1 LA COMPETENCIA INTERPORTUARIA Y LAS FACHADAS MARITIMAS

2 La Ley 48/2003 de 26 de Noviembre que modifica la 27/1992 de 24 de Noviembre de Puertos del Estado y Marina Mercante, establece un modelo de gestión en el que reserva para los poderes públicos las funciones de promotor, catalizador y garante de los derechos de propiedad y libertad de empresa, reservándose solamente un papel subsidiario en la prestación directa de los servicios. Se rompe así una larga tradición de reserva de funciones en el ámbito de los puertos que se fijó en la Ley de Puertos de 1880. Sin embargo en esta antigua Ley no se especificaba muy claramente las funciones reservadas a la administración, que quedaban englobadas en las competencias de los Comandantes de Marina y los directores de los Puertos, a los que por otra parte no se les dotaba de demasiados medios. Por otra parte la prestación de servicios por particulares se amparaba en los artículos del capítulo quinto que regulaba la ejecución de las obras por particulares, mediante la figura de la concesión de dominio público, y por extensión la gestión indirecta de los servicios. Ni que decir tiene que la posterior legislación de las formas de gestión indirecta de los servicios de titularidad pública ha sido una fuente de normativa a aplicar.

3 Quizá esta falta de especificación, este carácter tan general de la norma, es lo que ha permitido su aplicación flexible a lo largo de más de un siglo sin modificación en la norma básica, aunque complementada con otras leyes como las de Juntas de Obras de Puertos, también de larga vida, la de Régimen Financiero, o la de Juntas de Puertos y Estatutos de Autonomía. Ni que decir tiene que existía y aun existe una normativa concurrente en otras materias fundamentales, como la relativa a la organización de las operaciones de carga y descarga, practicaje y otras análogas, que no se han interpretado tan flexiblemente como la Ley básica, ni se han adaptado a la demanda de los tiempos, conservando un residuo gremial inconcebible en el siglo XXI. Dada la gran autonomía que la Ley concede a las Autoridades Portuarias y desaparecido un órgano de la Administración Central como la Dirección General de Puertos, el control de Estado lo establece la Ley a través del Ente Público Puertos del Estado y de una serie de planes cuya aprobación se reserva.

4 Estos son los Planes estratégicos, los Planes de infraestructuras, y los Planes de Empresa, quedando como reserva la posible aportación de financiación mediante el Fondo de Compensación Interportuario y los Fondos estructurales y de cohesión de la Comunidad Europea. Estos Planes son de muy laboriosa tramitación y no digamos aprobación por lo que responden muy mal a las demandas cambiantes del trafico portuario. Si a esto le añadimos la existencia de los Planes Especiales de Ordenación Urbanística, que deben aprobar Ayuntamientos y Comunidades Autónomas, la maraña planificadora es prácticamente inamovible y por ende poco útil para ejercer un auténtico control que suponga un apoyo y no una rémora a la gestión de los puertos. Un control a distancia, tan rígido como éste que no da respuesta a problemas que exigen una solución rápida no conduce a nada más que a que no sea operativo, ya que evidentemente lo que no se va a paralizar es el comercio ni el tráfico marítimo por un trámite de este tipo. Sería como pretender detener una riada mediante las previsiones de un Plan Hidrológico de Cuenca.

5 Tanto mediante la asunción de la titularidad de las operaciones por parte de los agentes, como por la explotación de los servicios mediante la gestión indirecta, es necesaria una conjunción entre la Autoridad Portuaria y el agente para atender a los tráficos o lo que es lo mismo para competir en un mercado cada día mas fluido, cambiante y duro. En el ejercicio de sus competencias la Autoridad Portuaria debe poner a disposición del agente los servicios generales, fundamentalmente el acceso marítimo, señalización, servicios técnico naúticos y en algún caso el muelle de atraque. Lo demás correrá por cuenta del agente que organizara las operaciones, a su riesgo y ventura y de la manera más competitiva posible, mediante las fórmulas de concesión de obra pública, concesión demanial o autorización administrativa. Pero así como cualquier actuación de la Administración en la mejora de un puerto, para mejor competir, pone esta mejora al alcance de todos los agentes de ese puerto, en la competencia interportuaria no es así. Las mejoras necesarias para que compitan los agentes, de alguna forma conllevan una amenaza a los puertos concurrentes que forman parte del mismo sistema.

