1 Organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym opr. Jakub Mrożek
2 ART. 78 KONSTYTUCJI RP Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. ART. 15 KPA Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne Art. 127 §1 i 2 KPA § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
3 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2002r., sygn. akt P 13/01 (OTK-A 2002 nr 4, poz. 42) Zgodnie z powołanym w pytaniu prawnym jako wzorzec art. 78 Konstytucji, »każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji«. Konstytucja w zdaniu drugim tego przepisu dopuszcza jednak wyjątki od tej zasady. Powinny być one ustalone w ustawie. Konstytucja nie precyzuje charakteru tych wyjątków, nie wskazuje bowiem ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w jakim odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne. Nie oznacza to jednak, iż ustawodawca ma pełną, niczym nieskrępowaną swobodę w ustalaniu katalogu takich wyjątków. W pierwszym rzędzie należy liczyć się z tym, iż nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto, nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego.
4 ART. 17 PKT 2-4 KPA Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 2) w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie; 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością; 4) w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. ART. 22 §1 KPA §1. Spory o właściwość rozstrzygają: 4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
5 ORGAN WYKONAWCZY W ZNACZENIU PROCESOWYM DANEJ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO O D W O Ł A N I E ORGAN NADZORUJĄCY JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ROZSTRZYGNIĘCIE ADMINISTRACYJNE
6 Art. 17 PKT 1 KPA Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;
7 ART. 1 USTAWY O SKO 1. Samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej „kolegiami”, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 1999 r. Nr 11, poz. 95 i Nr 92, poz. 1062, z 2000 r. Nr 94, poz. 1037, Nr 116, poz. 1216, Nr 120, poz. 1268 i Nr 122, poz. 1315 oraz z 2001 r. Nr 16, poz. 166, Nr 39, poz. 459 i Nr 42, poz. 475), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. 2. Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1. ART. 2 USTAWY O SKO W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.
8 ORGAN WYKONAWCZY GMINY STAROSTA MARSZAŁEK WOJEWÓDZTWA O D W O Ł A N I E SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE ROZSTRZYGNIĘCIE ADMINISTRACYJNE
9 Art. 127 §3 KPA § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
10 ORGAN WYŻSZEGO STOPNIA NAD SAMORZĄDOWYM KOLEGIUM ODWOŁAWCZYM O D W O Ł A N I E SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE ROZSTRZYGNIĘCIE ADMINISTRACYJNE
11 W N I O S E K O P O N O W N E R O Z P A T R Z E N I E S P R A W Y SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE ROZSTRZYGNIĘCIE ADMINISTRACYJNE SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE
12 ORGANY W ZNACZENIU PROCESOWYM W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ORGAN WYKONAWCZY GMINY ORGAN WYKONAWCZY POWIATU ORGAN WYKONAWCZY SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA ZARZĄD POWIATUZARZĄD WOJEWÓDZTWA STAROSTA MARSZAŁEK WOJEWÓDZTWA WÓJT/BURMISTRZ /PREZYDENT MIASTA
