1 La reforma tributaria en Guatemala (2012)Juan Alberto Fuentes K. II Bienal de Investigación Económica 2015 Banco Central de Costa Rica San José, 30 Octubre 2015

2 Contenido Antecedentes:El contenido de la propuesta de reforma tributaria presentada y aprobada por el Congreso en 2012 (y su debilitamiento) Resultados de la reforma (recaudación) Las fuentes de vulnerabilidad de la reforma 2012 Reflexiones finales

3 1. Antecedentes

4 Antecedentes: el Pacto Fiscal (2000) como marco para impulsar reformas tributariasMeta: aumentar la carga tributaria a 13.2% del PIB, establecida en el Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y situación agraria de los Acuerdos de Paz (1996) Muy difícil alcanzar la meta establecida en 1996 Existía propuesta de CEPAL de avanzar con pactos fiscales Argumento en Guatemala: consenso permitiría que reformas tributarias fueron menos vulnerables, evitaría el ejercicio del poder de veto del sector privado especialmente mediante recursos de inconstitucionalidad Organizaciones sociales y sector privado llegaron a acuerdo marco sobre conjunto de principios y compromisos de mediano y largo plazo de la política fiscal

5 La formulación de la propuesta de reforma tributaria: procesos técnico-políticos ( ) de trabajo nacional y regional El Pacto Fiscal NO dio lugar a acuerdos sobre reforma tributaria, pero favoreció la constitución de diversas comisiones técnicas, plurales. El Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (2006-8) hizo una propuesta para el gobierno que tomaría posesión en el 2008: Convocado por el Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz (CONAP) y juramentado por el Congreso (2006) Concluyó su trabajo en enero de 2008, con propuestas sobre: Calidad del gasto público Transparencia y combate a la corrupción Reforma tributaria (ISR, automóviles y circulación, administración tributaria) Paralelamente hubo trabajo de grupos técnicos centroamericanos, de ministerios de hacienda o finanzas (COSEFIN), con convergencia centroamericana y cooperación de organismos internacionales (BID, FMI, BM)

6 Primer intento de implementación (Gobierno de Alvaro Colom: 2008-2011)Gobierno de Colom fracasó en que Congreso aprobara reformas ( ): Elaboración de 2 proyectos de ley con amplio proceso de consultas con sectores sociales, diputados y sector privado (proyecto Antievasión II y proyecto de reformas de ISR e impuestos específicos) En el proceso la propuesta sufrió alteraciones, y el sector privado ejerció veto Solo se aprobó el ISO (impuesto mínimo sobre activos netos o ingresos brutos, permanente) Hubo negociación bilateral (2010) entre el PP (la oposición y próximo gobierno, ) y el gobierno de Colom El PP conoció la propuesta original (GPDF): la reconoció como técnicamente sólida Contexto pre-eleccionario impidió acuerdo, pero el PP se quedó con la propuesta. Hubo negociación bilateral entre el CACIF y el gobierno y acordaron la “Ley Antievasión II” (una parte de la propuesta del GPDF), pero el Congreso no avanzó con su aprobación

7 2. El contenido de la propuesta de reforma tributaria presentada y aprobada por el Congreso en 2012 (y su debilitamiento)

8 Segundo intento de aprobación (2011-2012) de reforma tributaria, por parte del gobierno de O. PérezNoviembre 2011, luego de 2da vuelta electoral, con victoria del PP: Negociaciones PP - CACIF Aprobación del presupuesto 2012 Primeros días de gobierno: aprobación por parte del Congreso de: Ley Antievasión II (Dto ), y Ley de Actualización Tributaria (Dto ) Esta vez el sector privado no bloqueó la reforma La misma propuesta en dos gobiernos: a Colom (UNE) no y a OPM (PP) sí Una razón: temor del CACIF de que reforma consolidara apoyo a candidatura oficial (UNE)

