1 La Crisis Financiera de 1982-83 SolucionesApuntes de Economía Bancaria Instituto de Estudios Bancarios Guillermo Subercaseaux

2 Cuándo existe una crisis bancaria?i) se incrementa la participación de la cartera vencida, dentro de la cartera total, a niveles que generan problemas de solvencia bancaria (Sundararaján y Baliño, 1991) ii) se dificulta la liquidación de créditos otorgados en una etapa anterior de auge económico (Veblen, 1904 y Mitchell, 1941) iii) se reduce el valor de los activos bancarios, lo que conduce a la insolvencia de bancos (Federal Reserve Bank of San Francisco, 1985) iv) se propicia una venta forzada de los activos, al volverse incompatibles sus valores de mercado con los de los pasivos (Fisher, 1933; Flood y Garber, 1981; Minsky, 1982) v) gran parte de los deudores dejan de ser sujetos viables para la obtención de nuevos créditos (Guttentag y Herring, 1984; Manikow, 1986) vi) la demanda por reservas monetarias es tan intensa que no puede ser satisfecha en el corto plazo (Schwartz, 1985; Wolfson, 1986; Mirón, 1986).

3 Causas de las crisis bancariasPueden dividirse en macroeconómicas y microeconómicas. Dentro de los factores macroeconómicos se encuentran, por una parte, choques que afectan la calidad de los activos bancarios, la expansión excesiva de los agregados monetarios, el fondeo de recursos y la dinámica crediticia y, por otra parte, también influyen las expectativas y la volatilidad externa e interna (Hausmann y Rojas-Suárez, 1996). Con respecto a las causas microeconómicas, éstas se caracterizan por la debilidad en la regulación y supervisión bancarias, la precipitación en los esquemas de liberalización financiera, los aspectos contables inadecuados, el aumento en los márgenes de intermediación financiera y en la cartera vencida, la participación estatal en la propiedad de los bancos, el otorgamiento de créditos a partes relacionadas y los problemas de asimetrías de información.

4

5

6 Medidas adoptadas para solventar las crisis bancariasSe enfocaron a evitar la propagación de las crisis, restaurar la confianza de los depositantes, proteger el sistema de pagos y propiciar la reestructuración y recapitalización de los bancos viables con problemas. En la mayoría de los casos, la intervención del gobierno y/o del Banco Central fue fundamental para proveer de liquidez y mantener la integridad del sistema bancario. De no haber sido este el caso, el deterioro en la situación financiera del sistema bancario se hubiera transmitido rápidamente al sector real, generándose así un colapso, difícilmente reversible, en la actividad económica.

7 Medidas de asistencia a bancosCompra a la par, por parte del Banco Central, de los préstamos “irrecuperables” con bonos del gobierno que otorgan rendimientos de mercado. En estos esquemas, el banco beneficiado se obliga a recomprar su propia cartera vencida de acuerdo con un calendario preestablecido. De esta forma, el Banco Central no asume el riesgo de dicha cartera. • Otro mecanismo empleado es similar al anterior, sólo que no existe la obligación de recompra de la cartera vencida. Sin embargo, en estos programas algunos funcionarios del banco beneficiado tienen la obligación de trabajar para el Banco Central, con el objeto de contribuir a acelerar la recuperación de los créditos. • El Banco Central otorga préstamos con tasas de interés subsidiadas para que las instituciones con problemas adquieran otros títulos que otorguen rendimientos de mercado y así obtengan un flujo de dinero fresco.

8 Medidas de asistencia a deudoresLas medidas de asistencia a deudores generalmente incluyen: soporte técnico y financiero; refinanciamientos a mediano y largo plazos; aplicación de tasas de interés subsidiadas; denominación de contratos en moneda extranjera con tipos de cambio preferenciales; operaciones de intercambio de deuda en diferentes monedas; y mecanismos de cobertura cambiaria. En Uruguay, la autoridad obligó a los bancos a otorgar tasas de interés subsidiadas y a reestructurar créditos a los deudores insolventes. Para clasificar a cada deudor, de acuerdo con su solvencia y con su capacidad de pago, se creó una comisión especial del gobierno. Mientras se elaboraba dicha clasificación, se permitió la moratoria de pagos. Este programa incurrió en elevados costos administrativos; sin embargo, la recuperación de créditos vencidos no tuvo el éxito que se esperaba. En México, se instrumentaron diversos programas de largo plazo tendientes a aumentar la capacidad de pago de los deudores, principalmente a través del subsidio a las tasas de interés y la reestructuración de los pasivos.