6 Esto no tendría mayor importancia si cada puerto fuera una unidad absolutamente independiente y autónoma económicamente y pudieran correr todas las vicisitudes de la absoluta libertad de mercado, incluyendo la desaparición por incompetencia. Pero esto no es así, el sistema portuario se autofinancia en su conjunto, lo que quiere decir que los excedentarios financiaran a los deficitarios, o lo que es lo mismo tendremos que pagar los déficits que nuestra política ocasione en el sistema. No solamente esto, sino que volviendo la oración por pasiva, a través de los Fondos de Compensación, un puerto competidor podría desarrollar con nuestro dinero una infraestructura cuyo objetivo primordial es competir, o sea quitarnos el trafico. Y esto que a nivel de Administraciones podría ser asumible, no lo es desde el momento en que ese dinero no proviene de impuestos generales sino de tasas y tarifas especificas pagadas por los usuarios del puerto. Vemos pues que la competencia interportuaria tiene una facetas que la diferencia de la intraportuaria.

7 La ley que comentamos hace referencia a la prestación de servicios en un sistema de libre y leal competencia, términos que repite una y otra vez tanto en le parte expositiva como en los artículos de la misma. Pero una libre y leal competencia, si es que realmente se puede dar en estado puro, exige una neutralidad de la administración, neutralidad que en este caso entra en contradicción con la eficaz gestión de los recursos generados por el sistema. La identificación de los mismos tráficos por puertos próximos, o no tan próximos, propicia si no exige la duplicidad de instalaciones, o sea de inversiones, para atender un mismo tráfico, que podrá elegir un camino u otro, pero que no permitirá una razonable amortización de todas las inversiones. El sistema de rentabilidad de los puertos en realidad no penaliza la falta de ésta, al no tener que repartir dividendos y tener garantizada la pervivencia a través del fondo de compensación. Por tanto el acometer inversiones para mejor competir se centra en conseguir introducirlas en el plan de infraestructuras aprovechando una coyuntura favorable y conseguir los apoyos políticos o del tipo que sean para financiarlos.

8 Desde luego, una intervención global por parte de Puertos del Estado para coordinar estas actuaciones exigiría entrar a fondo en la explotación de todos y cada uno de los puertos, intervenir en los tráficos tanto marítimos como terrestres, casi casi entrar en una economía dirigida, cosa que nadie desea. La autonomía de los puertos tan deseada y tan solicitada quedaría reducida a una mera declaración vacía de contenido. No es por tanto ese el camino a seguir, por los dos motivos que hemos expuesto. Los mecanismos de control son tan rígidos que paralizarían el sistema portuario y desaparecería la autonomía que le da agilidad a la gestión y fomenta la competencia. ¿Quiere esto decir que estamos en un callejón sin salida racional? ¿Debemos elegir entre el despilfarro o la esclerosis? Por supuesto que no. Simplemente poniendo al día nuestras ideas y nuestros conceptos encontraremos la salida al laberinto.

9 En primer lugar debemos separar lo que es un puerto de lo que es una Autoridad portuaria. No son la misma cosa. El puerto es un conjunto de infraestructuras y servicios y la autoridad portuaria es un órgano de administración como hay muchos. Es una elección política de gestión del puerto. El segundo concepto que debemos incorporar es el de fachada marítima o cualquier otro nombre que queramos darle al conjunto de puertos que comparten un mismo hinterland. Esta definición también puede estar sometida a discusión pero asociada al concepto de puerto de interés general queda mucho mas diáfano. Cada uno de los puertos que componen la fachada tendrá su hinterland próximo pero comparte con los demás una red común de penetración en el hinterland medio y lejano, cuya existencia justifica su carácter de puerto de interés general. Si nos fijamos en el mapa de España y en su sistema de comunicaciones, podemos encontrar varios casos de lo dicho anteriormente.

10 Los puertos de Gijón y Avilés unen sus sistemas de transporte terrestre tanto de carretera como de ferrocarril en Lugones apenas a diez kilómetros de ambos puertos. Salvando el área inmediata, a cualquier usuario de Castilla – León o incluso de la misma Asturias le es totalmente indiferente el puerto al final de su línea de exportación. No ocurre lo mismo entre este conjunto, Gijón – Avilés, y Santander y Bilbao, porque cada uno de ellos tienen un acceso diferente hacia la Meseta, por lo que un usuario podría componer sistemas de transporte distintos, con distintos conceptos de coste en cada modo de forma que la competencia del puerto o del transporte terrestre sería lo determinante en la elección. Si consideramos el conjunto de puertos de Galicia podemos ver que la misma circunstancia de vías de comunicación común se dan para los puertos de Coruña y Ferrol por un lado y los de Vigo, Marín y Villagarcía por otro. El punto de conexión de ambas, Benavente, está lo suficientemente dentro del hinterland como para ofrecer itinerarios diferentes, incluso en competencia con Gijón – Avilés.

11 Algo menos claro es el caso de los puertos de Huelva, Sevilla, Cádiz y Algeciras, si bien una vez unida por la autovía Jerez- Los Barrios con la Cádiz –Sevilla los dos últimos cumplen perfectamente las condiciones para constituir una fachada portuaria. En el Estrecho los puertos de Málaga, Motríl y Almería tienen vías de penetración hacia el interior diferentes por lo que deberían ser autónomos si realmente alcanzan el carácter de puertos de interés general. Lo mismo podemos decir de Cartagena y Alicante. Pero en el golfo de Valencia volvemos a encontrarnos con cuatro puertos accesibles desde las vías de comunicación con Madrid y Zaragoza. Valencia, Sagunto y Gandía ya se administran conjuntamente, pero Castellón tiene su propia Autoridad Portuaria. Barcelona y Tarragona se encuentran en una situación parecida a la de Cádiz y Algeciras, sobre todo desde que el trazado de la nueva red de ferrocarril es común a los dos.

12 No es el lugar de considerar las agrupaciones de puertos en los archipiélagos, cuya estructura y problemática es completamente diferente. Hoy día no existe, para los puertos de interés general mas que un modelo de Administración, las Autoridades Portuarias. Con el sistema anterior a la Ley de 1992, loa puertos podían regirse según su importancia o grado de desarrollo por Estatutos de Autonomía, Juntas de Puertos, Comisiones Administrativas o en ultimo caso integrarse en el ente común de la Comisión de Puertos del Estado. La dependencia de una misma autoridad portuaria de varios puertos que sirven al mismo hinterland no quiere decir que deban estar sometidos a una explotación común. Cada uno puede tener su propio gestión independiente e incluso su propia dirección, pero la planificación estratégica y la política de grandes infraestructuras sería común, que no quiere decir la misma. Sería una manera de descentralizar decisiones estratégicas que hoy día tendrían que tomarse a nivel central.

13 Las nuevas unidades resultantes ganarían en tamaño, y por tanto estarían en mejores condiciones para hacer un uso efectivo de su autonomía de gestión. Y sobre todo se evitarían duplicidad de inversiones estratégicas y la participación de las administraciones en luchas comerciales. Resumiendo, la lucha por conseguir tráficos se convierte en competencia intraportuaria lo que de otra manera seria competencia interportuaria dentro de los puertos de la misma fachada, conservándose la competencia interportuaria para las unidades mayores en las que juegan no solo los condicionantes locales sino los referentes a toda la cadena de transporte. ¿Qué efectos puede tener?. Podemos verlos en los pocos ejemplos vigentes al día de hoy.

14 La unificación de la administración portuaria de la Bahía de Cádiz no supuso la desaparición de ningún puerto, muy al contrario se potenció la infraestructura del conjunto con nuevas instalaciones modernas, Bajo de la Cabezuela, pero se acabó con la absurda lucha de seguir prolongando los diques del Puerto de Santa María y sus continuos dragados en un esfuerzo por competir con el Puerto de Cádiz. De todas maneras este caso es más la creación de un puerto unitario que la formación de una fachada marítima. El segundo caso nos lo ofrece la autoridad portuaria de Valencia, que gestiona los puertos de Valencia, Sagunto y Gandía. No puede decirse que ninguno de ellos se haya visto perjudicado en sus tráficos, muy al contrario han podido disponer de mejores instalaciones, especialmente los más pequeños y la reconversión de un puerto industrial en régimen de concesión a uno de uso público, ahorrando de camino muchas inversiones duplicadas en Valencia.

15 Creemos pues que la normativa vigente tiene recursos mas que sobrados para abordar la racionalización de las competencias intraportuaria y sobre todo interportuaria sin incurrir en redundancias de obras y servicios que a la larga o a la corta gravarán el sistema encareciéndolo. Los estudios generales de previsión de tráfico no pueden hacerse para un puerto sin tener en cuenta la competencia próxima. Si sumáramos estas previsiones de los puertos de una misma fachada marítima seguramente tendríamos un total varias veces superior al real. Pues bien, la depuración de estas cifras y el encaje real de estas previsiones y por tanto de las inversiones necesarias para atenderlas se llevan a efecto mucho mejor sobre el terreno y confrontándola entre los agentes en presencia, que no sometiéndola a un arbitraje o resolución de un ente central, cuya misión es mas elevada dentro de un sistema de desconcentración y autonomía como el que tenemos en los puertos. Palabras clave: Competencia, fachadas marítimas, integración administrativa. PASCUAL PERY PAREDES Catedrático de Universidad E.T.S.I. Caminos, Canales y Puertos Universidad Politécnica de Madrid

16 SITUACIÓN ACTUAL 1

17 CANTÁBRICO

18 NOROESTE

19 ESTRECHO- ATLÁNTICO -MEDITERRÁNEO

20 SURESTE

21 VALENCIA

22 CATALUÑA