9 Marco político en 2012: anuncio (ex-post) de un nuevo “pacto fiscal”El “Pacto Fiscal para el Cambio” (2012) del gobierno de O. Pérez constaba de 5 partes: Combate al contrabando y la evasión tributaria Ley antievasión II (Dto , 25 enero) Actualización tributaria Dto (16 de febrero) Transparencia y calidad del gasto Iniciativas de ley 4461 y 4462 (presentados en marzo al Congreso) Crecimiento económico Paquete de “competitividad” Asignación prioritaria de recursos

10 Contenido de la reforma tributaria aprobada (2012)Ley antievasión II (Decreto ) Ley de actualización tributaria (Decreto )

11 La Ley Anti-evasión II (Fortalecimiento de la administración tributaria)Objetivo: ampliación de base y mejorar control y fiscalización Se reformaron leyes varias leyes y código tributario y penal Reformas del ISR: Gastos deducibles menores o mejor controlados. Se precisan ciertas deducciones (p. ej. salarios, sujeto a prueba de que trabajadores están inscritos en el seguro social) y se eliminan otras Se limita la deducción de intereses (capitalización débil). Obligación de contar con solvencia fiscal Reformas del IVA: Elimina el crédito fiscal para las facturas de pequeño contribuyente y se establece monotributo para éste, Otros controles de facturas especiales, contribuyentes exentos, inventarios, y documentación para respaldar valores de vehículos e inmuebles Tabacos: Se establece una nueva base imponible y nuevas tasas para el impuesto

12 Ley de actualización tributariaComprendió principalmente Nueva ley del ISR Introducción del impuesto de Primera Matrícula Reformas al Impuesto Sobre Circulación de Vehículos Disposiciones aduaneras Reformas al IVA, sin alterar su tasa

13 A. Las reformas del Impuesto sobre la renta, con cuatro esquemasRentas de ingreso asalariado, Régimen simplificado (pago sobre ingresos brutos), Régimen aplicable a utilidades (pago sobre ingresos netos) y Rentas de capital (dividendos, intereses y ganancias de capital). En el ámbito internacional se incorporó la regulación de precios de transferencia, y se redujeron las tasas del ISR para no domiciliados.

14 1. Régimen para asalariadosSe redujo el número de tramos de renta imponible, de cuatro a dos Aumentó el mínimo vital de 4.5 a 6 mil dólares Se redujeron las deducciones, limitándolas a las contribuciones a la seguridad social, el bono 14, aguinaldo, primas de seguro de vida y donaciones. Se eliminó el crédito por la planilla del IVA, sustituido por una deducción máxima (tope)

15 1. Régimen para asalariadosSe redujeron sustancialmente las tasas para los asalariados (acompañado de la reducción de deducciones) Antes Reforma

16 2. Régimen simplificado (Aplicable a individuos y a empresas)Propuesta original: aumentar tasa de 5% gradualmente a 7%, aplicable a ingresos brutos Propósito: aumentar recaudación o fomentar migración de empresas hacia régimen basado en la imposición de utilidades (netas) Propuesta finalmente aprobada (modificada en el Congreso) Se continúa aplicando 5% hasta ingresos por Q 30 mil Se aplica 7% a ingresos adicionales

17 2. Régimen simplificado (Aplicable a individuos y a empresas)Propuesta original: aumentar tasa de 5% gradualmente a 7%, aplicable a ingresos brutos Propósito: aumentar recaudación o fomentar migración de empresas hacia régimen basado en la imposición de utilidades (netas) ¡DEBILITADO DURANTE LA NEGOCIACION EN EL CONGRESO!

18 2. Régimen simplificado finalmente aprobado (Aplicable a individuos y a empresas)Propuesta finalmente aprobada (modificada en el Congreso) Se continúa aplicando 5% hasta ingresos por Q 30 mil Se aplica 7% a ingresos adicionales Incremento gradual para más de Q 30 mil : en 2013, la tasa será 6%, y a partir de 2014

