1 Orçamento Mendes, M Sistema orçamentário brasileiro: planejamento, equílibrio fiscal e qualidade do gasto público, Texto para Discussão, Consultoria Legislativa do Senado

2 Organização geral para o processo orçamentárioHierarquia de três leis ordinárias: 1) Lei do Plano Plurianual (PPA) 2) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 3) Lei Orçamentária Anual (LOA)

3 Instrumento de planejamento de longo prazoPPA Mais abrangente Duração de quatro anos Tem por função principal fixar diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital (investimentos públicos) e para as despesas de duração continuada Instrumento de planejamento de longo prazo

4 LDO Não pode conter dispositivos que contrariem o PPA Tem por função principal fixar os parâmetros gerais para orientação do orçamento do ano seguinte, estabelecendo suas metas e prioridades Tem validade de um ano

5 Não pode conter dispositivos que contrariem o PPA e a LDO LOA Não pode conter dispositivos que contrariem o PPA e a LDO Tem vigência anual Tem por função principal estimar a receita pública e fixar a despesa para o exercício financeiro

6 Característica importante do modeloA vigência do PPA não é coincidente com o período de mandato presidencial (ele cobre o período de quatro anos que vai do segundo ano de mandato do Presidente da República até o primeiro ano de mandato do próximo Presidente) Objetivo implícito: induzir uma continuidade no processo de planejamento do setor público

7 LRF: introduziu progressos importantes no processo orçamentário1) Reforçou o papel da LDO como instrumento de imposição de equilíbrio fiscal : Determinou que a LDO deve dispor sobre o equilíbrio de receitas e despesas Determinou que a LDO deveria conter anexos de metas e riscos fiscais 2) Estabeleceu que o Poder Executivo deve, a partir da aprovação da LOA, estabelecer uma programação financeira e um cronograma mensal de desembolso Execução de receitas e despesas incompatível com o cumprimento das metas de resultado primário e nominal, abre a possibilidade de contingenciamento do orçamento

8 Avaliação do sistema orçamentárioRealidade política contraria a sistemática de executar PPA de Governo anterior Prática tem mostrado que os PPA são ignorados como instrumentos de transição 2) Sistema político faz com que a prioridade seja a LOA

9 Avaliação do sistema orçamentário3) Inconsistência nos prazos de tramitação que ocorre nos anos de aprovação de um novo PPA 2007: Projeto da LDO tem que ser encaminhada ao Congresso até 15 de abril e ser aprovada até 30 de junho Projeto do PPA e da LOA devem ser encaminhados ao Congresso até 31 de agosto Resultado: no primeiro ano de vigência do PPA, a LDO precede o PPA o que inverte a lógica do processo

10 LOA: elaboração e execuçãoTrês principais fases do processo orçamentário: 1) Elaboração pelo Poder Executivo 2) Alteração pelo Poder Legislativo 3) Execução pelo Poder Executivo

11 Elaboração pelo Poder ExecutivoMinistério do Planejamento: Da estimativa de receitas desconta os valores a serem empregados em despesas obrigatórias e o valor fixado na LDO para o resultado primário. O que sobre é destinado às despesas não obrigatórias de custeio e investimento Ministério do Planejamento : De posse deste valor fixa cota de despesa para cada ministério. Cada ministério aloca internamente os recursos e enviam suas propostas de volta ao Ministério do Planejamento que as consolida e repassa um proposta de orçamento ao Presidente da República para envio ao Congresso

12 Alteração pelo Poder LegislativoParlamentares têm forte incentivo para aumentar a despesa prevista no orçamento para atender seus interesses eleitorais e de grupos de pressão Montante total de recursos disponível para as emendas provém de duas fontes: elevação de receita ou corte de algumas categorias de despesa Ponto fundamental da tramitação do orçamento: reestimativa das receitas. Assim que inicia a tramitação do projeto da LOA, um relator é nomeado para checar a estimativa de receitas feita pelo poder executivo Congresso sempre considera que o Executivo subestimou a receita e a reestima para cima, abrindo espaço para que os parlamentares introduzam no orçamento mais despesa, via emendas.

13 Processo decisório do orçamento: jogo cujo processo central envolve a fixação da receita pelo Executivo e sua reestimativa pelo Legislativo

14 Resultado da reestimação das receitas pelo Legislativo:1) Sabendo que o Legislativo vai reestimar para cima a receita, o Executivo tem incentivos para enviar ao Congresso uma receita subestimada. 2) Principal objetivo dos parlamentares ao reestimar a receita é dispor de recursos para aumentar a despesa de investimentos, quase sempre aqueles de interesse das suas bases eleitorais ou de seus financiadores de campanha Executivo envia um orçamento ao Congresso com poucos investimentos, pois sabe que o Legislativo vai ampliá-los. O Executivo, então, faz o contingenciamento dos recursos a fim de controlar a base de apoio e manter o equilíbrio fiscal, mas executa parcialmente as demandas do Legislativo.