9 Medidas orientadas a mejorar el marco legalEl surgimiento de crisis bancarias en varios países hizo evidente la debilidad del marco legal bajo el cual se llevaba a cabo la actividad bancaria. También evidenció las inadecuadas prácticas de supervisión. Los ejemplos más claros de lo anterior son los casos de Chile, México, Malasia y Tailandia, países en donde la restauración de la confianza y solvencia bancarias tuvieron como antecedente la correcta regulación y supervisión del sistema bancario. En el caso de Chile se adoptaron medidas para reforzar la supervisión bancaria y proveer de una definición más precisa a los riesgos de los portafolios bancarios. Estas medidas fueron adoptadas a finales de 1982 y permitieron que, para 1986, se tuvieran instituciones financieras con mayor calidad de activos y requerimientos más estrictos de capital. Asimismo, se instituyó un seguro de depósitos, con la restricción de que los depósitos que excedieran dos veces y media el capital del banco deberían ser invertidos en el Banco Central y en bonos del gobierno. En México, se instrumentaron diversas reformas tendientes a aumentar las provisiones para cartera vencida.

10 Medidas recomendadas para reducir la incidencia de crisis bancariasa) buscar una mayor estabilidad económica mediante políticas macroeconómicas y cambiarias apropiadas y congruentes con los objetivos de la estabilización; b) efectuar reformas a los instrumentos de política monetaria, que conduzcan a una mayor flexibilidad en las tasas de interés del sistema financiero, para permitir ajustes inmediatos ante choques externos; c) privatizar bancos, para generar una mayor eficiencia y competitividad en su operación; d) introducir ajustes fiscales consistentes con un entorno económico de crisis bancaria, que permita minimizar las pérdidas en ingresos reales del gobierno, así como mejorar la eficiencia y calidad en la aplicación del gasto público; e) mantener un nivel razonable de reservas internacionales aún bajo regímenes de tipo de cambio flexible (en general, mayor a tres meses de importaciones);

11 Medidas recomendadas para reducir la incidencia de crisis bancariasf) fomentar la elevación de los niveles de capital en los bancos, tanto de origen nacional como de origen extranjero, para contribuir a reducir la vulnerabilidad bancaria; g) instrumentar una mayor selectividad en el otorgamiento de licencias bancarias y fortalecer la supervisión y regulación bancaria, para reducir los riesgos que se derivan de esquemas de liberalización financiera; h) crear mecanismos adecuados que permitan reducir problemas relacionados con el abuso moral (“moral hazard”), tanto de instituciones como de depositantes, para evitar la necesidad de llevar a cabo una reforma muy costosa al esquema regulatorio;

12 Medidas recomendadas para reducir la incidencia de crisis bancariasi) inducir a que la presentación de la información financiera de los bancos sea acorde con la normatividad contable internacional, de preferencia con la metodología USGAAP, para fortalecer la disciplina interna; j) promover la clasificación de activos, para reducir el refinanciamiento de créditos con problemas; k) fomentar el concepto de banca universal, integrando los servicios de crédito, ahorro, seguros, fianzas y otros, con el fin de reducir los costos de intermediación financiera; l) imponer mayores restricciones al otorgamiento de créditos entre partes relacionadas, para combatir la discrecionalidad en la asignación de los préstamos y evitar la posible concentración del riesgo crediticio;

13 Medidas recomendadas para reducir la incidencia de crisis bancariasm) limitar los créditos dirigidos a sectores preferenciales de la economía y monitorear los créditos otorgados por bancos con poco capital, para minimizar los riesgos de las carteras bancarias; n) adoptar actitudes cautelosas con respecto a los préstamos de corto plazo denominados en moneda extranjera; ello, para sustentar la liquidez y limitar las inconsistencias de plazos y monedas entre activos y pasivos bancarios; o) establecer sociedades de información crediticia (Burós de crédito) en donde las diversas instituciones pueden obtener información de otros bancos sobre el endeudamiento de los acreditados para evitar el sobreendeudamiento; y p) promover una mayor cobertura del sector bancario en zonas con baja densidad poblacional para lograr una mayor profundización financiera.