13 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE MIMO SWOJEJ NAZWY NIE WCHODZI W SKŁAD ORGANÓW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NIE JEST TO RÓWNIEŻ ORGAN ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ SENSU LARGO NIE JEST TO ORGAN NADZORU NAD JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO (GDYŻ TAKICH ORGANÓW NIE MA) W ZNACZENIU PROCESOWYM JEST TO ORGAN WYŻSZEGO STOPNIA NAD JEDNOSTKAMI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO, KTÓRY MA ZA ZADANIE REALIZOWAĆ KONSTYTUCYJNĄ ZASADĘ DWUINSTANCYJNOŚCI (ART. 78 KONSTYTUCJI RP)
14 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE SĄ PAŃSTWOWYMI JEDNOSTKAMI BUDŻETOWYMI TYPOLOGIA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH W RAMACH KONKRETNEGO RODZAJU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ JEST BARDZO KŁOPOTLIWA, I ALBO SIĘ JEJ UNIKA ALBO Z DUŻĄ DOZĄ OSTROŻNOŚCI PRZYJMUJE SIĘ, ŻE SĄ TO SUI GENERIS ORGANY ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ OWA SWOISTOŚĆ WIĄŻE SIĘ Z KWESTIĄ NADZORU NAD DZIAŁALNOŚCIĄ SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH
15 ART. 3a UST. 1 I 2 USTAWY O SKO 1. Nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów. 2. Prezes Rady Ministrów może powierzyć wykonywanie nadzoru, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE PREZES RADY MINISTRÓW NADZÓR MINISTER WŁAŚCIWY DO SPRAW ADMINISTRACJI
16 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE PREZES RADY MINISTRÓW POWIERZENIE WYKONYWANIA NADZORU NAD SAMORZĄDOWYMI KOLEGIAMI ODWOŁAWCZYMI MINISTER WŁAŚCIWY DO SPRAW ADMINISTRACJI WYKONYWANIE NADZORU NIE CZYNI TO Z NIEGO ORGANU NADZORCZEGO! BĘDZIE ON WYŁĄCZNIE ORGANEM WYKONUJĄCYM NADZÓR
17 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE O R G A N Y S K O ZGROMADZENIE OGÓLNE KOLEGIUM PREZES KOLEGIUM PREZESWICEPREZES POZOSTALI CZŁONKOWIE KOLEGIUM
18 PREZES KOLEGIUM ART. 11 USTAWY O SKO 1. Prezes kolegium kieruje pracami kolegium, a w szczególności: 1) reprezentuje kolegium na zewnątrz, 2) przedkłada, po przyjęciu przez zgromadzenie ogólne kolegium, Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej i sejmikowi województwa roczną informację o działalności kolegium w terminie do końca I kwartału roku następującego po roku objętym informacją, 3) opracowuje projekt regulaminu organizacyjnego kolegium, 4) zgłasza wniosek o ustalenie liczby członków kolegium, 5) ogłasza konkurs na członków kolegium, 6) przewodniczy pracom komisji konkursowej, 7) przedstawia kandydatów na członków kolegium wyłonionych w drodze konkursu, 8) występuje z wnioskami o powołanie i o odwołanie wiceprezesa kolegium oraz członka kolegium, 9) czuwa nad jednolitością orzecznictwa oraz sprawnością pracy kolegium, 10) wyznacza przewodniczących składów orzekających. 2. Prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego.
19 CZŁONKOWIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO CZŁONKOWSTWO W KOLEGIUM MOŻE MIEĆ CHARAKTER ETATOWY LUB POZAETATOWY ETATOWYM CZŁONKIEM KOLEGIUM MOŻE ZOSTAĆ OSOBA, KTÓRA: 1)MA OBYWATELSTWO POLSKIE I KORZYSTA Z PEŁNI PRAW PUBLICZNYCH; 2)MA UKOŃCZONE WYŻSZE STUDIA MAGISTERSKIE Z PRAWA LUB ADMINISTRACJI; 3)WYKAZUJE SIĘ WYSOKIM POZIOMEM WIEDZY PRAWNICZEJ W ZAKRESIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ I MA DOŚWIADCZENIE ZAWODOWE 4)NIE BYŁA SKAZANA PRAWOMOCNYM WYROKIEM, ORZECZONYM ZA PRZESTĘPSTWO UMYŚLNE ETATOWY CZŁONEK KOLEGIUM WYKONUJE SWOJĄ PRACĘ NA PODSTAWIE POWOŁANIA
