1 MANUEL VILLORIA (URJC)LECCIONES APRENDIDAS MANUEL VILLORIA (URJC)

2 PROPUESTAS PROPUESTAS SOBRE GOBIERNO ABIERTO PROPUESTAS SOBRE LOBBYPROPUESTAS SOBRE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN

3 PROPUESTAS DE OPEN GOVERNMENTPara mejorar en la estrategia de GA España debería aprender de las mejores experiencias internacionales, aquellas pocas que realmente consiguen la mejora de los servicios públicos, una mejor y mayor participación, ahorro de gastos innecesarios y reducción de la corrupción. Estas estrategias se basan en lo siguiente (Williamson y Eisen, 2016):

4 GA 1. Inclusión: identificar claramente los principales a servir. Esto no es sencillo cuando las mejoras son procedimentales y no generan productos visibles. En todo caso, es importante no olvidar que los participantes en actividades cívicas son normalmente personas con mejor educación e ingresos, más conectadas políticamente y mayormente varones. Es fundamental incluir a los que tiene mayores desventajas frente al resto. Si no, podemos estar configurando sistemas de participación que refuerzan el poder de las elites.

5 GA 2. Relevancia: hay que considerar seriamente si la información que se da es de utilidad a quienes la reciben. Es preciso considerar las necesidades y prioridades locales, no pensar sólo desde los intereses académicos o partidistas. Y hay que enmarcar bien las informaciones, tener un enfoque positivo, más que negativo.

6 GA 3. Accesibilidad y claridad. La forma en que se da la información es clave para conseguir impactos positivos. Además de la transparencia activa que viene de arriba hacia abajo, cada vez es más importante la transparencia colaborativa, en la que los ciudadanos, auto-organizados y equipados con las nuevas tecnologías, producen, distribuyen e intercambian información detallada y abundante sobre la calidad de innumerables bienes y servicios… Esto genera una presión efectiva para que las empresas y el gobierno se adapten y respondan mejor a las necesidades del público (Guerrero, 2012). Para que esto sea posible se necesita información comprensible, reutilizable, agregable, comparable, gratuita.

7 GA 4. Reactividad, los principales pueden responder con sentido y eficacia a la demanda de participación y a la recepción de la información. Quienes reciben la información o quienes son llamados a participar pueden hacer elecciones significativas, generando impacto en la mejora de los servicios o la lucha contra la corrupción. Por ejemplo, eligiendo realmente las mejores escuelas, pudiendo implicarse en la mejora de la enseñanza de sus hijos, denunciando los malos servicios sin miedo a represalias.

8 GA 5. Implicación y apoyo de los empleados públicos. Los empleados públicos tienen que creerse el proyecto, interiorizarlo y hacerlo suyo. Si no, por más controles que se pongan al final siempre habrá eficaces estrategias de engaño y distorsión de incentivos.

9 GA 6. Acción colectiva para cambiar los incentivos de los representantes. Superar los dilemas de acción colectiva y generar confianza entre los ciudadanos es esencial para el éxito final de los proyectos; ello exige que los ciudadanos crean en su poder y sus capacidades para cambiar la situación en una preferida, que se consiga un quórum adecuado porque participan los suficientes como para incidir sustancialmente, que la ciudadanía asuma la creencia de que debe participar. Cuando la ciudadanía se implica y exige los impactos están más cerca.

10 GA Parece que ha llegado el momento de usar las estrategias de GA y sus compromisos (vinculados a impactos en transparencia efectiva, rendición de cuentas, participación) para generar un gran plan nacional de mejora institucional en la prevención de la corrupción, además de conseguir con ello otros fines anejos, como la relegitimación de nuestras instituciones políticas o la mejora de nuestras posibilidades de crecimiento 

11 GA En un entorno convulso, con constantes escándalos de corrupción, el Gobierno de la nación debería considerar prioritario centrarse en conseguir un amplio acuerdo intergubernamental y con la sociedad civil en la elaboración del III Plan de acción en gobierno abierto a enviar a la AGA antes de que finalice 2017.

12 PROPUESTAS SOBRE REGULACIÓN DEL LOBBYCon el análisis de la situación internacional y de las lecciones aprendidas, podemos configurar una serie de recomendaciones para la regulación del sistema de promoción de intereses ante los poderes públicos en España:

13 LOBBY Tras realizar un análisis holístico y ver las múltiples conexiones de la actividad de lobby con la integridad del sistema, debería regularse la actividad de lobby ante el ejecutivo y ante el legislativo, con el objetivo último de reducir riesgos de corrupción y mejorar la calidad de la toma de decisiones en democracia.