19 3. Régimen aplicable a utilidadesControl mejorado de costos y gastos deducibles Reducción (excesiva) de las tasas para no domiciliados Reducción de tasa de 31 al 25% a empresas Tema de discusión: ¿Gravar a la empresa (utilidades) o al capitalista/accionista (dividendos)? Debilitamiento en noviembre 2013: Congreso amplió deducciones, especialmente de gastos dedicados a filantropía Tasa sobre utilidades reducción gradual del 31% al 25%  Tasa sobre dividendos de exento a 5% GPDF: 5 o 10%

20 4. Rentas de capital Dividendos: de 0 a 5%, aunque propuesta original del GPDF (con diferencias) era del 10% El 5% fue resultado de negociación previa con cúpula empresarial Idea original era que alza en dividendos compensaba reducción en tasa máxima (31 a 25%) aplicable a utilidades Se mantuvo: 10% para intereses 10% para ganancias de capital Se buscó igualar rentas de capital, pero no se logró, aunque se aumentaron los dividendos

21 B. Impuesto a la primera matrículaObjetivo: recuperar recaudación perdida desde 2004: A partir de 2004 GUA aplicó el Art. VII del GATT (OMC) a la importación de vehículos: Los impuestos se calculan con base a factura y no precio de mercado Proliferación de casos de facturas falsas o subvaluadas Impuesto de primera matrícula propuso corregir el problema: Eliminar los aranceles a los vehículos (llevar a 0%) Reemplazar los aranceles con un impuesto interno que retorne la base imponible a precios de mercado. Con el IPRIMA la recaudación volvería a como estaba en 2004

22 B. Impuesto de primera matrículaObjetivo: recuperar recaudación perdida desde 2004: A partir de 2004 GUA aplicó el Art. VII del GATT a la importación de vehículos: Los impuestos se calculan con base a factura y no precio de mercado Proliferación de casos de facturas falsas o subvaluadas Impuesto de primera matrícula propuso corregir el problema: Eliminar los aranceles a los vehículos (llevar a 0%) Reemplazar los aranceles con un impuesto interno que retorne la base imponible a precios de mercado. Con el IPRIMA la recaudación volvería a como estaba en 2004 ¡DEBILITADO DURANTE LA NEGOCIACION EN EL CONGRESO!

23 B. Impuesto de primera matrículaEl Congreso aprobó: Eliminar los aranceles a los vehículos (llevar los aranceles a 0%) Reemplazar los aranceles con un impuesto interno en que: La base imponible continúa determinándose con base a la factura Pero la SAT debe poder verificar la autenticidad de la factura, el pago por el monto facturado y que se presente el título de propiedad del vehículo. En caso estas verificaciones no sean posibles, se usa una tabla de valores de mercado Con esta versión, se esperaba que el IPRIMA generara ingresos adicionales, pero por debajo del estimado original

24 C. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de VehículosPropuesta original: Duplicar la tasa (de 1 a 2%) aplicable a la circulación de vehículos, pero Reducir esta tasa según la edad de los automóviles durante los 5 primeros años (de 2 a 1%), y luego Aumentar la tasa para los siguientes 5 años (1 a 2%), hasta llegar a 2% para un vehículo de 10 años de edad: los vehículos que más contaminan. Prohibición de ingreso de automóviles de más de 10 años

25 C. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de VehículosPropuesta original: Duplicar la tasa (de 1 a 2%) aplicable a la circulación de vehículos, pero -Reducir esta tasa según la edad de los automóviles durante los 5 primeros años (de 2 a 1%), y luego -Aumentar la tasa para los siguientes 5 años (1 a 2%), hasta llegar a 2% para un vehículo de 10 años de edad: los vehículos que más contaminan. Prohibición de ingreso de automóviles de más de 10 años ¡DEBILITADO DURANTE LA CONGRESO Y POR EL EJECUTIVO! NEGOCIACION EN EL

26 C. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de VehículosResultado final (alianza entre vendedores de autos usados y diputados) Congreso solo apoyó aumento del impuesto pero sin graduación planteada (quedó la antigua, que castiga menos a los más automóviles más antiguos) Posteriormente el propio poder Ejecutivo redujo el impuesto, ante caída de popularidad del Presidente, de manera que todo quedó igual a como estaba antes de la iniciativa. Corte de Constitucionalidad declaró regulación (prohibición de vehículos de más de 15 años) era inconstitucional, argumentando que era contraria a la equidad

