1 OFICINA INDEPENDIENTE DE EVALUACIÓN DEL FMI EVALUACIÓN DEL AJUSTE FISCAL EN LOS PROGRAMAS APOYADOS POR EL FMI http://www.imf.org/external/np/ieo/2003/fis/index.htm

2 2 Objetivos de la oficina Sugerir recomendaciones operacionales específicas al directorio del Fondo. Examinar áreas donde existe controversia, particularmente con respecto al diseño de programas. Específicamente esta evaluación examina dos aspectos/dimensiones del ajuste fiscal: La dimensión cuantitativa. La dimensión cualitativa.

3 3 Dimensión cuantitativa: ¿Es el diseño fiscal mecánico (“un solo traje”), provocando un ajuste excesivo? ¿Bajo qué condiciones podría ser esto cierto? Proyecciones demasiado conservadoras sobre la ayuda externa concesional en los países más pobres -- que llevan a una reducción innecesaria del gasto público programado. El ajuste fiscal programado es excesivo, en el sentido que provoca una caída innecesaria en la demanda agregada en relación a las posibilidades de financiamiento externo.

4 4 Tensiones entre la “calidad” y: La “cantidad” del ajuste fiscal programado. La “velocidad” del ajuste fiscal programado. El problema es que la “calidad” requiere tiempo – más allá del típico programa SBA del FMI. Dimensión cualitativa: Eficiencia, sustentabilidad y equidad del ajuste fiscal

5 5 Metodología y Base Empírica 133 programas en 1993-2001 que contienen metas macroeconómicas originalmente programadas. 15 estudios de casos (4 casos con visitas especiales) incluyendo un análisis de: Articulo IV, durante tres años antes del programa. Seguimiento de 153 acciones fiscales específicas en el programa. Muestras ad-hoc: 20 programas de países de bajos ingresos en el sub-Sahara Africano. Gasto social en años con o sin programa en 140 países durante 1985-2000.

6 6 Resultados en el aspecto cuantitativo  No hay evidencia de la hipótesis “mecanisista”: considerable variación en las metas fiscales dependiendo de:  condiciones iniciales.  financiamiento externo programado.  No hay evidencia que muestre que los programas siempre imponen austeridad (en 1/3 de los casos el programa contemplaba un aumento en el déficit y gasto fiscal primario).  No hay evidencia que los programas sean demasiado conservadores en proyectar la ayuda concesional a los países más pobres.  Sin embargo la documentación no explica en forma clara el porqué de la magnitud y velocidad del ajuste fiscal programado.

7 7 Resultados Cuantitativos, con’t ¿Es el ajuste fiscal originalmente programado sujeto a revisiones durante la implementación? En 2/3 de los casos, las metas para T+1 son ajustadas durante la segunda revisión (típicamente el segundo trimestre). Las revisiones son asociadas con revisiones en el crecimiento del PIB. Asimetría: Las revisiones reducen el ajuste fiscal programado cuando el crecimiento es menor que lo esperado. Pero son menos frecuentes cuando el crecimiento resulta ser mayor que el esperado. Pero nuevamente, las revisiones no se justifican claramente en la documentación.

8 8 Resultados Cuantitativos, con’t ¿Se lograron las metas fiscales? En promedio, los programas alcanzaron el 50% del ajuste fiscal programado para el segundo año. Casi todo el ajuste fue logrado durante el primer año del programa. Gran variabilidad: en 40% de los casos el programa fiscal se cumplió. Características del 60% restante: En promedio no hubo ajuste fiscal. Metas no cumplidas no son un reflejo de objetivos fiscales muy ambiciosos. En un gran número de programas el optimismo sobre crecimiento resulta en un gasto/PIB mayor al proyectado (el gasto es relativamente inflexible). En episodios de grandes ajustes fiscales programados (> 3% del PIB), la imposibilidad de aumentar los ingresos es gran parte del problema.

9 9 Resultados Cuantitativos, con’t ¿Qué pasa con la recuperación económica durante el programa? En promedio no hay una disminución del crecimiento*. Pero existe gran variabilidad (crecimiento cae en el 40% de los casos. En las crisis de cuenta de capital cayó en un 80% de los casos). Sin embargo, existe gran optimismo en proyectar la recuperación del sector privado, particularmente cuando el programa se implementa en el medio de una crisis. *Comparación antes/después. No se puede atribuir necesariamente a la presencia del FMI.

10 10 ¿Existe un sesgo contraccionario por el lado de la demanda agregada? El excesivo optimismo en la recuperación de la demanda y la inversión privada puede generar una preocupación prematura de “crowding out” (reduciendo la posible consideración de un diseño fiscal anticíclico). Existe evidencia de un sobreajuste por el lado externo (cuenta corriente y reservas). Esto puede ser una señal de escasez de demanda agregada debido a un programa fiscal demasiado estricto. Sin embargo, es importante reconocer que el diseño fiscal no sólo depende de objetivos anticíclicos, sino también de la sustentabilidad de la deuda pública y cómo los mercados financieros reaccionarían a un menor ajuste fiscal. Esto puedo ser particularmente importante en los mercados emergentes. Por lo tanto, el diseño fiscal final depende de todas estas fuerzas y como interactúan entre ellas.

