1 La Crisis Financiera Global del 2008/09 y la Política Social en América Latina Francisco H. G. Ferreira Norbert Schady Banco MundialBanco Interamericano de Desarrollo XI Reunión Hemisférica de la Red de Pobreza y Protección Social Washington, Octubre 29, 2009

2 Esquema 1.Breve introducción conceptual 2.Crisis económicas en América Latina –El contexto histórico –La crisis del 2008/2009 3.El sistema de protección social en América Latina –El contexto histórico –La respuesta a la crisis del 2008/2009 4.Hacia un sistema mejor

3 1.Breve introducción conceptual: Objetivos y instrumentos de la política social I.Objetivos: 1.Asistir a los individuos en su gestión de riesgos Consumption smoothing Rol para política pública porque los mercados de crédito y seguros son incompletos e imperfectos Salud Longevidad Empleo Volatilidad macroeconómica Tiempo, desastres naturales 2.Redistribuir (ingreso, “bienes de mérito”, oportunidades,...) En búsqueda de objetivos de equidad, o reducción de la pobreza Y porque, con mercados de crédito imperfectos, algunas formas de redistribución contribuyen a la eficiencia de la economía II.Instrumentos 1.Seguridad Social 2.Protección Social 3.Ciertas intervenciones laborales 4.(Salud) 5.(Educación)

4 2.Crisis: el contexto histórico Históricamente, los países de América Latina han sufrido gran volatilidad macroeconómica. Fuente: World Development Indicators Tasas anuales de crecimiento del PIB total: 1990-2006.

5 2.Crisis: el contexto histórico Y no hemos logrado que los gastos sociales sean anticíclicos Fuente: Cálculos de los autores con data de ECLAC, febrero del 2009 Tasas anuales de crecimiento del PIB total y del gasto social: 1990-2006.

6 2.Crisis: el contexto histórico Sin un sistema efectivo de protección, la pobreza en la región ha seguido una trayectoria claramente anticíclica… Fuente: Banco Mundial (2009): Latin America Beyond the Crisis. (Gracias a Helena Ribe)

7 2.Crisis: el contexto histórico … y en cada país. Argetina - Poverty vs. GDP pc -13.0 -8.0 -3.0 2.0 7.0 12.0 19911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007 % change in GDP pc -5 5 15 25 35 45 55 HC GDP pcPoverty Colombia - Poverty vs. GDP pc -8.0 -6.0 -4.0 -2.0 0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 1991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006 % change in GDP pc 44 46 48 50 52 5454 56 58 60 HC GDP pcPoverty México: tres conceptos de pobreza Fuente: Para México, ver CONEVAL, www.coneval.gob.mx); para Colombia y Argentina, cálculos de los autores en base a data de CEDLAS y World Development Indicatorswww.coneval.gob.mx

8 2.Crisis: el contexto histórico Sin duda, la volatilidad en el ingreso y consumo tiene altos costos para el bienestar de los hogares, en particular de los hogares pobres Sin embargo, el impacto negativo de las crisis sobre la acumulación de capital humano es menor al que se solía pensar Educación –Las crisis tienen efectos “ingreso” y “precio” –La evidencia empírica sugiere que rara vez hay una caída en la tasa de asistencia escolar, aún cuando las crisis son profundas –Evidencia de Brasil, México, Argentina, Perú, y Nicaragua Peru, 1988-92: 30% contracción del 30% en el PIB per cápita Argentina, 1998-2002: contracción del 22% en el PIB per cápita Brazil, 1981-83: contracción del 13% en el PIB per cápita México: varias crisis Nicaragua: caída dramática en el precio del café Salud –En países de ingresos medios, las crisis pueden resultar en incrementos en la tasa de mortalidad infantil y en peor estado nutricional, pero en general sólo cuando son extremadamente profundas –Evidencia de Perú y Colombia Fuente: Ferreira y Schady (2009), basado en análisis para Argentina (Lopez-Boo 2008), Brasil (Duryea y Arends-Kuenning 2003), Colombia (Miller y Urdinola 2007) México (McKenzie 2003), Nicaragua (Maluccio 2005) y Perú (Schady 2004; Paxson y Schady 2005)

9 2.Crisis: el contexto histórico Grupo etáreoNiñosNiñas 5-600 7-800 9-1000 11-1200 13-1400 15-16+ 5-6 puntos %+0-3 puntos % 17-18+ 1-4 puntos %+ 4-5 puntos % Fuente: McKenzie (2003); Ferreira and Schady (2009) Cambio en la tasa de asistencia escolar, México, 1995.