15 Principal ação do Congresso na transformação do orçamento proposto pelo Executivo: elevar a receita estimada e utilizar esses recursos adicionais para introduzir, via emendas, mais despesas de investimento.

16 Execução pelo Poder ExecutivoAprovada a LOA pelo Congresso, ela deve ser sancionada pelo Presidente da República Vetos ocorrem, mas o que afeta de forma significativa o orçamento é o contingenciamento (“limitação de empenho e movimentação financeira”). Publica-se um decreto do Presidente impondo limites à despesa e na medida em que a receita vai entrando no cofre do Tesouro as verbas vão sendo liberadas.

17 Execução pelo Poder ExecutivoExistência do contigenciamento faz surgir o debate sobre o “orçamento obrigatório” “Orçamento obrigatório”: consiste em proibir o Poder Executivo de contingenciar a liberação das verbas; 100% dos recursos previstos devem ser liberados para gastos Forma heterodoxa de execução do orçamento: contingenciamento Reforça os poderes do Executivo para atingir os seus objetivos principais: cumprir as metas fiscais e controlar o voto dos parlamentares

18 Mecanismo utilizado: “Restos a pagar”Despesa pública se faz em três estágios: “empenho”, “liquidação” e “pagamento” Valor empenhado é o valor que o Estado reservou para efetuar um pagamento planejado. O empenho ocorre, por exemplo, após a assinatura de um contrato para prestação de serviço. Neste caso, quando o serviço for executado, o valor é liquidado e, quando o prestador do serviço de fato receber o valor, ele é considerado valor pago

19 Avaliação do processo orçamentárioSucesso do ponto de vista do cumprimento das metas de superávit primário. Processo de liberação de recursos degenerou para um mecanismo direto de suborno de congressistas e para o uso de emendas parlamentares como instrumento de desvio de recursos.

20 Avaliação do processo orçamentárioImpacto negativo sobre os preços dos produtos por causa da incerteza dos fornecedores do Governo quanto ao momento do pagamento. Elevado custo de transação. Lobistas de empresas, assessores parlamentares e beneficiários de programas públicos pressionam pelo empenho e liquidação da despesa e depois pelo pagamento de restos a pagar. Oportunidades de corrupção. Dificuldade de administração dos programas devido à falta de regularidade e previsibilidade na liberação de recursos. Uso da liberação de recursos de emendas parlamentares como instrumento de cooptação política faz com que os recursos sejam liberados sem análise adequada da qualidade dos projetos financiados.

21 Conclusão O sistema orçamentário brasileiro é dominado por ações de curto prazo Não existe de fato um sistema de planejamento de médio e longo prazo O sistema de planejamento baseado no PPA é simplesmente uma formalidade burocrática, conduzida a reboque da execução cotidiana do orçamento Pré-condição para acabar com o regime de contingenciamento, sem comprometer o equilíbrio fiscal: conter a rigidez e o ritmo de crescimento da despesa.

22 Foco no curto prazo: Decorrente de um sistema fiscal baseado em despesas obrigatórias e quase-obrigatórias rígidas e crescentes

23 Histórico Constituição de 1988Descentralização de recursos, através do aumento das transferências obrigatórias para estados e municípios Vinculação de receitas de alguns tributos e contribuições a despesas de alguns setores Fixação de despesas obrigatórias em algumas áreas (saúde, previdência, etc...) Resultado: orçamento rígido (previamente alocado por determinações constitucionais e legais) e com despesas crescentes

24 Forma disponível para lidar com o desequilíbrio fiscal crônico1) Contingenciamento de despesas 2) Expansão da receita fiscal 2.1) Elevação de impostos apresenta dois problemas: i) os principais impostos são partilhados com estados e municípios; ii) a Constituição estabelece que 20% da arrecadação de qualquer imposto novo criado pela União deve ser partilhado com estados e municípios.

25 2.2) Criação e elevação de alíquotas de contribuições sociais e econômicas Vantagem: não compartilhamento e não sujeição ao princípio da anualidade Desvantagem: contribuições são, por definição, vinculadas às ações para as quais foram criadas Todas as contribuições sociais sobre a folha de pagamentos, receita, lucro ou faturamento de empresas devem ser destinadas ao custeio de ações da seguridade social CIDE: recursos devem ser destinados a financiar programas de infra-estrutura de transportes, projetos ambientais e subsídios aos preços de transportes de combustíveis

26 Benefícios previdenciários Despesas obrigatórias : aquelas que a União é obrigada a fazer por determinação da Constituição ou de leis e que não podem ser contingenciadas Benefícios previdenciários Benefícios concedidos pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) Abono salarial e seguro desemprego Gasto em ações e serviços públicos de saúde Despesa do Judiciário, do Legislativo (inclusive o Tribunal de Contas da União) e do Ministério Público

