1 Monitoreo y Evaluación para la toma de decisiones: Curso Métodos de Análisis, Diseño y Evaluación de Políticas públicas que generan Innovación. ESAP · EIAPP-CLAD · DNP Bogotá, 23-27 Agosto 2010 César Nicandro Cruz [email protected]
2 Cambio político y Gestión del cambio SESION 4. Consideraciones teóricas (60 min. aprox.)
3 Esquema de exposición Análisis de políticas públicas –monitoreo y evaluación Herramientas M&E para demostrar resultados y rendir cuentas – implementación de un sistema M&E Estudio de caso: - Coneval México Cambio político y gestión del cambio
4 ¿Que es el cambio? En los sistemas complejos el cambio es el proceso constante de transformación (por rompimiento, innovación o ajuste), por mejora (proactivo) o adecuación y adaptación (reactivo) y que es evidente al interior del sistema, o en relación con otros sistemas y con su entorno. El cambio en los sistemas humanos es una constante que implica el desarrollo de procesos internos (cambios en ideas, conocimientos, creencias o valores) o externos (cambios en los elementos, partes o estructuras materiales que componen el sistema), que se retroalimentan entre sí y con el entorno.
5 ¿Que es el cambio político Policy change? El cambio político es la transformación secuencial o abrupta, incremental o sustantiva, de cualquier de los elementos del diseños que componen a una política pública: La definición del problema y de los fines perseguidos Los beneficios y cargas ser ubicados La población objetivo y la beneficiaria Las reglas o lineamientos de operación Las herramientas (incentivos) La estructura de implementación que incluye el plan, la organización interna Las construcciones sociales de poblaciones objetivo Las bases o fundamentos (rationales) Las asunciones subyacentes en la causalidad Ingram, H. and A. Schneider (1993). Public Policy for Democracy. Rathgeb. Washington D.C., The Brookings Institution.: 68-91.
6 El cambio político y el proceso de las políticas públicas Desde la ciencia política y la economía se han generado enfoques teóricos orientados a explicar el cambio de las políticas Institutional Rational Choice Multiple Streams Advocacy Coalitions Punctuated Equilibrium Social Construction Policy networks approach
7 Elección racional institucional Institutional Analysis and Development Framework - elementos definitorios Explica la dinámica política condicionada institucionalmente Individuos como actores racionales Las políticas públicas son parte del entorno (reglas institucionales) El cambio es resultado acciones de los individuos racionales que buscan mejorar sus circunstancias, predominantemente incremental La lógica del cambio opera en cuatro niveles de acción – cambios que operan dentro del marco de reglas (operacional, elección colectiva) y que cambian las reglas (constitucional y metaconstitucional)
8 Elección racional institucional Institutional Analysis and Development Framework - modelo Condiciones materiales y físicas Atributos de la comunidad Reglas en uso Situación de la acción Actores Patrones de la interacción Impactos Criterios de evaluación Arena de acción
9 SITUACIONES OPERACIONALES (Provisión, Producción, Distribución, Apropiación, Asignación, Consumo) Mundo físicoComunidad Reglas Operacionales en uso Mundo físicoComunidad Reglas de elección colectiva en uso SITUACIONES DE ELECCION COLECTIVA (Prescripción, Invocación, Seguimiento, Aplicación, Imposición de observancia y obediencia) Mundo físicoComunidad Reglas constitucionales en uso SITUACIONES CONSTITUCIONALES (Prescripción, Invocación, Seguimiento, Aplicación, Imposición de observancia y obediencia) Mundo físicoComunidad SITUACIONES METACONSTITUCIONALES (Prescripción, Invocación, Seguimiento, Aplicación, Imposición de observancia y obediencia) Marco de Análisis y Desarrollo Institucional IAD: Niveles de análisis y de impactos
10 Enfoque de corrientes múltiples Multiple Streams approach - elementos definitorios Es una adaptación del garbage can model, se centra en el análisis de la formación de las políticas El acoplamiento de los flujos o corrientes sobre problemas, políticas y del entorno (politics) genera la apertura de ventanas de oportunidad. El papel de los empresarios políticos es fundamental Los flujos operan en un lógica independiente