20 CZŁONKOWIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO POZAETATOWYM CZŁONKIEM KOLEGIUM MOŻE ZOSTAĆ OSOBA, KTÓRA: 1)MA OBYWATELSTWO POLSKIE I KORZYSTA Z PEŁNI PRAW PUBLICZNYCH; 2)MA UKOŃCZONE STUDIA WYŻSZE; 3)WYKAZUJE SIĘ WYSOKIM POZIOMEM WIEDZY PRAWNICZEJ W ZAKRESIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ I MA DOŚWIADCZENIE ZAWODOWE 4)NIE BYŁA SKAZANA PRAWOMOCNYM WYROKIEM, ORZECZONYM ZA PRZESTĘPSTWO UMYŚLNE POZAETATOWI CZŁONKOWIE KOLEGIUM NIE WYKONUJĄ SWOJEJ PRACY NA PODSTAWIE UMOWY O PRACĘ. OTRZYMUJĄ ONI WYNAGRODZENIE ZA UDZIAŁ W POSIEDZENIACH ORAZ ZWROT KOSZTÓW PODRÓŻY POZAETATOWI CZŁONKOWIE KOLEGIUM WYBIERANI SĄ NA OKRES 6 LAT, Z TYM, ŻE CO 3 LATA NASTĘPUJE WYBÓR POŁOWY ICH SKŁADU
21 ART. 12 UST. 3 i 4 USTAWY O SKO 3. Do właściwości zgromadzenia ogólnego kolegium należy: 1) uchwalanie regulaminu organizacyjnego kolegium, 2) wybór członków komisji konkursowej zgodnie z art. 8 ust. 3, 3) przyjmowanie rocznej informacji o działalności kolegium, 3a) wybór kandydatów na prezesa kolegium, 4) podejmowanie uchwał w innych sprawach przewidzianych przepisami prawa lub przedstawionych przez prezesa kolegium. 4. Z zastrzeżeniem przepisu art. 5 ust. 2, uchwały zgromadzenia ogólnego kolegium zapadają większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu kolegium. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos prezesa kolegium. ZGROMADZENIE OGÓLNE KOLEGIUM
22 OBECNA POZYCJA USTROJOWO PRAWNA SKO W DUŻYM ZAKRESIE CZERPIE Z PRUSKIEGO (TRÓJINSTANCYJNEGO) MODELU SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE WARTO RÓWNIEŻ DODAĆ, ŻE W PREZYDENCKIM PROJEKCIE USTAWY DOSTOSOWUJĄCEJ SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE DO KONSTYTUCYJNYCH WYMOGÓW SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE MIAŁY STAĆ SIĘ SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI I INSTANCJI POMIMO OSTATECZNEGO ODRZUCENIA PRZEZ SEJM POWYŻSZEGO PROJEKTU USTAWY O USTROJU SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE ZACHOWAŁY DALEKO AUTONOMIĘ W DZIAŁANIU I DALEKO IDĄCĄ NIEZALEŻNOŚCIĄ WZGLĘDEM ORGANÓW JE NADZORUJĄCYCH
23 PRZYKŁADEM ZBLIŻENIA USTROJOWEGO SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH DO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH JEST M.IN. PROCEDURA NABORU „NOWYCH” CZŁONKÓW KOLEGIÓW JAK RÓWNIEŻ SAM STOSUNEK PRACY NA PODSTAWIE KTÓREGO ETATOWI CZŁONKOWIE KOLEGIUM WYKONUJĄ SWOJĄ PRACĘ - POWOŁANIE SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE CO PRAWDA „NOWEGO” CZŁONKA KOLEGIUM POWOŁUJE PREZES RADY MINISTRÓW, JEDNAK DOKONUJE TEGO NA WNIOSEK PREZESA KOLEGIUM UZYSKANY PO OPINII ZGROMADZENIA OGÓLNEGO KOLEGIUM (WYRAŻONEJ W TAJNYM GŁOSOWANIU) PODOBNIE WYGLĄDA PROCEDURA POWOŁANIA SĘDZIEGO CZŁONKOWIE KOLEGIUM (ETATOWI I POZAETATOWI) W ZAKRESIE WYKONYWANIA SWOICH CZYNNOŚCI KORZYSTAJĄ Z OCHRONY PRAWNEJ PRZYZNANEJ FUNKCJONARIUSZOM PUBLICZNYM