27 Problema Todos esses gastos crescem de forma aceleradaBenefícios da LOAS e abono salarial : indexados ao salário- mínimo Benefícios previdenciários : influenciados pelo valor do salário mínimo Valor do seguro-desemprego: não está legalmente vinculado ao salário-mínimo, mas recebe sua influência Ampliação dos beneficiários também faz com que essas despesas se acelerem

28 Despesas “quase obrigatórias”Despesa de pessoal e encargos sociais Bolsa Família Subsídios creditícios e apoio financeiro à agricultura Educação (programas federais de merenda escolar, apoio ao transporte escolar, complementação da União a verbas do Fundeb)

29 Vinculação de receitasReceita vinculada é aquela proveniente de tributo ou contribuição cujos valores arrecadados são direcionados, por lei ou pela Constituição, a uma determinada despesa. Por definição todas as contribuições são vinculadas a algum tipo de despesa. Constituição também prevê a vinculação de impostos e taxas.

30 Principais vinculações do orçamento federal18% da receita de impostos da União devem ser aplicadas na manutenção e desenvolvimento do ensino CSLL (contribuição social sobre o lucro líquido) e COFINS (contribuição para financiamento da seguridade social): financiam a seguridade social PIS (contribuição para o Programa de Integração Social) e PASEP (Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público): 60% para o FAT (Fundo de Apoio ao Trabalhador) para custear o seguro-desemprego, o abano salarial e programas como treinamento e requalificação da mão-de-obra e 40% repassados ao BNDES para financiar programas de desenvolvimento econômico

31 CIDE (Contribuição de intervenção no domínio econômico): vinculada à aplicação em pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados e derivados de petróleo; financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria de petróleo e gás; financiamento de programas de infra-estrutura de transportes

32 Vinculação de receitasProblema: a princípio a vinculação de uma receita a uma despesa tornaria essa despesa tão rígida quanto uma despesa obrigatória. Se o governo é obrigado a aplicar x% de um imposto em um dado gasto e se a arrecadação de tal imposto cresce, o gasto ao qual o imposto está vinculado também crescerá. Isso é verdade somente no caso de vinculações de receitas tributárias a transferências constitucionais e legais. No caso de vinculações de receitas a órgãos, fundos e despesas do próprio Governo Federal, as receitas vinculadas podem ser contingenciadas.

33 Podendo haver o contingenciamento, a vinculação de receitas não gera, automaticamente, despesa. Assim, em termos de rigidez da despesa, as receitas vinculadas representam um problema menor que as despesas obrigatórias e semi-obrigatórias. Parte das receitas vinculadas foi de fato jogada para restos a pagar.

34 Problema Se não for gasta na finalidade à qual está vinculada, a receita vinculada não pode ser empregada em nenhuma outra despesa. Este é um problema se o objetivo da geração de superávits é o pagamento dos juros da dívida. Vale a pena contingenciar os recursos, ainda que eles não possam ser usados para pagar os juros da dívida: os recursos em caixa, por consistirem um ativo do Tesouro reduzirão a dívida líquida do setor público.

35 Solução parcial para o problemaDesvinculação das Receitas da União (DRU), que também já foi chamada de Fundo Social de Emergência (FSE) e de Fundo de Estabilização Fiscal Principal função da DRU: permitir o livre uso de recursos arrecadados por contribuições sociais (seja para finaciar despesas primárias ou o pagamento de juros da dívida pública) Desvinculação permite que pelo menos os 20% que a DRU desvincula da finalidade original sejam livremente utilizados para o pagamento de juros.

36 Conclusão Principais ingredientes da política de execução orçamentária: Elevação da carga tributária através do aumento de contribuições sociais. Contingenciamento de gastos, em especial de investimentos Resultado: Sucesso no cumprimento de metas fiscais, mas ausência de preocupação com a qualidade do gasto e a relação custo-benefício dos programas públicos.

37 Novo regime fiscal Deve estancar o crescimento da despesa obrigatória e quase-obrigatória 92% da despesa primária total é obrigatória ou quase obrigatória , o que implica um alto grau de rigidez do orçamento e a impossibilidade de grandes ajustes orçamentários no curto prazo Controlar as despesas obrigatórias e quase-obrigatórias implica um alto custo político Exemplo:conceder reajustes menos generosos para o salário mínimo, desvincular os benefícios previdenciários do salário mínino, adequar os parâmetros de concessão de benefícios previdenciários às mudanças demográficas, flexibilizar a regra de gasto mínimo em saúde e de transferências a estados e municípios, impor limite à autonomia dos poderes autônomos, investir em uma política de pessoal racional com perspectiva de longo prazo.