14 LOBBY Un registro obligatorio de lobistas (incluyendo a toda persona que busque ejercer influencia de forma organizada) es conveniente y necesario, pero en todo caso no puede establecerse sólo para regular el acceso al legislativo, sino también al ejecutivo. Además, dada la tendencia a la regulación autonómica e, incluso, local en esta materia, debería establecerse un sistema de registro único, de forma que, aunque existieran diversos registros, el inscribirse en cualquiera de ellos tuviera efectos en todos los demás.

15 LOBBY Todo representante público debe informar de manera clara de los contactos que mantiene en relación a cada medida o política pública y publicar su agenda de trabajo. Al tiempo, todo lobista registrado debería informar periódica y públicamente de sus actividades, sin perjuicio de la información que deben dar los responsables públicos con los que se reúnen, estableciendo claramente los nombres de los agentes públicos implicados, sus categorías y unidades donde trabajan, el tema sobre el que se realizó la labor de influencia, las cantidades recibidas para la labor o, si se trata de una empresa que influye para sí misma, el presupuesto implicado, etc. Ambas agendas deben poder cruzarse a través de un sistema electrónico sencillo y actualizado.

16 LOBBY Debe aprobarse un Código Ético para la actividad de lobby de forma consensuada y formar en el mismo a quienes realizan la labor de lobby y a los actores públicos involucrados en la relación con lobistas. Debe existir una agencia u órgano independiente que gestione el sistema, monitoree y sancione los incumplimientos tanto del sector privado como del público. Ese órgano podría ser el Defensor del Pueblo.

17 LOBBY La ley de transparencia debe implementarse plenamente y, cuando sea posible, enmendarse para introducir un mayor acceso a las agendas de los responsables públicos y a los criterios para la selección de expertos en la actividad de redacción de normas, así como para permitir la participación ciudadana en la elaboración de proyectos de ley y reglamentos.

18 LOBBY Debe asegurarse la imparcialidad e independencia de la Oficina de Conflictos de Interés, pues los actores públicos deben ser controlados en temas clave para evitar las influencias indebidas como: puertas giratorias, propiedad o participación en accionariado de empresas de ellos/as o sus familias, intereses previos que pudieran tener y que influyan en su conducta pública, dirección de fundaciones y asociaciones no lucrativas, etc.

19 LOBBY Debe modificarse la normativa de incompatibilidades de funcionarios y de altos cargos, de parlamentarios y cargos electos, de jueces y fiscales para asegurar que las puertas giratorias, en sus diversas variantes, no dañen al interés general. En todo caso, la transparencia en la actividad de lobby debe conjugarse con la confidencialidad necesaria para proteger intereses comerciales, patentes y estrategias empresariales.

20 LOBBY Debe mejorarse la norma de financiación de partidos (sobre todo en relación a las fundaciones) para reducir riesgos de influencia indebida. En todo caso, deben establecerse controles muy rigurosos sobre los gastos electorales y sobre las donaciones, de forma que se evite el uso de la financiación partidista para conseguir influencia indebida en las regulaciones, subvenciones o contratos.

21 LOBBY Es necesario modificar la regulación del proceso de elaboración de proyectos de leyes y de reglamentos para tratar de asegurar un campo de juego equilibrado entre los intereses en juego en cada materia regulada. En el ámbito parlamentario, debería facilitarse el conocimiento de los estudios e informes que motivan las propuestas de ley, los calendarios detallados del proceso legislativo, deberían publicarse las agendas de trabajo de los diputados y senadores, e informar de las reuniones que estos mantienen con terceras partes.

22 ESTRATEGIAS

23 ESTRATEGIAS Sabemos que las instituciones son esenciales y sabemos que los países con buenas instituciones tienen resultados agregados excelentes en calidad de vida, crecimiento, equidad y seguridad. También conocemos que algunas de las instituciones clave con las que cuentan son aquellas que garantiza imparcialidad de la Administración, transparencia y apertura en la acción de gobierno, participación ciudadana inclusiva o sistemas de rendición de cuentas exigentes e integrados.

24 ESTRATEGIAS Pero lo que no sabemos a veces es cómo adaptar a nuestro país las mejores prácticas institucionales, cómo incorporar efectivamente a nuestro sistema estas medidas que tan buenos impactos generan en esos países. Para facilitar esa adaptación –nunca una copia, que haría inviable la implementación- debemos entender mejor cómo funcionan las instituciones y cómo se diseñan.