27 D. Disposiciones aduanerasPropuesta original (derivada de extensión de Anti-evasión I y II) Contraparte nacional al CAUCA y RECAUCA Fortalece a la Intendencia de Aduanas de la SAT Combate al contrabando y a la defraudación aduanera: fortalecimiento de controles y elevación de mulatas ante incumplimientos y faltas Comenzó a implementarse pero generó oposición concentrada, fortalecida ante falta de preparación de la SAT para implementarla Primero 6 acuerdos gubernativos para otorgar amnistías a multas En 2013 Congreso aprobó nueva legislación, derogando la anterior y estableciendo multas menores (y eliminando seguro obligatorio)

28 E. IVA Reformas al IVA: Exención de IVA aplicable a segunda y sucesivas ventas de inmuebles Regulación de exenciones (constitucionales) para iglesias y centros educativos No se propuso cambio de tasa del IVA

29 3. Resultados (en la recaudación)

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31 Se reforzó el debilitamiento secular de aduanas y el fortalecimiento gradual de tributación directa

32 Subió la recaudación ISR, bajó IVA importaciones y aranceles (% del PIB, 2000-2015)

33 4. Las fuentes de vulnerabilidad de la reforma

34 Cuatro fuentes tradicionales de vulnerabilidad de las reformas tributarias en GuatemalaI. Cambios en el Congreso (explicado) II. Recursos de inconstitucionalidad II. Crisis extrema de la administración tributaria, que acentuó debilitamiento estructural IV. Debilidad política

35 Vulnerabilidad tributaria en la Constitución de 1985Sin principio solve et repet (paga primero y reclama después), quizás más importante en casos de administración tributaria débil Principio de capacidad de pago al que se ha acudido para recursos de inconstitucionalidad Evitar impuestos confiscatorios Asegurar justicia tributaria con base en capacidad de pago Evitar doble tributación El sistema tributario debe ser justo y equitativo: principios de equidad y justicia 3. Otros principios indirectamente vinculados con impuestos: Seguridad: Seguridad jurídica puede ser violada por impuestos Igualdad: interpretado como igualdad tributaria ante la ley Inviolabilidad de correspondencia, documentos y libros: secreto bancario Derecho a propiedad privada: que no sea amenazada por impuestos Libertad económica: a no ser impedida por impuestos

36 Vulnerabilidad tributaria en la Constitución de 1985: recursos de inconstitucionalidadDe las 148 acciones de inconstitucionalidad (contando repeticiones por las impugnadas de varios interponentes), ante reforma de 2012, la Corte de Constitucionalidad: Archivó o no tramitó 11 (falta de mérito) Declaró sin lugar 70 No suspendió provisionalmente 48, en proceso audiencias y dictar sentencia (inconstitucionalidad poco probable) Tenía (2015) pendientes 23: pospondrá la decisión o emitirá una resolución interpretativa Suspendió provisionalmente 3 Decretó con lugar 10

37 Impacto limitado de 10 impugnaciones aceptadas8 de la Ley Antievasión 2 (Decreto ) 7 directamente vinculadas con la autoridad de la SAT Otra aplicable a la ley ya no vigente, que nueva reforma sustituía 2 de la Ley de Actualización Tributaria (Decreto ) Suspendió prohibición de importar vehículos de más de 10 años de antigüedad Y 3 suspensiones: requisito de solvencia fiscal, exclusión de jubilaciones como rentas de trabajo, gravamen aplicado a ganancias de capital de inmuebles revaluados voluntariamente.