10 2.La crisis del 2008/2009 La crisis se originó en Estados Unidos, empezando en diciembre 2007 (NBER) Naturaleza en su origen: crisis financiera de super-extensión de crédito con base en activos sobre-valorizados – “Burbuja” en los precios de activos (empezando con las hipotecas ‘subprime’). Pero los canales de transmisión a América Latina fueron más convencionales: –Contracción en exportaciones –Contracción en financiamiento externo –Contracción en remesas –Caída de los “terms of trade”, principalmente precios de commodities

11 2.La crisis del 2008/2009 Prácticamente todos los países de la región han sido afectados por la crisis financiera internacional, aunque los impactos varían mucho entre países Fuente: World Economic Outlook, FMI, octubre del 2009

12 2.La crisis del 2008/2009 Los países más afectados por la crisis son aquellos que están más conectados con la economía de los E.E.U.U…. Correlación del crecimiento en América Latina y E.E.U.U. Fuente: World Economic Outlook, FMI, octubre del 2009

13 2.La crisis del 2008/2009 …Así como aquellos para los cuales las remesas son importantes Fuente: IDB_MIF "Remittances 2007: A bend in the road or a new direction?" (www.iadb.org/mif/remittances) Remesas hacia América Latina y el Caribe en el 2007

14 2.La crisis del 2008/2009 …Las remesas parecen haber disminuido de manera sustancial, y los impactos se espera afecten en mayor medida a los pobres Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador El Salvador Hogares que reciben remesas según quintiles* (% del hogares en cada quintil) * Los quintiles fueron determinados sobre la distribución de los ingresos sin considerar las remesas. Fuente: Encuestas Nacionales, Banco Mundial.

15 2.La crisis del 2008/2009 La variabilidad en el impacto entre los países también se refleja en diferencias dentro de los países México: Cambios en el ingreso: cuarto trimestre del 2008 Fuente: Freije-Rodríguez y Murrugarra (2009): “Labor Markets and the Crisis in Latin America and the Caribbean”, Banco Mundial, mimeo.

16 2.La crisis del 2008/2009 También se observa un deterioro en el mercado de trabajo en algunos países, aunque: Los cambios que se han detectado hasta este momento han sido relativamente modestos, tanto en comparación con crisis anteriores in América Latina, como en comparación con los países en el centro de la crisis El ajuste laboral parece haber ocurrido por cantidades (empleo), más que precios (salarios) –Aunque los datos salariales disponibles hasta el momento se refieren solamente al sector manufacturero formal –El incremento de salarios puede también reflejar cambios en la composición del empleo

17 2.La crisis del 2008/2009 Evolución de la tasa de desempleo: 2005 -2009 Fuente: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Instituto Nacional de Estadíticas (Chile, Uruguay); Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (Colombia); Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (Mexico). Elaboración: Carlos Prada, Banco Mundial. DesempleoQ1 2008Q1 2009 Estados Unidos (May)5.29.1 España9.617.5 Inglaterra5.27.1

18 2.La crisis del 2008/2009 Evolución de los salarios reales, obreros formales en la industria Fuente: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; Banco Central de Chile; Instituto Nacional de Estadíticas (Uruguay); Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (Colombia); Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (Mexico). Elaboración: Carlos Prada, Banco Mundial.

19 3. El Sistema de Protección Social en América Latina: contexto histórico Fuente: Elaborado por Carlos Prada, con datos del World Development Indicators (2008). El “gasto social” incluye solamente educación y salud. El “gasto social” como porcentaje del PIB: América Latina “en la línea”...

20 Tendencias recientes del gasto social: 1990 - 2005 Fuente: Elaborado por Carlos Prada, con base en datos de CEPAL y World Development Indicators, 2008. Nota: LAC Incluye Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mexico, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay, Venezuela RB. Seguridad social excluye asistencia social (pensiones), en la medida de lo que podemos decir.