25 ESTRATEGIAS Todo diseño de instituciones exige que los diseñadores tengan un conocimiento profundo de (Olsen, 2010: 6): a) El orden institucional en el que se va a intervenir y sus niveles de adaptabilidad. b) Cómo debería ser el orden institucional preferido y si los arreglos institucionales mejores y necesarios serían posibles.

26 Estrategias c) Cuáles son los arreglos institucionales que permitirían una mejora y cómo diseñarlos para que resuelvan problemas, alcancen objetivos y reduzcan las distancias entre el ser y el deber ser. d) Qué tipo de proceso de diseño preciso sería el que, considerando el entorno, generaría el resultado adecuado.

27 ESTRATEGIAS En el último informe sobre desarrollo del Banco Mundial (2017) se expresan de forma bastante detallada algunas de estas ideas, contribuyendo al desarrollo del diseño institucional. En principio, el Banco Mundial reconoce un cierto fracaso en la mejora de la gobernanza en el mundo (especialmente en los datos globales vinculados a la mejora de la transparencia y la lucha contra la corrupción

28 ESTRATEGIAS Dicho esto, selecciona como impactos deseados de los diseños los siguientes: minimizar los retos de la violencia (seguridad), promover la prosperidad (crecimiento) y asegurar que los productos de la prosperidad son compartidos, todo ello en el marco de un respeto a la sostenibilidad del planeta (BM, 2017: 4).

29 ESTRATEGIAS Para alcanzar estos objetivos es preciso tener instituciones que funcionen, buenas instituciones; y estas son aquellas que cumplen con tres funciones esenciales: en primer lugar deben promocionar el compromiso; cuando los actores que interactúan en la arena política saben que existe un compromiso mutuo de promoción de unos valores, con sus políticas correspondientes, entonces se genera la confianza que permite la continuidad y la adecuada implementación de las decisiones; por ejemplo, trabajar a largo plazo y evitar el oportunismo de sacar réditos inmediatos exige compromiso.

30 ESTRATEGIAS Segundo, deben promover la coordinación; aunque exista compromiso, si no existe coordinación los impactos positivos no llegan, pues los esfuerzos se duplican y las interacciones paralizan. Tercero, deben generar cooperación; los actores deben asumir la voluntad de trabajar por el bien común y evitar el free-riding, por ejemplo (BM, 2017: 5-7).

31 ESTRATEGIAS Ahora bien, para poder generar instituciones que cumplan con estas funciones es indispensable considerar la variable del poder; en el espacio metafórico que denominamos arena de políticas (“espacio de acción” en Ostrom) hay siempre actores diversos con diversos niveles de poder, lo cual genera unos balances o equilibrios. Cambiar instituciones exige cambiar los equilibrios de poder, modificar las asimetrías existentes.

32 ESTRATEGIAS No es sencillo que el cambio surja desde los que disfrutan del statu quo. Sobre todo, es verdaderamente complicado que surja el cambio cuando se dan tres patologías de las asimetrías de poder (BM, 2017: 7-11). Primero la exclusión; cuando los excluidos son poderosos o están desesperados surge la violencia; en todo caso, la exclusión de sectores importantes de la sociedad impide que las instituciones cumplan sus funciones y se alcancen los impactos deseados.

33 ESTRATEGIAS Segundo la captura; cuando grupos poderosos consiguen que las políticas les beneficien desproporcionadamente gracias a su indebida influencia los resultados son negativos para la competitividad y la eficiente distribución de recursos; además de deslegitimar la democracia, creando gobiernos que no dan respuesta a las demandas colectivas.

34 ESTRATEGIAS Tercero el clientelismo, entendido como el intercambio de privilegios en el acceso a los servicios públicos a cambio del apoyo electoral; en entornos de desigualdad alta estos intercambios generan redes de protección cortoplacista y discrecional para masas de personas que viven en la pobreza, pero en entornos no tan desiguales generan también una doble captura, del patrón político hacia las clientelas y de estas hacia el patrón, que depende para su supervivencia política de ellas; en todo caso, quiebran el principio de imparcialidad y, con ello, la calidad del gobierno (Charron et al. 2015). La captura y el clientelismo son aspectos esenciales de la corrupción.

35 ESTRATEGIAS Para hacer que las instituciones cumplan con sus funciones es necesario rediseñar la arena de políticas y producir tres tipos de transformaciones. La primera es la generación de contestabilidad, es decir, cambiar las reglas para permitir la incorporación de actores diferentes que puedan enfrentarse al statu quo e influir en las decisiones a tomar; con ello se produce legitimidad y cooperación. La segunda exige la capacidad de crear nuevos sistemas de incentivos y desincentivos que transformen la conducta de los actores y les hagan más flexibles frente al cambio.