38 Los recursos de inconstitucionalidad no detuvieron la reforma de 2012Caídas por inconstitucionalidades CC Recursos por inconstitucionalidades CC poco efectivos

39 Problemas con la administración tributaria (2012-15)Renuncia del superintendente en febrero de 2012, cuando estaban siendo aprobadas las reformas Aunque se había involucrado a la SAT en las discusiones originales de la reforma (2008-9), no se le involucró posteriormente, y no se preparó para las reformas Tres superintendentes adicionales fueron nombrados entre 2012 y 2014: Uno fue despedido después de continuos conflictos con el ministro de finanzas Siguientes dos fueron detenidos en 2015 y sujetos a procesos judiciales Principal hecho de corrupción que desencadenó las manifestaciones populares en abril de 2015 se originaba en la SAT (defraudación aduanera, con participación de superintendentes, vicepresidencia y presidencia)

40 Debilidad política: un pacto fiscal que no se cumplió y el deterioro asociado a la corrupciónA cambio de la aprobación de las dos iniciativas de reforma tributaria: Tres condiciones, no cumplidas: I. Transparencia y calidad del gasto Iniciativas de ley 4461 y 4462: implementación a medias II. Crecimiento económico Paquete de “competitividad” que no se aprobó III. Asignación prioritaria de recursos Sin propuestas específicas Y luego: Evidencia clara de corrupción Procesos judiciales contra presidente, vicepresidenta, junta directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, secretarios de la presidencia y de la vicepresidencia, ministros, funcionarios, alcaldes y diputados Masivas manifestaciones populares en todo el país (abril-septiembre 2015) pidiendo la renuncia de la vicepresidente y del presidente, así como la renovación de la clase política

41 5. Reflexiones finales

42 Causas de débil aumento de recaudación en Guatemala: a) Debilidad del Ejecutivo, especialmente ante el Congreso Debilitamiento de propuestas en el Congreso Régimen simplificado: en vez de aumentar tasa absoluta de 5 a 7%, aumentó tasa a 7, pero aplicable solo a ingresos en el margen. Impuesto de circulación fue diluido en negociaciones (propuestas “verdes” rechazadas) El propio Ejecutivo diluyó propuestas originales con legislación posterior, aprobada por el Congreso Eliminación de aumento de impuesto aplicable a la circulación de vehículos Reducción de multas en aduanas Ampliación de gastos deducibles (incluyendo gastos con destino filantrópico) Recursos de inconstitucionalidad no fueron especialmente importantes

43 Causas de débil aumento de recaudación en Guatemala: b) la crisis de la administración tributariaAlgunas reformas requerían tiempo y administración tributaria fuerte para madurar Precios de transferencia Eliminación de requisito de ganancia mínima reportada en el ISR integral Debilitamiento progresivo y extremo de la administración tributaria, que afectaron IVA importaciones e aranceles, sin ajustarse al nuevo ISR Falta de preparación para aplicar reforma (SAT estuvo en primera etapa de negociación pero no en última) Conflicto abierto entre Ministro de Finanzas y SAT cuando se implementó la reforma Remoción sustancial de personal de la SAT en 2012 Aceleración de la corrupción en la SAT en : 2 superintendentes en prisión Deterioro y renuncia del gobierno en 2015 por corrupción Impacto más fuerte: IVA-importaciones y aranceles, pero el potencial del ISR también fue afectado Impacto más preciso de la reforma (legislativa) del 2012 solo podrá determinarse una vez haya sido rescatada la administración tributaria

44 Causas de débil aumento de recaudación en Guatemala: c) Problemas de diseñoRequisitos constitucionales determinaron ciertas características que alejaron reforma del ISR de lo ideal: Dos regímenes, uno simplificado y otro más integral

45 Reflexión final: la dimensión regional, centroamericana, tuvo un impacto positivo pero lo determinante fue el proceso político nacional Experiencia con reformas del ISR demuestra la importancia del trabajo técnico regional (y nacional), con apoyo plural de organismos internacionales, Ha habido acciones regionales políticas puntuales: acción de COSEFIN ante FMI para financiamiento Avanzar con la unión aduanera centroamericana abre espacio para convergencia entre acción técnica y política, nacional y regional: aranceles, aplicación del IVA, impuestos específicos… Pero negociaciones políticas de reformas han sido predominantemente nacionales y continuarán siéndolo.

46 ¡Gracias!