1 LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLITICAS Y LOS PROGRAMAS DE REDUCCION DE LA POBREZA EN AMERICA LATINA Documento preparado para el Diálogo Regional de Políticas Red para la Reducción de la Pobreza y la Protección Social Banco Interamericano de Desarrollo Carlos H. Acuña y Fabián Repetto Washington, DC 24-25 de Abril de 2006

2 ESTRUCTURA DE LA PRESENTACION  La pobreza en América Latina: multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales.  Hacia una metodología para comprender (y mejorar) la lógica político- institucional del combate a la pobreza.  Principales enseñanzas y conclusiones de las experiencias de combate a la pobreza en las dos últimas décadas.

3 La pobreza en América Latina: multidimensionalidad y evolución de las respuestas estatales

4 Cinco cuestiones a resaltar…  De acuerdo a la definición de pobreza (incluyendo sus causas) que adopten los gobiernos, se derivarán ciertas lógicas de intervención y ciertos diseños institucionales.  La definición “oficial” acerca de la pobreza implica aspectos conceptuales, pero también ideológicos y de relaciones de poder.  Fondos Sociales, programas focalizados y atomizados, Estrategias de Reducción de la Pobreza, programas de transferencias de ingresos condicionadas, han sido los principales hitos de la historia reciente de lucha frente a la pobreza en la región.  Están cobrando fuerza ciertas ideas destinadas a darle coherencia a las intervenciones frente a la pobreza, sea centrando las mismas en la familia, en el ciclo de vida o en el territorio local.  Debe reconocerse que el tipo de bien o servicio que ejecute un programa contra la pobreza habrá de condicionar los requerimientos de diseño institucional y de gestión operativa.

5 Hacia una metodología para comprender (y mejorar) la lógica político-institucional del combate a la pobreza

6 Recordando (una vez más) la heterogeneidad de América Latina (I) Diferencias nacionales/regionales:  Por régimen político  Por organización político-regional  Por organización político-gubernamental  Por organización político-partidaria  Por organización político-estatal  Por organización de la sociedad civil  Por peso relativo de lo urbano vs lo rural  Por peso relativo de la homogeneidad/heterogeneidad racial, étnica y cultural  Por tipo de economía e inserción en la economía internacional  Por grado de autonomía con respecto a actores externos

7 Recordando (una vez más) la heterogeneidad de América Latina (II) Diferencias por tipo de pobreza: Además de la cuestión ya planteada de que “la pobreza” como problema de política pública implica una construcción ideológica y política, deben atenderse también otros aspectos del fenómeno:  Presencia o ausencia de cortes culturales.  Presencia o ausencia de cortes étnicos, raciales y/o religiosos.  Presencia o ausencia de cortes regionales y/o geográficos.  Presencia o ausencia de condiciones “estacionales” (por ejemplo, “nuevos” pobres vs pobres “históricos”).  Impacto diferencial de la pobreza sobre diversos subgrupos vulnerables, inclusive en grupos pobres que no muestren ninguno de los cortes arriba mencionados (la pobreza y la exclusión golpean diferencialmente a mujeres, niños, adolescentes, hombres o discapacitados)

8 LOS TABLEROS DEL COMBATE A LA POBREZA Sistema de Políticas y Programas (SCP) Denominaremos “sistema de políticas y programas de combate a la pobreza” (SCP) al conjunto de instituciones, actores y prácticas (público estatales, no estatales y privadas) encaminadas a la reducción de la pobreza en una sociedad.

9 Institucionalidad del Sistema de Políticas y Programas de Combate a la Pobreza

10 Subsistema de gobierno/coordinación (I) A cargo de la función de gobierno con la capacidad de: fijar los objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema; definir las prioridades y la metodología (estrategias) de intervención; asignar responsabilidades y funciones a las áreas y actores dependientes del organismo; distribuir los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas; monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y alcance de metas en tiempo y forma; sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la política; redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las conclusiones de la evaluación.

11 Subsistema de gobierno/coordinación (II) A cargo de la función de coordinación, entendiendo por ésta: “…el proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo […] un sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar […]. El mencionado proceso generará realmente una valorable coordinación cuando derive en la fijación de prioridades, en la asignación acordada de responsabilidad […], en la decisión de qué y cuántos recursos movilizar y, por último y quizás lo más relevante, en una implementación que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los responsables de las políticas y programas sociales” (Repetto 2005).

12 LAS VARIABLES DEL COMBATE A LA POBREZA Instituciones y Actores El análisis de las decisiones de política de reducción de la pobreza debe considerar: a) El Marco Institucional en el que tiene lugar la interacción, definiendo: Las reglas formales Las reglas informales b) Los actores participantes definidos a partir de sus: Intereses Recursos Ideología c) Los grupos sociales pobres sin los recursos para resolver sus problemas de acción colectiva y, por ende, sin constituirse como actores participantes: Intereses Recursos (actuales y faltantes) Ideología