11 Enfoque de corrientes múltiples Multiple Streams Approach - modelo PROBLEM STREAM Indicadores Eventos relevantes Retroalimentación Carga de los problemas VENTANA DE OPORTUNIDAD Lógica del acoplamiento - Consecuencial (eventos externos) - Doctrinaria (ideologías) Estilo de decisión (basado en la cantidad de información disponible) - Más cauto - Menos cauto POLICY STREAM Aceptabilidad de los valores Viabilidad técnica Integración (configuraciones institucionales de las redes) - Acceso - Modo - Tamaño - Capacidad POLITICS STREAM Ideología partidista Pulso nacional (national mood) EMPRESARIOS POLITICOS Acceso a los policy makers Recursos (tiempo, dinero, energías) Estrategias de manipulación - Esquematización (buenos y malos) - Salami tactics (divide el proceso de toma de decisiones logrando acuerdos paso a paso) - Uso de símbolos - Imprimación emocional POLICY OUTPUT
12 Enfoque de corrientes múltiples Multiple Streams approach Enfoque ideacional, gestación de las ideas y el cambio
13 Marco de Coaliciones Promotoras Advocacy Coalition Framework - elementos definitorios Las políticas públicas pueden entenderse como sistemas de creencias Loa actores políticos operan en coaliciones, muchas veces en pugna. El cambio en el sistema de creencias determina el cambio en las políticas Las coaliciones tienen recursos (autoridad formal, opinión pública, información, tropas listas para movilizaciones, recursos financieros y habilidades de liderazgo Las estructuras de oportunidad determinan los alcances de actuación de las coaliciones, se trata de la política de las políticas
14 Marco de Coaliciones Promotoras Advocacy Coalition Framework - elementos definitorios Tipos de cambio político Aprendizaje orientado Perturbaciones externas Shocks internos Acuerdos negociados
15 Marco de Coaliciones Promotoras Advocacy Coalition Framework (2005) - modelo PARAMETROS RELATIVAMENTE ESTABLES 1.Atributos básicos del área de problemas (bienes) 2.Distribución básica de los recursos naturales 3.Valores socioculturales fundamentales y estructura social 4.Estructura constitucional básica (normas) EVENTOS (SISTÉMICOS) EXTERNOS 1.Cambio en las condiciones socioeconómicas 2.Cambios en la opinión pública 3.Cambios en la coalición gubernamental sistémica 4.Decisiones políticas e impactos de otros subsistemas ESTRUCTURAS DE OPORTUNIDADES DE LARGO PLAZO DE LA COALICIÓN 1.Nivel de consenso requerido para el cambio político sustantivo 2.Grado de apertura del sistema político LIMITACIONES DE CORTO PLAZO Y RECURSOS DE LOS ACTORES DEL SUBSISTEMA SUBSISTEMA DE LA POLÍTICA Coalición A a)Creencias b)Recursos Coalición B a)Creencias b)Recursos Policy Brokers Estrategia Instrumentos de dirección Estrategia Instrumentos de dirección Decisiones de las autoridades gubernamentales Normas institucionales, distribución de recursos, y designaciones Resultados de la política Impactos
16 Teoría del Equilibrio lnterrumpido Punctuated Equilibrium Theory – Politics of Attention - elementos definitorios Un solo proceso explica la dinámica política que es la interacción entre creencias y valores (images) con el conjunto existente de instituciones políticas (venues), el cual genera lógicas de estabilidad seguidas de episodios abruptos de cambio. La atencion es escasa (atención en paralelo – subsystem politics – cambio incremental) (atención en serie – macropolitical agenda – puntuaciones)
17 Policy images Policy venues Policy issue Macropolitical agenda Subsystem politics Policy punctuation (Major policy change) Policy stasis (only incremental change) Subsystem Politics Paralel information processing Negative feedback Widely supported image (policy monopoly) Macropolitics Serial information-processing Positive feedback Political manipulation (policy monopoly collapse) Behavioral Decision Making Miltilevel Poltical Institutions Patterns of stability and mobilization Separated institutions Ovelapping jurisdictions Relative open access to mobilization Punctuated Equilibrium Theory (graphical representation)
18 Construcción Social Social Construction Theory - elementos definitorios La realidad es una construcción social Los policymakers construyen poblaciones objetivo en términos positivos y negativos, distribuyen beneficios y cargas en arreglo a esta construcción Todas las políticas públicas tienen sus elementos constitutivos. Los diseños pasados condicionan la generación de nuevos diseños
19 Construcción Social Social Construction Theory - elementos constitutivos de las políticas La definición del problema y de los fines perseguidos Los beneficios y cargas ser ubicados La población objetivo y la beneficiaria Las reglas o lineamientos de operación Las herramientas (incentivos) La estructura de implementación que incluye el plan, la organización interna Las construcciones sociales de poblaciones objetivo Las bases o fundamentos (rationales) Las asunciones subyacentes en la causalidad