24 Z KOLEI ODWOŁANIE CZŁONKA KOLEGIUM ODBYWA SIĘ WYŁĄCZNIE: 1)REZYGNACJI Z ZAJMOWANEGO STANOWISKA; 2)SKAZANIA PRAWOMOCNYM WYROKIEM ZA PRZESTĘPSTWO UMYŚLNE; 3)UTRATY OBYWATELSTWA POLSKIEGO 4)PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA DYSCYPLINARNEJ KARY WYKLUCZENIA ZE SKŁADU KOLEGIUM (PODOBNIE WYGLĄDA SYTUACJA Z SĘDZIAMI) SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE TYM SAMYM RÓWNIEŻ ORGAN NADZORUJĄCY SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE – PREZES RADY MINISTRÓW NIE MA MOŻLIWOŚCI „SWOBODNEGO” ODWOŁANIA CZŁONKA SKO
25 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE RÓWNIEŻ POSTĘPOWANIE DYSCYPLINARNE TOCZY SIĘ (PODOBNIE JAK W WYPADKU SĘDZIÓW) BEZ UDZIAŁU ORGANU NADZORUJĄCEGO POSTĘPOWANIE DYSCYPLINARNE JEST DWUINSTANCYJNE W I INSTANCJI ORZEKA KOMISJA DYSCYPLINARNA DANEGO KOLEGIUM W II INSTANCJI KOMISJA DYSCYPLINARNA PRZY KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH KRAJOWA REPREZENTACJA SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH JEST TWORZONA Z MOCY PRAWA PRZEZ (WSZYSTKICH) PREZESÓW SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH
26 USTAWODAWCA WPROWADZIŁ RÓWNIEŻ INCOMPATIBILITAS W STOSUNKU DO CZŁONKÓW KOLEGIUM (ETATOWYCH I POZAETATOWYCH) SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE ART. 9 ust. 1. USTAWY O SKO 1. Członkostwa w kolegium nie można łączyć z: 1) mandatem posła lub senatora, 2) mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, 3) zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim, 4) członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej. ART. 9 UST. 2 USTAWY O SKO 2. Etatowego członkostwa kolegium nie można łączyć również z zatrudnieniem na stanowisku sędziego, asesora sądowego i prokuratora oraz zatrudnieniem w tym samym województwie w administracji państwowej
27 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE RÓWNIEŻ SPOSÓB PROCEDOWANIA KOLEGIUM JEST ZBLIŻONY DO PROCEDOWANIA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH ART. 17 UST. 1 USTAWY O SKO 1. Orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. (…). 2. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. 3. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. 4. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady. 5. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego.
28 SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE Art. 18. USTAWY O SKO 1. Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. 2. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin, o którym mowa w art. 12 ust. 3 pkt 1. 3. Członkowie kolegium nieposiadający wykształcenia prawniczego lub administracyjnego są wyznaczani do składów orzekających z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych. Art. 21. USTAWY O SKO 1. Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. 2. Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny.
29 W ANALOGICZNY SPOSÓB ORZEKAJĄ SĄDY ADMINISTRACYJNE: 1)KOLEGIALNY – 3 OSOBOWY – SKŁAD ORZEKAJĄCY 2)TRYB PROCEDOWANIA – ROZPRAWA BĄDŹ POSIEDZENIE NIEJAWNE 3)PRAWO DO SKŁADANIA ZDAŃ ODRĘBNYCH 4)NIEZALEŻNOŚĆ W ORZECZENIU (PODLEGŁOŚĆ WYŁĄCZNIE PRZEPISOM PRAWA) SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE
30 Mapa podziału administracyjnego kraju w latach 1990-1998
31 Mapa właściwości terytorialnej samorządowych kolegiów odwoławczych
32 Ceterum censeo Carthaginem delendam esse