13 Principales enseñanzas y conclusiones de las experiencias de combate a la pobreza en las dos últimas décadas

14 Descentralización, Participación e Intersectorialidad: ¿Qué sabemos hoy? (I)  Los pobres carecen por lo general de significativos recursos de poder político (más allá de su potencial capacidad de movilización e influencia electoral), facilitando por ende las prácticas clientelares por parte de los decisores y burócratas.  La lucha frente a la pobreza implica el involucramiento de múltiples actores dentro y fuera del Estado, aumentando así la complejidad de la acción colectiva.  Para coordinar a los múltiples grupos y actores involucrados, se requiere de un “agente catalítico” con credibilidad y autoridad formal, a la vez que se necesita que los diversos sectores estatales encuentren algún tipo de incentivo para involucrarse en la lucha frente a la pobreza.  La descentralización no cumplió con todas sus promesas de promover la participación y aumentar la calidad democrática.  Hay que ser concientes de que el fortalecimiento de los pobres como actores con capacidad de incidencia, efectará las relaciones de poder y (potencialmente) los contenidos del conjunto de las políticas públicas. Actores involucrados y sus recursos políticos

15 Descentralización, Participación e Intersectorialidad: ¿Qué sabemos hoy? (II)  Para enfrentar la pobreza de un modo integral, se requiere una asignación presupuestaria que no le quite “razón de ser ni identidad organizacional” a los ministerios sociales clásicos.  Importancia de lograr una visión compartida entre quienes asignan el presupuesto y los responsables de la lucha contra la pobreza, a efectos de evitar que la misma la haga exclusivamente el Ministerio de Hacienda.  La participación de los grupos en condición de pobreza casi nunca alcanza a incidir en los aspectos fundamentales de la asignación presupuestaria.  Falta conocer más acerca del tránsito desde las soluciones mono- sectoriales con distribución dispersa de recursos hacia perspectivas de coordinación pro-integralidad. Destaca la falta de expertise técnica para la coordinación.  Los municipios suelen tener muy poca incidencia en los programas de lucha contra la pobreza decididos y financiados por el nivel central, además de que suelen ser muy heterogéneos en términos de su capacidad de gestión. La importancia de los recursos presupuestarios y organizacionales

16 Descentralización, Participación e Intersectorialidad: ¿Qué sabemos hoy? (III)  Suele haber una muy débil institucionalización del rumbo elegido para enfrentar la pobreza, a la vez que poca claridad en la asignación de responsabilidades.  Ha habido excesiva confianza en la “ingeniería institucional formal”, sustentada en una alta inflación de leyes, decretos y reglamentos.  Se ha comenzado a transitar hacia acuerdos y reglas claras entre Estado y ciudadanos que reciben los bienes y servicios de ciertos programas contra la pobreza (Ejemplos: Oportunidades, Chile Solidario).  Comienzan a precisarse con mayor detalle, en casos aún excepcionales, las responsabilidades y recursos dentro del Estado en cuanto a quien hace qué para enfrentar la pobreza. Las reglas de juego y su impacto en la lucha frente a la pobreza

17 Síntesis de las enseñanzas ¿aprendidas?(aspectos a considerar I)  El primer aspecto a tener en cuenta es que las estrategias de reducción de la pobreza deben alejarse de la tentación de recetas universales: América Latina muestra muy diversas situaciones socio-nacionales así como muy diversos tipos de pobreza.  El segundo aspecto a destacar es que el entramado institucional que se diseñe, heredará el patrón pre-existente (histórico) en materia de reglas formales e informales y debe estar acorde a cómo la coalición gobernante (que incluye a otros actores además del propio gobierno) define la pobreza, en términos de cuáles son sus causas y cuáles sus potenciales consecuencias.

18 Síntesis de las enseñanzas ¿aprendidas?(aspectos a considerar II)  Parece requerirse mayor información empírica (más aún tomando en cuenta la heterogeneidad que caracteriza a América Latina) sobre cómo afectan al combate a la pobreza los diversos tipos de descentralización, participación e intersectorialidad y, lo que es más importante aún, qué sucede cuando se combinan distintos tipos de cada uno de estos tres arreglos institucionales  Diseñar mejores instituciones para el combate a la pobreza, implica también reconocer potencialidades significativas a lo centralizado, lo no participativo y lo sectorial  Todo diseño institucional para el combate a la pobreza debe tener como norte la construcción y el aumento de capacidades, no sólo en el ámbito estatal (en sus niveles nacional, subnacional y local) sino también en el plano de la sociedad civil. Y al hacer referencia a las “capacidades”, se debe evitar una visión reduccionista, para contemplar el conjunto de las capacidades políticas, presupuestales y organizacionales  Si bien es importante atender al entramado institucional y sus estructuras jerárquicas, debe prestarse mucha atención al fortalecimiento de instituciones intermedias que ayuden a crear las condiciones para la continuidad de aquellas políticas sociales que sean pertinentes para enfrentar con éxito la pobreza

19 En pocas palabras... Presupuestos para la acción de combate a la pobreza: Las estrategias de reducción de la pobreza: a) se deben ajustar a las características nacionales específicas tomando en cuenta las particularidades de la pobreza que enfrentan y las capacidades políticas, económicas y organizacionales que fijan límites de factibilidad; y b) se deben diseñar, decidir e implementar analizando las fortalezas y debilidades de la institucionalidad que las enmarca. El primer paso del fortalecimiento institucional: El subsistema de gobierno/coordinación nacional debe constituir el punto de partida del fortalecimiento político-institucional y organizacional del sistema de combate a la pobreza en cada país. Sin suficiente autonomía, cohesión y capacidad de acción colectiva en el cumplimiento de sus funciones por parte de este órgano de conducción/liderazgo nacional, no existen posibilidades de que se puedan generar y sostener estrategias para enfrentarla con éxito.