21 “La provisión de seguridad social en América Latina está basada en el sistema contributivo (sistema Bismarck). Los trabajadores en el sector formal hacen contribuciones a través del pago de impuestos a la nómina con la expectativa de recibir un conjunto de beneficios que incluyen pensiones, seguro de salud, seguro de riesgos profesionales, etc. En virtud de este acuerdo, la cobertura en los sistemas de asistencia social está determinada por la naturaleza del contrato laboral. Por un lado, el segmento de la población comprendido por los empleadores y trabajadores formales gozan de los beneficios de los paquetes de asistencia social. Por otro lado, el grupo de individuos en el sector informal o desempleados, tienen un acceso limitado a las estrategias formales para manejar el riesgo social” El problema tradicional: asistencia estatal “truncada” Fuente: World Bank (2009): Social Protection for the 21 st Century: How can Latin America and the Caribbean extend effective social protection to all its citizens? (Robalino, Ribe and Walker).

22 Cobertura de la contribución en pensiones en América Latina y el Caribe, 1990s to 2000s (Porcentaje de la población económicamente activa que contribuye al sistema de pensiones) Fuente: World Bank (2009): Social Protection for the 21 st Century: How can Latin America and the Caribbean extend effective social protection to all its citizens? (Robalino, Ribe and Walker).

23 Las bajas tasas de cobertura se agravan con la menor incidencia en los más pobres Cobertura en pensión por quintil de ingreso per cápita - 2000s Fuente: World Bank (2009): Social Protection for the 21 st Century: How can Latin America and the Caribbean extend effective social protection to all its citizens? (Robalino, Ribe and Walker).

24 En la mayoría de los países se mantiene el mismo patrón en la cobertura de seguro de salud Contribución a seguro de salud, cobertura por decil de ingreso per cápita Fuente: World Bank (2009): Social Protection for the 21 st Century: How can Latin America and the Caribbean extend effective social protection to all its citizens? (Robalino, Ribe and Walker).

25 El gran éxito de los últimos diez y quince años (en algunos países) ha sido la expansión de un elemento no contributivo de la seguridad social, bajo el rubro de asistencia social. Pensiones no contributivas Pensiones contributivas y no contributivas Pensiones contributivas Cobertura en pensión por quintil de ingreso Fuente: World Bank (2009): Social Protection for the 21 st Century: How can Latin America and the Caribbean extend effective social protection to all its citizens? (Robalino, Ribe and Walker).

26 3. El Sistema de Protección Social en América Latina: La respuesta a la crisis de 2008/2009 La respuesta de una economía ante un choque externo depende de: 1.La magnitud del choque Peor crisis global desde la Gran Depresión. 2.Su grado de transmisión a la economia doméstica Fuerte para México y Centro-América Menor para Sudamérica, en parte por la diversificación en la economia global. Se puede atenuar por políticas: Fondo de Estabilización Económica y Social de Chile. 3.La capacidad de reacción macroeconómica del Estado en la economía doméstica (políticas fiscales y monetarias anticíclicas) Disciplina fiscal en el boom de los 90s permitió políticas fiscales anticíclicas en muchos países. Menor vulnerabilidad de la Balanza de Pagos permitió politicas monetárias anticiclicas.

27 Fuente: Ministerio de Hacienda de Chile La buena gestión macroeconómica permite proteger la economía contra los choques externos Valor de Mercado del Fondo de Estabilización Económica y Social en Chile, 2007-2009

28 3. El Sistema de Protección Social en América Latina: La respuesta a la crisis de 2008/2009 La respuesta de una economía a un choque externo depende de: 4.La capacidad de auto-protección de los agentes en la economía doméstica Mayor desarrollo de los mercados de crédito y de seguros también ayuda. 5.La capacidad de protección (social) de los agentes por parte del Estado. Mejor situación fiscal permitió expansión presupuestária para programas sociales en muchos casos. Mejores instrumentos: Los componentes no contributivos de los sistemas de pensiones, y las transferencias monetarias condicionadas (CCTs) llegan a los pobres, a diferencia de lo que ocurría anteriormente. En varios casos, había voluntad política para proteger los avances recientes en la disminución de la pobreza.

