1 MARCO DE GASTO DE MEDIANO PLAZO Presentación para la IV Reunión del Grupo de Trabajo de MGMP de COSEFIN Israel Fainboim Yaker Departamento de Finanzas Públicas Septiembre 3 de 2010

2 2 Contenido I.Planeación Moderna vs. Visión Antigua II.MGMP: Definición III.Objetivos de un MGMP IV.Marcos Fiscal, Presupuestal y de Gasto de Mediano Plazo V.Componentes del MGMP VI.Etapas de un MGMP VII. Beneficios de un MGMP VIII. Precondiciones

3 3 I. Planeacion Moderna vs. Vision Antigua Visión antigua: Plan de Desarrollo Deficiente delineamiento de objetivos e instrumentos. No distinción explicita entre objetivos finales (outcomes), objetivos intermedios (outputs), e instrumentos (programas, proyectos, actividades) Énfasis en inputs. Metas asociadas con ejecución financiera y física y no con outputs y outcomes Financiación no asegurada: Planes basados en “propósitos” o deseos, sin reconocer restricciones fiscales

4 4 I. Planeacion Moderna vs. Vision Antigua Visión Antigua: Plan Nacional de Desarrollo Ausencia de visión Programática adecuada. Programa=Proyecto de Inversión Supremacía de los proyectos de capital. PIP como suma de proyectos aislados (de inv. en infraest.) y núcleo del PND Visión estática. Horizonte fijo, falta de flexibilidad para incorporar cambios en el ambiente económico Ausencia de evaluación concomitante y ex-post, que proporcione retroalimentación para ajustar el Plan

5 5 I. Planeacion Moderna vs. Vision Antigua Visión Moderna: MGMP Clara definición de objetivos e instrumentos y énfasis en outputs y outcomesClara definición de objetivos e instrumentos y énfasis en outputs y outcomes Visión integral del gasto. Relación entre gastos corrientes y de capitalVisión integral del gasto. Relación entre gastos corrientes y de capital Garantías de sostenibilidad fiscal (y de los programas). Marco macro-fiscal incorpora restricciones fiscales agregadasGarantías de sostenibilidad fiscal (y de los programas). Marco macro-fiscal incorpora restricciones fiscales agregadas Evaluación concomitante y ex-post como componentes clave del ciclo de planificación-ejecución-evaluación

6 6 I. Planeacion Moderna vs. Vision Antigua Visión moderna: MGMP Énfasis en programas: complementariedades entre sectores, programas multisectoriales, aspectos territoriales, etc. Inversiones de capital concebidas para contribuir a conseguir objetivos sectoriales Mecanismos de coordinación y ajuste para cambiar la estrategia de acuerdo a resultados Visión dinámica (ejercicio se actualiza cada año), estratégica y participativa

7 7 II. MGMP: Definición Es un ejercicio plurianual de planeación del gasto que se utiliza para establecer los requerimientos presupuestales futuros de los servicios existentes y evaluar las implicaciones sobre los recursos de los cambios de política futuros y los nuevos programas; y para asignar recursos dentro de una restricción fiscal. “ Los presupuestos se preparan de acuerdo con un ciclo anual, pero para formularse adecuadamente y contribuir a la provisión de servicios de calidad, deben tener en cuenta eventos por fuera del ciclo anual: cambios macroeconómicos, las expectativas sobre los ingresos y las necesidades de largo plazo de los programas y de las políticas de gasto.” (WB)

8 8 II. MGMP: Definición Lo que no es un MGMP: –Un documento con estimaciones plurianuales del gasto –Un proceso separado del proceso presupuestal anual Lo que es un MGMP: proceso presupuestal mejorado -El MGMP es un conjunto de instrumentos y tecnicas, procesos e incentivos, que contribuyen a mejorar el proceso presupuestal Vincular el presupuesto a los planes y aumentar su horizonte temporal facilita los cambios de política –en el margen (Schick) Es un medio para expandir y asignar el “espacio fiscal” (Schick)

9 9 III. Objetivos de un MGMP Objetivos de la gestion financiera publica: Disciplina fiscal y estabilidad macroeconómica –Impedir las crisis fiscales (la insostenibilidad fiscal) –Promover el crecimiento y la estabilidad económica Asignación estratégica de recursos –Alinear los objetivos y las políticas del gobierno con los programas Eficiencia técnica –Obtener lo máximo de cada $ gastado