14 Costos y duración de las crisis bancariasLos costos totales de las crisis bancarias son muy variados y difíciles de determinar con precisión. Estos costos pueden agruparse en dos: los que tienen un impacto directo en el presupuesto del gobierno, es decir, los costos fiscales, y los que se originan por los préstamos de rescate que otorga el Banco Central. en la mayoría de los países. La duración de las crisis bancarias está determinada por los periodos en los que el deterioro de las definiciones contables que califican la situación de los bancos es profundo y generalizado. Una vez que mejoran dichas definiciones contables, se consideran concluidas las crisis.

15

16 Efectos de las crisis bancariasLos problemas bancarios pueden provocar externalidades negativas más severas en la economía que aquellas que se originan por empresas no financieras. Las crisis bancarias distorsionan los canales microeconómicos necesarios para la correcta instrumentación de la política monetaria e interfieren con los sistemas de comercio de la economía. Estos efectos se dan por la influencia que la situación de los portafolios bancarios impone en el nivel y estructura de las tasas de interés, en el volumen y en la asignación eficiente del crédito y en la respuesta de los agentes económicos a las condiciones monetarias.

17 Efectos de las crisis bancariasUn sistema bancario en crisis puede distorsionar la asignación eficiente de determinados recursos, así como el establecimiento de la política macroeconómica, incluso en aquellos casos en que, a pesar de encontrarse con problemas, pueda continuar su funcionamiento con un mínimo de activos y de liquidez. Al respecto, Guitián (1996) ha demostrado cómo las crisis bancarias sistemáticas en Venezuela han impedido la adecuada conducción de la política macroeconómica en ese país.

18 Efectos de las crisis bancariasLa falta de sistemas bancarios eficientes y competitivos es particularmente grave en países en desarrollo, en donde los mercados de deuda y de capital no pueden proveer instrumentos financieros alternativos. En varios países latinoamericanos, y a pesar del creciente volumen de intermediación de flujos financieros, la ineficiencia de los sistemas bancarios ha contribuido a que se dé una aparente correlación negativa entre el volumen de intermediación y las tasas de crecimiento económico (De Gregorio y Guidotti, 1992).

19 Crisis Bancaria de ChileLa crisis bancaria de Chile, del período , ha sido considerada como una de las más graves dentro del contexto internacional. En 1981, el ambiente macroeconómico chileno se empezó a deteriorar dramáticamente. El tipo de cambio real se había apreciado, generando un déficit en cuenta corriente de 14.3 por ciento del PIB (Sundararaján y Baliño, 1991). Las entradas de capital cayeron aceleradamente. En el primer semestre de 1982, las entradas netas de capital fueron 64 por ciento menores que las del segundo semestre de Esta reducción tuvo causas exógenas como el conflicto bélico de las islas Malvinas y la generalización de la crisis de la deuda latinoamericana. Entre octubre de 1981 y diciembre de 1982, el Banco Central perdió 1,445 millones de dólares en reservas internacionales, lo que ocasionó una devaluación del tipo de cambio de 90 por ciento. En 1982, la actividad productiva registró un decremento real de 14.1 por ciento y la tasa de inflación alcanzó un nivel de 10.5 por ciento.

20 Crisis Bancaria de ChileHasta 1981, el sistema financiero chileno estuvo sometido a un proceso de expansión de crédito. Hacia finales de ese año se colapsó. El desfavorable entorno macroeconómico debilitó substancialmente la capacidad de pago de los deudores, los cuales, en un período corto, enfrentaron caídas significativas en sus ventas como consecuencia de la recesión. Por otra parte, los precios de las acciones disminuyeron, afectando la salud financiera de las empresas, las cuales aparentaban sufrir problemas de liquidez de corto plazo, pero en realidad estaban inmersas en problemas de insolvencia de largo plazo. Adicionalmente, desde 1975, las tasas de interés reales se mantuvieron en niveles muy altos, afectando la débil situación del sistema financiero que se caracterizaba por razones financieras de alta deuda a activos y por una gran acumulación de cartera vencida en los bancos, misma que en 1983 representaba el 19 por ciento del total de los préstamos (IMF, 1986).