29 País Paquete de estímulo fiscal Algunas medidas sociales Argentina US$4.4 billones, 1.27% del PIB 1)Subsidio del 10% del costo laboral (12 meses), con 12 meses de prórroga (5%) mediante el no cobro de contribuciones patronales. 2)Estímulo (mediante incentivos) para la formalización de trabajadores. 3)Plan para crear 100.000 puestos de trabajo Brasil US$ 8.67 billones, 0.5% del PIB 1)Expansión del programa social “Bolsa Familia” a 1.3 millones de nuevas familias, elevando el límite de elegibilidad de R$120 a R$ 137 de ingreso 2)Aumento del monto de la transferencia monetaria de “Bolsa Familia” 3)Ampliación del seguro de desempleo para trabajadores dimitidos a partir de diciembre de 2008 Chile US$4 billones, 2.2% del PIB 1)Subsidio a trabajadores con sueldos bajos de entre 18 y 24 años de edad. 2)Transferencia especial para el 40% de menores ingresos para los beneficiarios de: Chile solidario, de subsidios no contributivos, y de familias de bajos ingresos receptoras de subsidios contributivos. 3)Se prevé la ampliación del Fondo de Cesantía Solidario para dar acceso a todos los trabajadores cesantes y no solo a los trabajadores con contrato definitivo Fuente: ECLAC “The reactions of the Governments of the Americas to the international crisis”; ILO “ The effects of fiscal stimulus packages on employment”; UNDP “Social Protection in Fiscal Stimulus Packages: Some Evidence”. También con Información de recolectada por Helena Ribe 3. El Sistema de Protección Social en América Latina: La respuesta a la crisis de 2008/2009

30 País Paquete de estímulo fiscal Algunas medidas sociales ColombiaN.D 1)Incremento de 2,6 millones en el número de familias beneficiadas por el programa Familias en Acción. 2)Se estima un crecimiento de los programas sociales del 42% con relación al año 2008, en que se gastaron 910 millones de dólares. El SalvadorN.D 1)Creación de un programa de transferencias condicionadas 2)Expansión de la cobertura del programa Red Solidaria en zonas rurales 3)Incremento de la transferencia familiar del programa Red Solidaria de US$150 a US$300 para familias con hijos que estén estudiando primaria Mexico US$13.3 billones, 1.49% del PIB 1)Asignación adicional (50 millones de dólares en marzo de 2008) al sistema nacional de empleo y capacitación, utilizada para ampliar la cobertura y la calidad del Servicio Nacional de Empleo. 2)Ampliación del 40% del programa de empleo temporal a nivel federal respecto de lo previsto, hasta alcanzar 160 millones de dólares en 2009. 3)Programa de preservación del empleo. Se destinarán 140 millones de dólares con el fin de resguardar las fuentes de trabajo en las empresas más vulnerables al entorno internacional y que se declaren en paro técnico. 4)El gobierno dará un apoyo a desempleados del sector urbano de hasta 110 dólares mensuales durante un período de cuatro a seis meses con la condición de que participen en programas sociales; esto se realizará a través del Programa de empleo temporal urbano. Fuente: ECLAC “The reactions of the Governments of the Americas to the international crisis”; ILO “ The effects of fiscal stimulus packages on employment”; UNDP “Social Protection in Fiscal Stimulus Packages: Some Evidence”. También con Información de recolectada por Helena Ribe

31 País Paquete de estímulo fiscal Algunas medidas sociales Peru US$4 billones, 3.2% del PIB 1)Se implementa un programa especial de reconversión laboral para apoyar la reinserción de los trabajadores que pierden el trabajo a causa de la crisis. 2)Se invierten recursos adicionales para el mantenimiento y equipamiento de instituciones de educación y salud, y se amplían los presupuestos de programas sociales (Fondo para la Igualdad y Programa de complementación Alimentaria) República Dominicana N.D 1)A partir del último trimestre de 2008 se sumaron 50.000 hogares a la cobertura del principal programa de asistencia social de la República Dominicana, el Programa Solidaridad, que incluye componentes de subsidios para compra de alimentos, asistencia escolar y ayuda a adultos mayores. 2)Se aumentó un 27% la transferencia del subsidio para compra de alimentos (“Comer es Primero”) del Programa Solidaridad. 3)Se prevé un 33% de aumento de la transferencia para compra de alimentos del Programa de Adultos Mayores que beneficiará a 50.000 adultos mayores Fuente: ECLAC “The reactions of the Governments of the Americas to the international crisis”; ILO “ The effects of fiscal stimulus packages on employment”; UNDP “Social Protection in Fiscal Stimulus Packages: Some Evidence”. También con Información de recolectada por Helena Ribe