10 10 III. Objetivos de un MGMP Mejorar la situación macroeconómica y fiscal –Reducir los déficit, aumentar el crecimiento económico –Adoptar un enfoque mas racional para la estabilización y el ajuste Aumentar el impacto de las políticas gubernamentales –Fortalecer el vinculo entre las prioridades/políticas y los programas gubernamentales Mejorar el desempeño de los programas –Aumentar la predictibilidad de los recursos –Moverse de una cultura administrativa a una cultura gerencial Un MGMP promueve los tres objetivos, con enfasis en los dos primeros

11 11 III. Objetivos de un MGMP Corregir problemas como los siguientes: Ausencia de vínculos entre las políticas, las restricciones de recursos y el presupuesto, lo que resulta en: i) políticas no examinadas dentro de las restricciones de recursos y por lo tanto insostenibles. Planes de Desarrollo no realizables ii) presupuestos que no reflejan las prioridades gubernamentales Incrementalismo en la presupuestacion No consideración del impacto sobre los gastos futuros (de O&M) de las inversiones y en consecuencia problemas de sostenibilidad de estas. Procesos decisorios separados para los gastos corrientes y de capital (presupuestos duales: MF(corriente)-M.Plan(capital))

12 12 IV. Marcos Fiscal, Presupuestal y de Gasto de Mediano Plazo Marco Fiscal de Mediano Plazo (M. Hacienda) –Agregados, política fiscal –Proyecciones macroeconómicas plurianuales –Ingresos plurianuales, análisis de sostenibilidad de la deuda y política de endeudamiento, techo agregado de gasto. Definición de envolventes agregadas de gasto (documento política fiscal) Marco Presupuestal de Mediano Plazo (MH y Gabinete) –Proyecciones plurianuales del gasto bajo las políticas vigentes o el nivel vigente de servicios, por función o ministerio –Envolventes sectoriales de gasto para los ministerios sectoriales –Estrategias sectoriales plurianuales (planes estratégicos)

13 13 IV. Marcos Fiscal, Presupuestal y de Gasto de Mediano Plazo Marco de Gasto de Mediano Plazo: Ministerios sectoriales –Estimaciones plurianuales del costo de las políticas vigentes o programas, sub-programas y actividades (ministerios sectoriales) –espacio fiscal –Estimaciones plurianuales del costo de las nuevas políticas o programas, sub-programas y actividades (ministerios) –Reconciliación de programas con envolventes sectoriales –Medidas de desempeño

14 IV. Marcos Fiscal, Presupuestal y de Gasto de Mediano Plazo ( Fuente: Filc y Scartascini, 2010, “Is Latin America on the Right Track?”, IDB-WP-160, p. 5) Nivel Proyecciones MGMP MPMP MFMP Proyecciones Macro: PIB, Inflación, etc. Proyecciones Agregadas del Gasto Proyecciones Agregadas de Ingresos Proyecciones de Gasto por Función Proyecciones de Gasto por U. Administrativa Proyecciones Desagregadas Ingresos Proyecciones de Gasto por Programa Resultados Esperados 14

15 V. Componentes del MGMP Clasificación del gasto por programas, sub-programas, actividades y proyectos, el uso de una definición apropiada de los programas y de un número limitado de estos (por entidad ). (versiones mas simples no requieren proyectar el gasto por programas) Aprobación del presupuesto por programas, e inclusión de la clasificación por programas en el sistema de información El uso de una contabilidad que facilite el costeo de los programas del gobierno: si es base devengado, se puede incluir una estimación de la depreciación del capital como uno de los costos, pero base caja es una alternativa plausible 15

16 V. Componentes del MGMP Un sistema de costeo que permita imputar los costos indirectos (administrativos) a los diversos programas, o considerarlos dentro de un “programa administrativo” independiente Inclusión de cifras confiables (obtenidas del SNIP?) de los gastos de inversión plurianuales asociados con las inversiones públicas y de los costos de O&M relacionados con las mismas inversiones El uso efectivo de techos plurianuales de gasto de base rodante. Los techos establecidos en t para t+2, se emplean como base para preparar el presupuesto de t+2. 16

17 17 VI. Etapas de un MGMP Etapa 1: Definición de techos macroeconómicos y fiscales consistentes con la estabilidad macroeconómica y las prioridades de política (y elaboración de un documento de política fiscal) Etapa 2: Alineación de las políticas y objetivos bajo restricciones de recursos (de arriba hacia abajo). Techos plurianuales sectoriales. Etapa 3: Preparación de estrategias sectoriales plurianuales Etapa 4: Vinculación de políticas, recursos y medios por sector (de abajo hacia arriba)