20 Diseño de las políticas pasados y actuales Distribución de beneficios y cargas, definición del problema, tipos de reglas, herramientas, rationales, lógica causal, “mensajes” Diseño futuro de las políticas Distribución de beneficios y cargas, definición del problema, tipos de reglas, herramientas, rationales, lógica causal, “mensajes” Instituciones y cultura Opinión pública y de las élites Construcciones sociales de poblaciones objetivo Distribución de recursos de poder político Sistemas de conocimiento preferidos Poblaciones objetivo Experiencias sobre las políticas Interpretación de los mensajes de las políticas Orientación hacia el gobierno Patrones de participación Sociedad: Valores democráticos, Ciudadanía, Capacidad de solución de problemas, Justicia Dinámica en la hechura de las políticas Marco de construcción social: Construcción social y diseño de las políticas
21 Positivas Negativas Aventajados Contendientes Elevado Poder Bajo Dependientes Transgresores Recursos de poder político y construcciones sociales Pequeñas empresas Propietarios MilitaresCientíficos Grandes empresas Sindicatos Industrias contaminantes Derecha radical Ecologistas Fabricantes de armas Discapacitados Madres, viudas Hijos, huerfanos Los pobres Los sin techo Criminales Terroristas Feministas Movimiento gay/lesbianas Narcotraficantes Inmigrantes ilegales
22 Enfoque de Redes Políticas Policy Networks approach - elementos definitorios Las redes de políticas existen debido a la interdependencia de los actores Las redes se componen de una gran diversidad de actores, cada uno de los cuales cuenta con sus propias metas Las redes son relaciones de naturaleza más o menos duradera Hay una comunicación regular e intercambio de información La interacción de los actores es carácter estratégico, racional orientado a fines El tipo de interacción en la red es fundamental para comprender la estructura y la concentración de poder, lo cual determina las posibilidades del cambio
23 Enfoque de Redes Políticas Policy Networks Approach - modelo El enfoque de redes políticas policy networks Contexto Transnacional Contexto Nacional Contexto específico del dominio político Estructura de la Red Política Distribución del poder Tipo de la interacción Potencial para el cambio político Tipo de cambio político
24 El carácter emprendedor y el cambio político Para que el cambio en las políticas públicas se dé es necesaria la implicación de personas en el proceso. Las políticas no cambian por sí mismas. Los promotores del cambio son empresarios de políticas públicas (policy entrepeneurs), equivalentes a los empresarios del mundo de los negocios. Los empresarios políticos son fundamentales en los procesos de cambio político, pues demuestran agudeza y sensibilidad social, definen problemas públicos, construyen equipos y lideran con el ejemplo
25 El modelo de cambio planeado (Lewin) Unfreezing Descongelar Identificar comportamientos existentes y los deseados Changing-Moving Cambiar –mover El proceso de desarrollo de nuevos comportamientos, valores y actitudes Refreezing Recongelar Consolidar el cambio Lewin, Kurt: (1940) Formalization and Progress in Psychology. University of Iowa studies in child welfare )
26 Modelo de gestión del cambio organizacional de Kotter 1. Establecimiento de una sensación mayor de urgencia (Implicar a gente a examinar las realidades exteriores y las amenazas, así como identificar crisis u oportunidades) 2. Crear la coalición (juntar a los integrantes de grupo con suficiente poder para liderar el cambio, y favorecer el trabajo en equipo 3. Desarrollo de una visión estratégica de transformación, creando una visión que ayude a dirigir los esfuerzos del cambio, así como desarrollar estrategias para alcanzar tal visión 4. Comunicar la visión del cambio, usando todos los medios posibles y al alcance 1. descongelar
27 Modelo de gestión del cambio organizacional de Kotter 1. Empoderar a una gran cantidad de actores para que pongan manos a la obra, lo cual implica anular a los que intentan bloquear el cambio, el cambio de estructuras y normas que limitan la propuesta de cambio, y promover la toma de riesgos, la emergencia de nuevas ideas, actividades y acciones. 2. Identificar, comunicar e incentivar el logro de metas de corto plazo (hitos) 3. Consolidar los éxitos y producir incluso más cambio. Usar la credibilidad lograda para cambiar estructuras que no concuerden bien o que limiten el proceso de cambio Cambio - mover