11 11 El problema es que la documentación no discute explícitamente estos factores Esto hace difícil juzgar si es que efectivamente hubo un diseño fiscal inadecuado. Pero uno puede concluir que un optimismo excesivo en proyectar la recuperación de la demanda privada puede potencialmente generar un sesgo contraccionario en el diseño fiscal. Y esto es preocupante. Esta es una área donde la evaluación hace recomendaciones especificas, por ejemplo: Clarificar los supuestos detrás de la proyecciones de demanda privada. Hacer clara la tensión que puede existir entre objetivos anticíclicos y la respuesta de los mercados a un aumento de la deuda pública.

12 12 Aspectos cualitativos: El papel de las reformas fiscales Analizamos tres aspectos: 1. ¿Enfatizan los programas ciertas áreas más que otras?. 2. ¿Qué pasa con la implementación de las reformas?. 3. ¿Cómo se relacionan los programas con el proceso de consulta de Artículo IV en los años previos al programa?.

13 13 Énfasis en las reformas Mayor énfasis por el lado de los ingresos. Énfasis en el IVA, particularmente aumentos en la tasa. Rendimientos decrecientes cuando la base es pequeña. Menos atención a otros impuestos y a una reducción de la evasión en aranceles e impuestos al ingreso. No hay suficiente énfasis en aumentar en forma enérgica la recaudación cuando la evasión y atrasos tributarios son evidentes y reducibles aun en el corto plazo (pero impedido por importantes intereses creados). Acciones en este campo pueden aumentar la legitimidad del programa. Mejoras en la administración tributaria tienden a enfatizar más la tecnología que acciones políticamente difíciles, que le permitan a las agencias tributarias mayor independencia y margen de maniobra para enfrentar poderosos intereses creados. Por el lado del gasto los programas enfatizan reducciones en el corto plazo en las partidas salariales, más que reestructuración del gasto o reformas en la administración pública. Por lo tanto el progreso en esta área es fácilmente reversible.

14 14 Progreso en la implementación Implementación satisfactoria en el 40% de los casos. Causas: Reformas requieren más tiempo que el horizonte del programa. No obstante, otras reformas podrían haber sido implementadas si el poder ejecutivo hubiera sido más decisivo. Crítico: Desagregar en el tiempo las etapas de una reforma fiscal por su grado de dificultad Aquéllas que se pueden implementar en el corto plazo con suficiente determinación del ejecutivo. Aquéllas que requieren más tiempo, Ej.: Legislación. Aquéllas que requieren aún más tiempo, Ej.: Mejorar la capacidad de implementación de las agencias. El proceso de Articulo IV debería especificar estas etapas en el tiempo ¿Lo hacen?.

15 15 Relación entre programas y el proceso de consulta del Artículo IV Los Artículos IV no han sido suficientemente enérgicos en alertar a las autoridades sobre la necesidad de acelerar reformas en áreas críticas que se han quedado atrás. Los Artículos IV tienen un lenguaje muy diplomático. Un número importante de reformas que aparecen en los programas no fueron identificados previamente por el Artículo IV. En resumen, los Artículos IV no han sido lo suficientemente efectivos en proveer un camino claro de las reformas estructurales que deben seguirse – con o sin programa. Por lo tanto la imposibilidad de lograr un ajuste fiscal de buena calidad hoy (como respuesta a un shock) es el resultado del lento progreso en implementar reformas estructurales fiscales en el pasado.

16 16 Aspectos Sociales No se encontró evidencia que el gasto en salud y educación haya disminuido como consecuencia de la mera presencia del FMI (controlando por otros factores incluyendo endogeneidad). No obstante, en los estudios de caso encontramos que: Programas/partidas sociales específicas críticas para los grupos más vulnerables tienden a contraerse bajo ajustes fiscales severos. Se ven relegados por gasto en personal. Estos programas/partidas no son costosos fiscalmente Pero su protección requieren trabajo y planeación de antemano. Poco se puede hacer a último momento. El FMI debe darle mucha más importancia a esta área – ayudando a que los países mismos encaren este problema de antemano (con la ayuda de organismos especializados) de modo que estén preparados si es que una crisis fiscal estalla. Esto ayudaría a que recursos puedan rápidamente usarse para proteger estos programas si es necesario.

17 17 Recomendaciones 1. Los documentos deberían proveer una clara justificación de la dimensión y velocidad de los ajustes fiscales propuestos. 2. El proceso interno de revisión debe de enfatizar el temprano intercambio de críticas e ideas. 3. Los programas deben hacer un mayor esfuerzo para identificar las reformas estructurales que deben de implementarse durante el horizonte del programa – como parte de un plan de mediano plazo de reformas prioritarias. 4. El proceso Artículo IV debe de ser usado explícitamente para proveer un plan de largo plazo de reformas fiscales, detallar los cuellos de botella, y establecer un proceso de seguimiento de progreso. 5. El FMI debe de exhortar a los autoridades a preparar de antemano programas/sistemas que protejan a los más vulnerables en el caso de un recorte presupuestal. Esto aumentara el “ownership” de estos programas por parte de los países, y por lo tanto la posibilidad de su implementación bajo situaciones de crisis. Se recomienda: Invitar a las autoridades durante consultas del Artículo IV a identificar los programas/partidas presupuestales claves a proteger en caso de crisis fiscales. Formular un programa de trabajo con el BM sobre sistemas presupuestales que permitan rápidamente proteger estos programas en caso de crisis.