18 VI. Etapas de un MGMP Etapa 5: Reconciliación de los recursos con los recursos. Estimaciones de costos de los programas existentes bajo techos plurianuales; y posteriormente de las nuevas políticas o programas Se distingue entre programas nuevos y programas “de arrastre” y se proyecta primero el costo de los programas de “arrastre” (estimativos de línea de base), para determinar si hay espacio fiscal para introducir nuevos programas Existe un espacio dentro del proceso de preparación del presupuesto para realizar una “revisión del gasto” y determinar qué programas alcanzaron las metas, cuales no y porque, y tomar decisiones sobre su modificación, ampliación, o eliminación (las “revisiones del gasto” también incluyen la posibilidad de que un sub-conjunto de programas se evalúe cada año utilizando metodologías más sofisticadas, como el análisis costo-beneficio). Etapa 6: Reconciliación de la política estratégica con los medios o recursos disponibles 18

19 Marco macroeconómico Revision de objetivos, productos y actividades Revision y aprobación de estimativos Techos definitivos Techos sectoriales preliminares Costeo de actividades recurrentes y de capital Priorización de actividades y gastos Preparación de Presupuesto De arriba hacia abajo De abajo hacia arriba Fuente: Anipa et al, "MTEF in Malawi and Ghana", DFID, 1999 ETAPAS DEL MGMP

20 20 Síntesis El MGMP implica: –Integrar la planeación con la presupuestacion –Adoptar una perspectiva plurianual –Cambiar los incentivos de los principales actores: mayor control político del presupuesto menor interferencia de los ministerios centrales y mayor autonomía de los gerentes mayor cooperación inter-ministerial menor espacio para la inclusión por el Legislativo de proyectos no asociados con las prioridades estratégicas –El MGMP esta diseñado para mejorar el proceso decisorio y se concentra en la etapa de formulación del presupuesto; no resuelve todos los problemas de la gestión financiera publica

21 21 VII. Beneficios de un MGMP –Mayor claridad en los objetivos de política –Mejor asignación inter- e intra-sectorial de recursos (mejoras en la calidad del gasto) –Mayor disciplina fiscal, al tomar decisiones asignativas que tienen en cuenta las restricciones de mediano plazo y los efectos sobre el gasto corriente de las inversiones –Mayor predictibilidad en el presupuesto de los ministerios en el mediano plazo, aumentando la eficiencia operacional –Mayor credibilidad en la presupuestacion y la planeación

22 22 VIII. Precondiciones Compromiso político con el MGMP La existencia de planes de gobierno que establezcan los objetivos y metas de alto nivel que este se propone alcanzar y planes estratégicos sectoriales que los operacionalicen Mayor espacio para la fase de planeación del gasto Un marco macro-fiscal que permita realizar proyecciones de mediano plazo y establecer techos plurianuales de gasto agregado que garanticen la sostenibilidad fiscal Un sistema de inversión pública que permita preparar un programa de inversiones que incluya los costos anuales y de O&M de mediano plazo que estas inversiones implican

23 VIII. Precondiciones Creación de institucionalidad para la toma de decisiones sobre el gasto agregado y su distribución –Existencia de un espacio dentro del proceso presupuestal (foro ministerial para que compitan las políticas) que permita que el Gabinete (o el Presidente) tome decisiones sobre el techo agregado de gasto y los techos sectoriales, institucionales y de inversión Reforma del servicio civil para flexibilizar la gestión del personal Reforma administrativa para alinear la organización con los objetivos: correspondencia entre programas y estructuras organizacionales Ausencia de fondos extra-presupuestales. La cobertura del MGMP (y del presupuesto) debe ser completa para permitir la comparación entre sectores y programas. 23

24 VIII. Precondiciones Flexibilidad institucional para reasignar gastos entre programas Ausencia de destinaciones especificas de ingresos y gastos (earmarking). Estas restringen la asignación y reasignación de recursos. Ingresos que no sean muy volátiles y que por lo tanto faciliten elaborar planes de gasto plurianuales predecibles. Un sistema de gestión financiera que opera de tal forma que permite preparar presupuestos anuales creíbles (realistas) y que no tienen problemas en su ejecución (por ejemplo, la financiación se provee oportunamente) 24