36 ESTRATEGIAS La tercera es el cambio de las creencias y preferencias de los actores, generando cambios en las ideas que guían su conducta y, a ser posible, en los valores. Todo ello se puede hacer a través de nuevas normas formales, del uso de las normas informales o de leyes de procedencia internacional (tras la ratificación de los tratados). En todo caso, los juegos de normas (rules game) se producen a un doble nivel, por una parte siguiendo las normas existentes se intenta mejorar el impacto a alcanzar, pero al tiempo los actores están continuamente intentando cambiar las propias normas, de forma que modifiquen las asimetrías de poder (BM, 2007: 12-16).

37 ESTRATEGIAS Ahora bien, la cuestión que surge ahora es ¿quién puede incentivar el cambio? ¿quién lidera el rediseño institucional? En conjunto, podríamos decir que los cambios pueden venir de las negociaciones entre las elites, del compromiso ciudadano y su movilización y de la influencia internacional.

38 EST En ocasiones puede ocurrir que las propias elites comprendan que es preciso cambiar por su propio interés o el del país, sacrificando incluso sus propios intereses (como ocurrió con las últimas Cortes franquistas). En otras ocasiones pequeños cambios permiten el surgimiento de órganos de rendición de cuentas horizontal que, una vez constituidos, son potentes fuerzas de cambio en su ámbito de acción (por ejemplo, un Consejo de la Transparencia o una Agencia Fiscal Independiente activos y vigilantes), exigiendo a las elites una accountability mayor.

39 ESTRATEGIAS En todo caso, la sociedad civil organizada en grupos bien estructurados y que aprovechan las nuevas tecnologías de información es un elemento esencial de cambio (Castells, 2012). En ocasiones esa sociedad civil a favor del cambio se estructura en partidos nuevos , en otras se mantiene a través de diferentes ONG,s que pueden coordinarse y constituir con otros agentes privados (asociaciones de empresarios, por ejemplo) o gubernamentales potentes coaliciones promotoras del cambio (Sabatier, 1998). Finalmente, ciertas organizaciones internacionales pueden ser agentes impulsores de cambio (en el caso español, sin lugar a dudas, la Unión Europea o el Consejo de Europa, entre otros) (BM, 2017: 17-27).

40 ESTRATEGIAS Todos esos cambios han de ser implementables e implementados. La buena implementación se genera ya en la fase de diseño, creando las condiciones para que sea posible (por ejemplo, reservando presupuesto adecuado para la ejecución). Pero en todo caso esta fase es extraordinariamente compleja y en ella se estrellan muchos de los sueños de cambio institucional.

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42 ESTRATEGIAS Resumiendo todo lo dicho, el ciclo de diseño tiene seis fases. La primera de diagnóstico, donde se analiza la institución y se ven sus problemas funcionales subyacentes relacionados con el compromiso, la coordinación y la cooperación. La segunda de evaluación de las asimetrías de poder y de sus posibles patologías (exclusión, captura y clientelismo). La tercera de definición de objetivos, en la que se identifican los puntos de entrada para la reforma, bien sea generando contestación (voz), modificando incentivos o cambiando las creencias y preferencias de los actores. Cuarto, de diseño en sentido estricto, en la que se identifica el mejor mecanismo para la intervención, con normas de un tipo u otro (operativas, procedimentales o constitucionales). Quinto, implementación a través de los apoyos y estrategias adecuados para reducir las resistencias. Sexto, evaluación y adaptación.

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44 CONCLUSIÓN No es, por tanto, la presión misma que el Estado representa, sino la forma de esa presión, quien decide si nos sentimos libres o no. Porque la compresión estatal se manifiesta siempre en una forma concreta que llamamos ‘instituciones’. (…) El hombre no es libre para eludir la coacción permanente de la colectividad sobre su persona que designamos con el inexpresivo nombre de ‘Estado’, pero ciertos pueblos, en ciertas épocas, han dado libremente a esa coacción la figura institucional que preferían han adaptado el Estado a sus preferencias vitales, le han impuesto el gálibo que les proponía su albedrío. Eso y no otra cosa es ‘vida como libertad’ (OC. VI, p. 89). Ortega y Gasset, José (1966). Obras Completas (7ª. edición). Madrid: Editorial Alianza/Revista de Occidente