów oraz międzynarodowych imprez kulturalnych; rating; migracje ludności w ramach obszaru metropolitalnego; urbanizacja obszaru metropolitalnego; (2)sprawność instytucjonalna jednostki metropolitalnej (bez względu czy będzie to jednostka administracyjna, czy związek jednostek samorządowych). Jest to wskaźnik, który umożliwia porównanie jednostek funkcjonujących w ramach kraju, a także koordynację działań np. planistycznych w ramach obszaru metropolitalnego.

13 9. Jakie są możliwe zachęty dotyczące dobrowolnej współpracy jednostek samorządu terytorialnego (finansowe i pozafinansowe)? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Subwencja metropolitalna, która obejmowałaby refundację części środków poniesionych przez jst wpłacających składki do instytucji metropolitalnej Udział w podatku VAT; Zwrot części „janosikowego”; Zwolnienia podatkowe w przypadku realizacji inwestycji metropolitalnych; Propozycja powołania specjalnego systemu grantowego, bądź program operacyjny przeznaczony dla największych miast; Dostęp miast na prawach powiatu do środków Krajowego Funduszu Drogowego Finansowe Promocja dobrych praktyk Powołanie władz metropolitalnych w ramach bezpośrednich wyborów, które byłyby odpowiedzialne za realizację zadań o charakterze metropolitalnym; Stworzenie nowych narzędzi prawnych ułatwiających współprace w ramach obszarów metropolitalnych; Szkolenia dla pracowników administracji rozwijające kompetencje z zakresu współpracy Pozafinansowe

14 10. Jakie rozwiązania prawne są istotne z puntu zwiększenia udziału obywateli w procesie sprawowania władzy? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego W ramach nadesłanych odpowiedzi zwracano głównie uwagę na następujące elementy:  Konieczność wprowadzenia standardu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Zwracano także na konieczność promocji dobrych praktyk w zakresie konsultacji społecznych, a także rozszerzenie liczby spraw, które powinny zostać objęte obowiązkowymi konsultacjami społecznymi.  Konieczne jest rozszerzenie narzędzi partycypacji obywatelskiej o budżet partycypacyjny, wprowadzenie zmian do funduszu sołeckiego;  Należy rozważyć zmiany statusu jednostek pomocniczych w gminach, tak aby je bardziej upodmiotowić pod względem finansowym lub kompetencyjnym;  Promocja istniejących już narzędzi udziału obywateli w procesie sprawowania władzy, gdyż wiele narzędzi nie jest obecnie wykorzystywanych.

15 11. Czy rozszerzenie działania funduszu sołeckiego na tereny miejskie, bądź wprowadzenie budżetu partycypacyjnego może istotnie pomóc w zwiększeniu partycypacji mieszkańców dot. funkcjonowania miast? Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Propozycja rozszerzenia działania funduszu sołeckiego na tereny miejskie, bądź wprowadzenia budżetu partycypacyjnego spotkała się z pozytywnym odbiorem. Zwracano uwagę na:  przejrzystości życia publicznego,  angażowanie mieszkańców do uczestnictwa w życiu społeczności lokalnej,  dostarczanie wiedzy o funkcjonowaniu jst,  sprzyjanie racjonalnemu wydatkowaniu środków na realizacje oczekiwanych przez mieszkańców inwestycji. Pojawiały się także wątpliwości czy rozwiązania, które sprawdziły się na poziome sołectwa sprawdzą się w miastach, gdzie struktura zarządzania i podejmowania decyzji jest dalece bardziej złożona. Należy dobrze przemyśleć model ewentualnego budżetu partycypacyjnego. Rozwiązania w każdym kraju są bowiem inne i uzależnione od doświadczeń narodowych. W związku z tym należy rozważyć, czy wprowadzać rozwiązania sprawdzone w jakimś kraju, czy zaproponować własną specyfikę.

16 12. Czy idea Town Centre Management ma szansę na wykorzystanie w polskich miastach? Idea TCM została oceniona przez osoby, które wypełniły ankietę z dystansem. Zwracano bowiem uwagę na konieczność rozwijania współpracy publiczno- prywatno-społecznej w centrach miast, gdyż są to obszary dynamicznie się wyludniające. Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

17 13. Czy sposób koordynacji zadań powinien co do zasady polegać na konsultacjach przygotowanych dokumentów, czy konieczne jest zastosowanie procedury uzgodnieniowej? Powołanie jednostki metropolitalnej (w formie jednostki administracyjny, bądź „lekkiej” struktury współpracy) wymaga wprowadzenia narzędzi na pomocą których możliwe będzie koordynowanie zarządzania.  Konsultacje powinny być podstawowym sposobem koordynacji zadań w ramach OM  Z kolei procedura uzgodnieniowa powinna mieć zastosowanie np. w takich przypadkach jak (propozycje nadesłane w ramach odpowiedzi):  dokumentów dotyczących planowania przestrzennego;  strategii rozwoju obszaru metropolitalnego;  zachowania wiodącej roli miasta centralnego (nie określono, co miałoby to w praktyce oznaczać). Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