32 Una importante crisis económica y financiera, que parecía tener el potencial de repetir los niveles de pobreza experimentados en los 1980s en América Latina, de momento no parece haber tenido un efecto tan pronunciado como el que se había esperado –La pobreza se incrementó en muchos países, pero los efectos parecen haber sido menores que los que se observaron en recesiones anteriores de similares magnitudes. –Esto se puede “inferir” de las cifras disponibles de empleo y salarios, aunque desafortunadamente aún no hay información de cifras de pobreza representativas a nivel nacional para 2009 Los efectos: –Mayor diversificación de la economía mundial y los vínculos correspondientes con América Latina. –Mejor capacidad para conducir políticas monetarias y fiscales contra cíclicas. –Mejor cobertura en los sistemas de protección y seguridad social, liderados por instrumentos no contributivos (pensiones) y transferencias monetarias condicionadas. –Voluntad de los gobiernos para ampliar estos programas y mitigar el efecto social de la crisis. 3. El Sistema de Protección Social en América Latina: La respuesta a la crisis de 2008/2009

33 4.Hacia un sistema mejor. La crisis actual sirve para “probar” los sistemas de protección social en América Latina –Una tentativa y preliminar evaluación sugiere que los sistemas de protección social en la region han mejorado... –... pero queda mucho por hacer Esta evaluación plantea cuatro preguntas: 1.¿Existe un buen vínculo entre los objetivos e instrumentos de los componentes del sistema No-Bismarck? 2.¿Es sostenible la tasa de expansión del sistema de redistribución basado en transferencias de dinero? 3.En caso que no sea así, ¿los instrumentos actuales son los idóneos para reducir la pobreza en el futuro? 4.¿El sistema se financia de forma eficiente?

34 4.Hacia un sistema mejor. 1.¿Existe un buen vínculo entre los objetivos e instrumentos de los componentes del sistema No-Bismarckiano? –¿Cuál es el instrumento destinado específicamente para proporcionar, a los pobres en el sector informal, un componente de seguro público contra la disminución del ingreso y las crisis de empleo? –CCTs? Objetivo principal es la redistribución. La entrada y salida es inflexible –Seguro contra el desempleo? Baja cobertura en la mayoría de países y continúa estando muy sesgado hacia el sector formal –Empleo temporal y capacitación laboral “de emergencia”: mejorando, pero queda mucho por hacer y aprender –¿Cómo se seberían combinar los instrumentos existentes, tales como CCT?

35 4.Hacia un sistema mejor. 2.¿Es sostenible la tasa de expansión del sistema de redistribución basado en transferencias de dinero? Source: Ferreira, Leite and Ravallion, JDE, in press

36 4.Hacia un sistema mejor. 3.¿En caso que no sea así, los instrumentos actuales son los idóneos para reducir la pobreza en el futuro? –Dado que un objetivo de la política social es la “redistribución de oportunidades”, los CCT pueden ser complementados con otros instrumentos de política con el fin de construir el capital humano de los pobres. Desarrollo Infantil Temprano es un ejemplo. Source: Grantham-McGregor et al., 1991.Source: Cálculos de los autores, basado en Paxson y Schady, JHR, 2007 Ecuador Jamaica

37 4.Hacia un sistema mejor. 4.¿El sistema se financia de forma eficiente? –Hubo progreso al “añadir” un componente, independiente del estatus en el mercado laboral, al sistema Bismarckiano. –Sin embargo, la naturaleza “atomizada” de estas expansiones ha generado un sistema ineficiente que subsidia la informalidad, distorsionando la asignación de capital y trabajo. Esto es porque los trabajadores formales estan financiando sus propios beneficios y también aquellos que reciben los trabajadores informales (Levy, 2008)