21 Crisis Bancaria de ChileEl impacto macroeconómico negativo fue agravado por las prácticas financieras poco sanas, resultado de la ineficiente regulación y supervisión bancarias. Dichas prácticas se caracterizaban por el crecimiento desarticulado del crédito y la concentración del mismo en grandes conglomerados bancario-industriales (Larrain, 1989). En este contexto, en 1981 se iniciaron una serie de quiebras industriales y bancarias. En noviembre de ese año, el gobierno determinó la intervención de tres bancos comerciales, un banco de desarrollo y cuatro financieras que, juntas representaban más de un tercio de los activos del sistema financiero. Los bancos intervenidos empezaron a perder sus depósitos. Para enero de 1982, el gobierno ya administraba temporalmente una financiera y siete bancos, dos de los cuales eran los bancos mas grandes del país y sostenían alianzas estratégicas con los dos grupos industriales más poderosos. Estas instituciones controlaban el 45 por ciento de los préstamos totales y el 41 por ciento de los depósitos totales en Chile.

22 ¿CÓMO SE ENFRENTÓ LA CRISIS?2 Alternativas: Finalmente se optó por una solución intermedia: El Estado absorbió parte importante de las pérdidas * Implicó rehacer rentabilidad del sistema a través de diversos mecanismos*, los cuales incluían compartir los costos con los accionistas y -dentro de una medida más limitada- con los depositantes.

23 Entre 1981 y 1982 se intervinieron 11 instituciones financierasImplicó rehacer rentabilidad del sistema a través de diversos mecanismos, los cuales incluían compartir los costos con los accionistas y -dentro de una medida más limitada- con los depositantes. En 1983 se intervinieron 8 instituciones adicionales con problemas de insolvencia 3 se liquidaron inmediatamente. En este caso el Gobierno ofreció comprar los créditos tanto a los acreedores domésticas como a los extranjeros al 75% de su valor facial. Sin embargo, los acreedores extranjeros ejercieron serias presiones para recuperar la totalidad de sus recursos a través del condicionamiento de sus líneas de crédito en el exterior

24 Las 5 instituciones restantes- que incluían a los dos bancos más grandes del país- fueron rehabilitadas, bajo el supuesto de que los costos serían cubiertas con los excedentes. Estas instituciones- vinculadas a los principales grupos económicos del país- no fueron afectadas solamente por la situación macroeconómica sino también por sus elevados niveles de crédito en empresas relacionadas. En 1986 se liquidaron 2 instituciones financieras

25

26 MECANISMOS UTILIZADOS PARA REHABILITAR AL SISTEMA FINANCIERO1. FLEXIBILIZACIÓN DE LA GESTIÓN BANCARIA a)Ampliación del plazo para constitución de provisiones: de 30 a 60 meses. b)Tratamiento de cartera vencida: Se amplió plazo para ingresar créditos a cartera vencida: De 30 a 90 días. c)Tratamiento de encaje: B. Central pagaría interés por encaje mantenido. d)Relaciones activas y pasivas. Se redujo margen de descalce con el objeto de evitar pérdidas por inflación.

27 3. LÍNEAS DE CRÉDITO PARA LA REACTIVACIÓN2. AYUDAS A LOS DEUDORES a) Pago de deudas a dólar preferencial: Por ejemplo para deudas menores a US$ B.C. Realizó devolución en efectivo y para mayores a US$20.000 emitió pagarés con maduración de 3 a 5 años al 7% anual. b) Reprogramación de deudas productivas. Por ejemplo líneas de crédito con un plazo de gracia de 5 años. c) Reprogramación de deuda hipotecaria. *Equivalente a un 30% de la deuda reprogramada. 3. LÍNEAS DE CRÉDITO PARA LA REACTIVACIÓN

28 4. PRIVATIZACIÓN DE BANCOS INTERVENIDOS (CAPITALISMO POPULAR)Necesaria inyección de capital. Con todo lo anterior se logró simultáneamente Dispersión de la propiedad accionaria de los bancos 5. PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN FINANCIERA a) Banco Central compra activos riesgosos de la banca: Entidades vendieron su cartera. b) Traspaso de recursos reales a la banca. c) Deuda subordinada.