18 14. Jakie powinny być narzędzia koordynacji w przypadku ewentualnego wprowadzenia jednostek ogólnometropolitalnych?  Wprowadzenie bezpośrednio wybieranych władz metropolitalnych, (pomysł korespondujący z postulatem wprowadzenia powiatu metropolitalnego);  Wprowadzenie jednostki, która będzie wykonywała jedno zadanie publiczne na obszarze metropolitalnym, co ułatwi kwestię koordynacji;  Wprowadzenie jednolitej sprawozdawczości i monitoringu rozwoju społeczno- gospodarczego w ramach obszaru metropolitalnego, co wzmocni bazę merytoryczną podejmowania decyzji;  Problem koordynacji zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wynika z braku przepływu wiedzy pomiędzy administracją jednostek funkcjonujących w ramach obszaru metropolitalnego. W związku z tym postuluje się wprowadzenie mechanizmów, które zwiększyłyby brak wiedzy w tym zakresie;  Skuteczną koordynację wykonywanych zadań publicznych w ramach obszaru metropolitalnego można zapewnić wyłącznie poprzez wprowadzenie hierarchicznej zależności pomiędzy jednostką metropolitalną, a gminami w zakresie wykonywanych przez nią zadań. Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

19 15. Jakie są obecnie problemy związane z koordynacją zadań o charakterze metropolitalnym w ramach istniejących możliwości dobrowolnej współpracy (tj. zrzeszeń, stowarzyszeń lub porozumień)? Bariery w ramach funkcjonujących możliwości Brak konkretnych korzyści ze współpracy; Możliwość realizacji zadań w ograniczonej skali; Brak możliwości tworzenia związków powiatowo- gminnych; Niska sprawność organizacyjna występujących modeli; Brak możliwości elastycznego kształtowania siły głosów; Zbyt sztywna formuła funkcjonowania związków Problemy finansowe Problem podziału udziału w kosztach inwestycji o skali metropolitalnej; Konkurowanie o mieszkańców, którzy są źródłem dochodów jst (zero- jedynkowy sposób kreowania dochodów) Inne problemy Brak zaufania pomiędzy władzami gmin; Historyczne czynniki utrudniające współpracę (reforma administracyjna z 1998 roku); Brak świadomości metropolitalnej i postrzeganie współpracy przez pryzmat interesu gminy; Brak możliwości przekazywania zadań innym podmiotom Nadmierna konkurencja między gminami Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

20 16. Której z wyżej wymienionych narzędzi finansowych byłoby najlepszym wsparciem dla obszarów metropolitalnych? Spośród nadesłanych odpowiedzi zdecydowanie największe poparcie zyskała opcja bezpośrednich udziałów w podatku dochodowym PIT i CIT, bądź VAT. Argumentami, jakie wskazywano dotyczyły:  konieczności zapewnienia stabilności finansowej jednostki metropolitalnej;  słabości systemu składkowego  trudnej sytuacji finansowej miast,  przekazanie nowych zadań publicznych wymaga zapewnienia adekwatnych środków finansowych Drugim najczęściej wskazywanym rozwiązaniem był specjalny program operacyjny skierowany wyłącznie do obszarów metropolitalnych. Propozycja finansowania zadań metropolitalnych poprzez system składek spotkał się z najmniejszym poparciem, gdyż:  jest to bardzo niestabilne narzędzie finansowania  mechanizm może okazać się konfliktogenny w przypadku realizacji inwestycji o charakterze metropolitalnym  niewielkie możliwości inwestycyjne Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

21 17. Które z zaproponowanych rozwiązań jest najlepsze uwzględniając specyfikę polskiej sieci miast? (dot. delimitacji OM) Wskazano trzy możliwości: 1.Delimitacja obszaru metropolitalnego na podstawie kryteriów wynikających z KPZK - dokonują jej regiony, a Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia po przeanalizowaniu wniosku podejmuje decyzje o wpisaniu nowej metropolii (najwięcej wskazań w ramach konsultacji). 2.Delimitacja obszaru metropolitalnego na podstawie kryteriów wynikających z KPZK - dokonują jej regiony, a powołanie metropolii następuje na wniosek jednostek samorządu terytorialnego. 3.Delimitacja obszaru metropolitalnego na podstawie kryteriów, wynikających z KPZK - dokonują jej regiony, a lista obszarów metropolitalnych określona jest w ustawie Ostatnie dwie propozycje były wskazywane równie często. Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

22 Wnioski – model instytucji metropolitalnej wynikający z konsultacji 1.Związek międzygminny (ewentualnie gminno-powiatowy); 2.Powoływany do wykonywania jednego lub kilku zadań; 3.Tworzony w ramach inicjatywy oddolnej jednostek samorządu terytorialnego; 4.Potencjalną korzyścią do jego utworzenia powinny być zachęty finansowe, które gwarantowałyby stałe źródło dochodu; 5.Najczęściej wskazywanymi zadaniami powinny być: planowanie przestrzenne, przygotowywanie strategii obszaru metropolitalnego oraz transport publiczny; 6.Docelowo rozwiązaniem instytucjonalnym powinien być powiat metropolitalny; 7.Wyraźna była jednak tendencja w odpowiedziach wskazująca konieczność konsolidacji terytorialnej i zarządzania obszarem metropolitalnym na poziomie powiatu; 8.Ewaluację rozwiązań metropolitalnych należy zaplanować w okresie 5-7 lat; 9.Konieczne jest usunięcie obecnie funkcjonujących barier współpracy oraz wzmocnienie potencjału pracowników administracji w tej materii; 10.Delimitacja obszaru metropolitalnego na podstawie kryteriów, wynikających z KPZK dokonują regiony, a Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia po przeanalizowaniu wniosku podejmuje decyzje o wpisaniu nowej metropolii Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego

23 Dzi ę kujemy za wzi ę cie udzia ł u w konsultacjach Ministerstwo Administracji i CyfryzacjiKomisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego