1 PANORAMA COMPARADO SOBRE LOS RETOS Y ALTERNATIVAS PARA LA REGULACIÓN E INSTRUMENTACIÓN DEL VOTO EN EL EXTRANJERO ASUNCIÓN, AGOSTO 2011 CARLOS NAVARRO

2 CONTENIDO GENERAL I.SOBRE LA ACTUALIDAD Y RELEVANCIA DEL TEMA II.ALGUNOS RETOS QUE PLANTEA SU DEBATE Y REGULACIÓN III. ALTERNATIVAS BÁSICAS DE DISEÑO E INSTRUMENTACIÓN IV. RETOS ADICIONALES Y LECCIONES APRENDIDAS

3 ACTUALIDAD Y RELEVANCIA PRIMER REGISTRO RELEVANTE: ES UNA PRÁCTICA AMPLIAMENTE EXTENDIDA. MÁS DE 100 PAÍSES CUENTAN CON REGULACIONES EXPRESAS Y APLICACIONES PRÁCTICAS. EL UNIVERSO ES MUY HETEROGÉNEO Y NO PERMITE ESTABLECER CORRELACIONES SIGNIFICATIVAS ENTRE DISTINTAS VARIABLES.

4 I. DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA (107) NO ES UN TEMA NOVEDOSO, LAS PRIMERAS PREVISIIONES LEGALES DATAN DE FINALES DEL SIGLO XIX. SU ACTUALIDAD Y RELEVANCIA SE EXPLICAN, EN BUENA MEDIDA, POR LA PRESENCIA E INTERRELACIÓN DE DOS FACTORES FUNDAMENTALES: CONTINENTENO. PAISESPORCENTAJEEJEMPLOS ÁFRICA2725.4% ARGELIA, GHANA, MALÍ, SENEGAL, SUDÁFRICA AMÉRICA1614.2% BOLIVIA, BRASIL, COLOMBIA, MÉXICO, PERÚ, PANAMÁ, R.D. ASIA2018.9% FILIPINAS, INDIA, INDONESIA, JAPÓN, TAILANDIA EUROPA3634.0% BOSNIA, CROACIA, ESPAÑA, ESTONIA, RUSIA, SUECIA OCEANÍA87.5% AUSTRALIA, FIJI, ISLAS COOK, NAURU, NUEVA ZELANDIA

5 ACTUALIDAD Y RELEVANCIA NO ES UN TEMA NOVEDOSO. SU ACTUALIDAD Y RELEVANCIA SE EXPLICAN, EN BUENA MEDIDA, POR LA PRESENCIA E INTERRELACIÓN DE DOS FACTORES FUNDAMENTALES: 1.EXTENSIÓN Y REVALORACIÓN SIN PRECEDENTE DE INSTITUCIONES Y PRÁCTICAS ELECTORALES. 2.IMPORTANTE REPUNTE DE FLUJOS MIGRATORIOS INTERNACIONALES.

6 ACTUALIDAD Y RELEVANCIA SE CREA UN FUERTE CONTEXTO DE EXIGENCIA EN FAVOR DE LA UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO QUE LOGRA UNA MAYOR PROYECCIÓN Y VISIBILIDAD EN UN MUNDO CADA VEZ MÁS “GLOBALIZADO”. SIN EMBARGO, LAS RAZONES QUE EXPLICAN SU ADOPCIÓN REMITEN, EN ÚLTIMA INSTANCIA, A CONDICIONES Y REQUERIMIENTOS PROPIOS DE CADA CONTEXTO EN LO PARTICULAR.

7 LA COMPLEJIDAD DEL TEMA EL NIVEL DE COMPLEJIDAD DEL DEBATE Y DEL PROCESO DE TOMA DE DECISIÓN GUARDAN RELACIÓN CON LAS CONDICIONES Y EXIGENCIAS PROPIAS DE CADA CONTEXTO. COMO REGLA GENERAL, EL MAYOR GRADO DE COMPLEJIDAD SE PRESENTA EN LOS PAÍSES CON FUERTES FLUJOS DE MIGRACIÓN INTERNACIONAL (EN ESPECIAL LABORAL) Y CON UN GRAN VOLUMEN DE POTENCIALES ELECTORES EN EL EXTERIOR: PAÍSES EN DESARROLLO.

8 NO DA LO MISMO DISEÑAR UN DISPOSITIVO PARA ATENDER A QUIENES DESEMPEÑAN UNA FUNCIÓN OFICIAL; QUE UNO PARA INCORPORAR A TRABAJADORES MIGRANTES O REFUGIADOS (AUSENCIA OBLIGADA O PROLONGADA ). ASÍ, LOS CASOS DE EMIGRACIÓN “FORZADA” Y MASIVA PUEDEN PLANTEAR MAYORES CONTROVERSIAS Y DESAFÍOS DE CARÁCTER JURÍDICO-CONCEPTUAL, POLÍTICO- INSTITUCIONAL Y TÉCNICO-OPERATIVO. LA COMPLEJIDAD DEL TEMA

9 SIN EMBARGO, CUALQUIER DISPOSITIVO DEMANDA TANTO ESFUERZOS ORGANIZATIVOS Y LOGÍSTICOS SIN PRECEDENTE, COMO UNA PREVISIÓN PRESUPUESTAL ADICIONAL. EN ÚLTIMO ANÁLISIS, EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO AL VOTO EN EL EXTRANJERO ES UNA RESPUESTA INSTITUCIONAL A CONDICIONES Y EXIGENCIAS VINCULADAS A LA UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO Y A LA LEGITIMIDAD DE LOS PROCESOS ELECTORALES. LA COMPLEJIDAD DEL TEMA

10 GENERAR UNA BASE DE CONSENSO SOBRE LOS DERECHOS DE LOS MIGRANTES: SU CONDICIÓN CIUDADANA LAS ESTIMACIONES SOBRE EL PERFIL, EL VOLUMEN Y LA DISTRIBUCIÓN DE LOS POTENCIALES ELECTORES LOS CÁLCULOS SOBRE SU PESO E INFLUENCIA ELECTORAL II. RETOS Y COMPLEJIDADES QUE PLANTEA SU DEBATE Y REGULACIÓN

11 LA POSIBILIDAD DE REPLICAR EN EL EXTRANJERO ATRIBUTOS BÁSICOS DEL REGÍMEN ELECTORAL NACIONAL Y/O EL MARGEN PARA INCORPORAR INNOVACIONES LAS CAPACIDADES Y RESTRICCIONES ADMINISTRATIVAS Y FINANCIERAS II. RETOS Y COMPLEJIDADES QUE PLANTEA SU DEBATE Y REGULACIÓN

12 SEGUNDO REGISTRO RELEVANTE: SUELE MEDIAR UNA DISTANCIA SIGNIFICATIVA, EN OCASIONES ABISMAL, ENTRE EL UNIVERSO DE POTENCIALES ELECTORES EN EL EXTRANJERO Y LOS ÍNDICES DE AQUELLOS QUE EFECTIVAMENTE SE REGISTRAN Y VOTAN II. RETOS Y COMPLEJIDADES

13 COMPARATIVO ÍNDICES DE REGISTRO PAISUNIVERSO ESTIMADO ELECTORES REGISTRADOS% BRASIL1,367,000200,392 14.6% COLOMBIA2,122,000415,118 19.5% HONDURAS569,00011,590 2.0% MÉXICO11,859,00040,876 0.3% PERÚ1,090,000402,563 36.9% R.D.1,035,000154,789 14.9% VENEZUELA521,00057,325 11.0% FILIPINAS4,275,000359,297 8.4% IRAQ1,545,000280,303 18.1% ITALIA3,481,0002,423,340 69.6% MOZAMBIQUE1,178,00046,966 3.9% PORTUGAL2,230,000162,412 7.2% RUSIA11,055,0001,326,000 11.9%

14 III. ALTERNATIVAS BÁSICAS DE DISEÑO E INSTRUMENTACIÓN EN LA NATURALEZA, COBERTURA Y ALCANCE DE CUALQUIER DISPOSITIVO GRAVITA DE MANERA IMPORTANTE LA FORMA EN QUE SE RESUELVAN LOS SIGUIENTES DILEMAS: 1.¿HASTA DÓNDE SE EXTIENDE EL RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS? 2.¿QUIÉNES CALIFICAN COMO ELECTORES? 3.¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN? 4.¿CUÁNDO Y CÓMO SE REGISTRAN? 5.¿CÓMO EMITEN SU VOTO?

15 1. ¿QUÉ DERECHOS POLÍTICOS? LA CONCESIÓN DEL VOTO ACTIVO ES LA SOLUCIÓN CONVENCIONAL A LA REIVINDICACIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS DE MIGRANTES/ELECTORES EN EL EXTRANJERO SE ADVIERTE UNA TENDENCIA GRADUAL PERO ASCENDENTE A GARANTIZAR SU REPRESENTACIÓN POLÍTICA VÍA ESCAÑOS RESERVADOS EN LA LEGISLATURA NACIONAL

16 TRECE PAÍSES GARANTIZAN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA DE SUS MIGRANTES EN EL PARLAMENTO NACIONAL: PAÍSTÉRMINOS DE REPRESENTACIÓN ARGELIAOCHO DE 349 ESCAÑOS EN LA CÁMARA BAJA CABO VERDESEIS DE 72 EN LA ASAMBLEA NACIONAL COLOMBIAUNO DE 166 EN LA CÁMARA BAJA CROACIAHASTA SEIS DE 152 EN LA ASAMBLEA NACIONAL ECUADORSEIS DE 132 EN LA ASAMBLEA NACIONAL FRANCIAINFLUENCIA EN LA ELECCIÓN DE 12 SENADORES ITALIADOCE EN LA CÁMARA BAJA Y SEIS EN EL SENADO MACEDONIATRES DE 123 EN LA ASAMBLEA NACIONAL MOZAMBIQUEDOS DE 150 EN LA ASAMBLEA NACIONAL PORTUGALHASTA CUATRO DE 250 EN LA CÁMARA BAJA R.D.SIETE DE190 EN LA CÁMARA BAJA RUMANIADOS EN LA CÁMARA BAJA Y DOS EN LA ALTA

17 2. ¿QUIENES CALIFICAN COMO ELECTORES? PRIMER INDICADOR DEL GRADO DE INCLUSIVIDAD DE UN DISPOSITIVO LEGAL. LO USUAL ES QUE SE REPLICAN LOS REQUISITOS INTERNOS: LA CONDICIÓN CIUDADANA ES GENERALIZADA, PERO PUEDE DIFERIR DE UN CONTEXTO A OTRO. EN OCASIONES SE IMPONEN REQUISITOS ADICIONALES (CONDICIONANTES): EL MOTIVO Y LA TEMPORALIDAD DE LA AUSENCIA DEL PAÍS SON LOS PRINCIPALES.

18 TERCER DATO SIGNIFICATIVO: NINGUN DISPOSITIVO LEGAL SE HA ESTRUCTURADO, AL MENOS FORMALMENTE, SOBRE LA BASE DE LA CONDICIÓN O CALIDAD MIGRATORIA DE LOS ELECTORES EN EL EXTRANJERO. SIN EMBARGO, ESTE REGISTRO MIGRATORIO PUEDE INFLUIR DE MANERA SIGNIFICATIVA EN ASPECTOS IMPORTANTES DE SU INSTRUMENTACIÓN ¿QUIÉNES CALIFICAN COMO ELECTORES?

19 REQUISITOS PARA CALIFICAR COMO ELECTOR EN 24 PAÍSES SE IMPONEN REQUISITOS LEGALES ADICIONALES (RESTRICTIVOS) PARA ACCEDER A LA CONDICIÓN DE ELECTOR EN EL EXTRANJERO EN 14 CASOS LOS REQUISITOS SE REFIEREN AL TIPO DE ACTIVIDAD QUE SE DESEMPEÑA EN EL EXTRANJERO (INDIA, IRLANDA, ISRAEL, SUDÁFRICA) EN 10, A ALGÚN REQUISITO VINCULADO CON LA TEMPORALIDAD DE LA ESTANCIA FUERA DEL PAÍS ( ALEMANIA, AUSTRALIA, CANADÁ, SENEGAL, REINO UNIDO)

20 3. ¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN? NACIONALES: TOTAL O PARCIALMENTE SUBNACIONALES/SUPRANACIONALES INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA DIRECTA ESTADOS FEDERALES

21 LA RESPUESTA NO SÓLO TIENE QUE VER CON DEFINICIONES Y VALORACIONES DE CARÁCTER POLÍTICO-INSTITUCIONAL. TAMBIÉN TIENE QUE CONSIDERAR FACTORES DE CARÁCTER TÉCNICO Y LOGÍSTICO. EL SISTEMA ELECTORAL Y LA CAPACIDAD OPERATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL SON ALGUNOS ELEMENTOS CLAVE. 3. ¿EN QUÉ ELECCIONES VOTAN?

22 TIPO DE ELECCIÓNPAÍSES SOLO NACIONALES59 NACIONALES Y CONSULTAS DIRECTAS26 NACIONALES Y SUBNACIONALES9 TODAS12

23 4. ¿CÓMO Y CUÁNDO SE REGISTRAN? LOS REQUISITOS Y PROCEDIMIENTOS DE REGISTRO TAMBIÉN PUEDEN TERMINAR IMPONIENDO SERIAS RESTRICCIONES PARA EL EJERCICIO DEL DERECHO AL VOTO: DOCUMENTOS DE IDENTIFICACIÓN REQUERIDOS LUGARES PLAZOS UMBRAL MÍNIMO

24 5. MODALIDADES PARA LA EMISIÓN DEL VOTO PRESENCIAL: DENTRO Y/O FUERA DE RECINTOS OFICIALES Y DE FORMAL MANUAL O ELECTRÓNICA A DISTANCIA: POSTAL, FAX, INTERNET POR DELEGACIÓN DE PODER O MANDATO TODA ALTERNATIVA COMPORTA VENTAJAS Y DESVENTAJAS

25 5. MODALIDADES PARA LA EMISIÓN DEL VOTO LA PRESENCIAL IMPLICA UN MAYOR CONTROL Y SEGURIDAD PERO CONDICIONA O LIMITA EL ACCESO EFECTIVO. LA POSTAL SUPONE UNA MAYOR COBERTURA PERO SUELE OBJETARSE POR RAZONES DE SEGURIDAD Y DEPENDE DE LA CALIDAD DE UN SERVICIO AJENO A LA AUTORIDAD ELECTORAL. LA ELECTRÓNICA A DISTANCIA YA ESTÁ AL ALCANCE Y HA PROBADO SER SEGURA, PERO DEMANDA UN ALTO GRADO DE CONFIANZA.

26 LA VALORACIÓN DE LA MEJOR ALTERNATIVA TIENE QUE HACERSE CARGO DE LA NECESIDAD DE ENCONTRAR PUNTOS DE EQUILIBRIO ENTRE PRINCIPIOS (Y EXPECTATIVAS) QUE NO SIEMPRE SON COMPATIBLES: COBERTURA VERSUS SEGURIDAD, POR EJEMPLO. PARA GARANTIZAR UN MAYOR CONTROL Y CERTIDUMBRE, VARIOS PAÍSES HAN OPTADO POR ENFOQUES GRADUALES Y FLEXIBLES EN EL DESARROLLO DE SU DISPOSITIVO. MODALIDADES PARA LA EMISIÓN DEL VOTO

27 MODALIDADES DE VOTACIÓN EMPLEADAS MODALIDADPAÍSES PRESENCIAL56 POSTAL20 DELEGACIÓN DE PODER 4 MIXTA26

28 PANORAMA DE AMÉRICA LATINA PAIS ADOPCIÓN APLICACIÓN MODALIDADELECCIONES ARGENTINA1991/1993PRESENCIALPRES Y LEG BOLIVIA2008/2008 PRESENCIAL (CUATRO PAÍSES) PRES BRASIL1965/1989PRESENCIAL*PRES COLOMBIA1961/1962PRESENCIALPRES Y LEG COSTA RICA2009/2014PRESENCIALP Y C ECUADOR2002/2006PRESENCIALP, L Y C HONDURAS2001/2001 PRESENCIAL (SOLO EU) PRES MÉXICO2005/2006POSTALPRES PANAMÁ2007/2009POSTALPRES PERÚ1979/1980PRESENCIALP, L Y C PUERTO RICO1977/1978POSTALTODAS REPÚBLICA DOMINICANA 1997/2004 PRESENCIAL (ONCE PAISES) PRES Y LEG VENEZUELA1993/1998PRESENCIALP Y C

29 IV. DESAFIOS ADICIONALES DIFICULTAD DE REPLICAR EN EL EXTRANJERO ATRIBUTOS ESENCIALES O DESEABLES DE LA ORGANIZACIÓN Y LA COMPETENCIA ELECTORAL. REGULACIÓN DE ACTIVIDADES DE CAMPAÑA, INCLUYENDO SU FINANCIAMIENTO Y FISCALIZACIÓN. COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL: DESDE GESTIONES DIPLOMÁTICAS HASTA DESPLIEGUE LOGÍSTICO.

30 EL APOYO INTERSINTITUCIONAL, SOBRE TODO DE LA CANCILLERÍA, ES MÁS RELEVANTE BAJO LA MODALIDAD PRESENCIAL. LOS ACUERDOS FORMALES CON LOS GOBIERNOS HUÉSPED SÓLO SON NECESARIOS EN CASOS EXCEPCIONALES. EL USO DE RECINTOS OFICIALES PARA LA MODALIDAD PRESENCIAL PUEDE DIFICULTARSE U OBJETARSE POR RAZONES DE CAPACIDAD OPERATIVA O ALEGATOS DE PARCIALIDAD. LECCIONES APRENDIDAS

31 EL PERFIL Y LOS PATRONES DE DISTRIBUCIÓN DE LOS POTENCIALES ELECTORES EN EL EXTRANJERO PLANTEAN RETOS ESPECIALMENTE IMPORTANTES EN TÉRMINOS DE INFORMACIÓN Y PROMOCIÓN DEL VOTO. POR DEFINICIÓN, EL VOTO EN EL EXTRANJERO IMPLICA ESFUERZOS Y COSTOS ADICIONALES, PERO SU MAGNITUD PUEDE VARIAR SIGNIFICATIVAMENTE DEPENDIENDO DEL MODELO SELECCIONADO. LECCIONES APRENDIDAS

32 CAMPAÑAS IMPACTO DEL VOTO DEL EXTRANJERO PAISES DE AMÉRICA LATINA PAÍSAÑOREGISTROPARTICI- PACIÓN %/TOTAL REGISTRO %/TOTAL PARTICIP BOLIVIA BRASIL 2009 2010 169,096 200,392 125,101 88.977 3.29 0.14 2.57 0.08 COLOMBIA 2010 415,118105,312 1.380.71 ECUADOR 2006 143,35284,110 1.601.27 MÉXICO 2006 40,87633,131 0.060.08 PANAMÁ 2009 1,706530 0.070.03 PERÚ 2011 754,154402,563 3.782.41 R.D. 2008 154,78976,713 2.701.88 VENEZUELA 2006 57,32534,216 0.360.29

33 CAMPAÑAS IMPACTO DEL VOTO DEL EXTRANJERO OTROS CASOS ILUSTRATIVOS PAÍSAÑOREGISTROPARTICI- PACIÓN %/TOTAL REGISTRO %/ TOTAL PARTICIP BOTSWANA 2004 2,4361,214 0.440.29 CANADÁ 2006 106,43340,116 0.710.42 ESPAÑA 2008 1´205,132382,479 3.441.48 FILIPINAS 2004 359,297233,092 0.830.72 IRAQ 2005 280,303265,148 1.872.14 ITALIA 2006 2´432,340962,107 2.53 RUSIA 2004 1´326,000288,641 1.220.27 RWANDA 2008 19,94616,688 0.420.36 SUDÁFRICA 2009 9,857 0.06