1 Pojęcie budżetu państwa Zasady budżetowe Wykład 3 Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

2 Plan wykładu 1.Definicja budżetu 2.Zasady budżetowe 3.Charakter prawny budżetu 4.Budżet a ustawa budżetowa 5.Stosunek norm ustawy budżetowej do u.f.p. 6.Pojęcie obładowywania ustawy budżetowej Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

3 Definicja budżetu Scentralizowany zasób środków pieniężnych, które państwo gromadzi i wykorzystuje w sposób planowy na realizację swoich powinności i wynikających z nich zadań Jako kategoria ekonomiczna Jako instytucja prawna Budżet- podstawowy plan finansowy państwa, stanowiący prognozę dochodów i limitujący wydatki (dyrektywność budżetu), obejmujący dochody i wydatki o charakterze bezzwrotnym, uchwalany przez parlament w formie ustawy, na okres 1 roku lub na okresy dłuższe. Budżet Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

4 Definicja budżetu Budżet- podstawowy plan finansowy państwa, stanowiący prognozę dochodów i limitujący wydatki (dyrektywność budżetu), obejmujący dochody i wydatki o charakterze bezzwrotnym, uchwalany przez parlament w formie ustawy, na okres 1 roku lub na okresy dłuższe. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

5 Definicja budżetu - dlaczego „podstawowy” charakter Obejmuje zasadniczą część dochodów i wydatków państwa. Wydatki w nim zaplanowane mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania aparatu państwowego, Ma formę ustawy i jest uchwalany przez parlament, co nie dotyczy innych planów, Zgromadzone środki i podjęte w ramach budżetu decyzje przesądzają o innych elementach finansów państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

6 Definicja budżetu- charakter dyrektywny Plany finansowe Analityczne Przewidywanie zjawisk finansowych na podstawie ich dotychczasowego przebiegu. (tzw. bilanse dochodów i wydatków ludności) Odzwierciedlają tendencje finansowe Nie stanowią wiążącej normy Dyrektywne Stanowią wiążącą normę postępowania dla wykonawcy planu, który odpowiada za jego właściwą realizację. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

7 Definicja budżetu - Dyrektywność budżetu c.d. W pełni dyrektywna jest tylko strona wydatkowa budżetu dyrektywny po stronie wydatków wydatek jest limitem; niedopuszczalne jest przekroczenie zaplanowanych wydatków budżetowych. Wydatki mogą być niższe, pod warunkiem, że zostaną wykonane zadania państwowe, na które wydatki były zaplanowane Po stronie dochodowej ani przekroczenie planu (osiągnięcie wyższych dochodów) ani niepełne ich zrealizowanie nie powoduje odpowiedzialności wykonawców budżetu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

8 Definicja budżetu- charakter dyrektywny Art. 52 ust. 1 Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych: 1) dochody oraz przychody - stanowią prognozy (problematyczny termin) ich wielkości; 2) wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

9 Obejmuje planowane dochody i wydatki o charakterze bezzwrotnym Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

10 Stosunki prawne (metody) prawa finansowego Metoda bezzwrotna - budżetowa Metoda kredytowa Metoda ubezpieczeniowa Powiązania wielorakie przedsiębiorstw Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

11 Stosunek prawny wydatku - metoda budżetowa - bezzwrotna Budżet Dotacja celowa Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

12 Stosunek prawny wydatku - metoda budżetowa - bezzwrotna Budżet Dotacja przedmiotowa Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

13 Metoda budżetowa – bezzwrotna, stosunek prawny wydatku budżetowego Budżet Dotacja Subwencja Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

14 Metoda budżetowa – bezzwrotna stosunki podatkowoprawne Budżet Podatnik Podatki Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

15 Stosunek prawny kredytu bankowego – metoda zwrotna BankKredytobiorca Kredyt Spłaty rat kretytów …. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

16 Stosunek prawny ubezpieczenia– metoda zwrotna Instytucja ubezpieczeniowa Składki ubezpieczeniowe Likwidacja szkody Spłaty rat kretytów …. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

17 Powiązania wielorakie przedsiębiorstw Podmiot gospodarczy Wpłaty podatkóww do budżetu Dotacje Kredyt bankowy Wydatkowanie środkow wlasnych Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

18 Definicja budżetu- czas obowiązywania Uchwalany na tzw. okres budżetowy W RP jest to okres roku kalendarzowego Kredyty budżetowe wygasają 31 grudnia Inne cykle budżetowe: W Kanadzie, Japonii, Wielkiej Brytanii początek roku finansowego- 1 kwietnia, Szwecja, Australia, Nowa Zelandia- 1 lipca, USA- 1 października) Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

19 Definicja budżetu – forma prawna Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy. Nieudane propozycje z lata 70-tych Bielaka nadania budżetowi formy uchwały Sejmowej. Przyczyna dla której budżet powinien mieć formę ustawy: a) ranga prawna, b) procedura ustawodawcza. Budżet j.s.t. ma postać uchwał budżetowych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

20 Zasady budżetowe Przez zasady budżetowe rozumie się: a)Cechy idealnego budżetu b)Elementy definicji budżetu c)Postulaty pod adresem budżetu d)Normy prawa budżetowego wyróżnione ze względu na ich szczególne znaczenie dla gospodarki budżetowej. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

21 Zasady budżetowe 1.Zasada powszechności 2.Zasada jedności formalnej 3.Zasada jedności materialnej(niefunduszowania) 4.Zasada szczegółowości 5.Zasada równowagi 6.Zasada jawności 7.Zasada przejrzystości 8.Zasada uprzedniości Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

22 Zasada powszechności (zupełności, budżetowania brutto) Postulat, aby wszystkie jednostki państwowe wchodziły do budżetu całością swoich dochodów i wydatków (aby całość dochodów i wydatków była objęta budżetem). Postulat politycznej kontroli parlamentu nad całością dochodów i wydatków państwa Zasada ta ma dwa aspekty. Wiąże się z: 1) formami budżetowania 2) zakresem finansowania budżetowego Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

23 Zasada powszechności c.d. Ad.1 Formy budżetowania Budżetowanie bruttoBudżetowanie netto Całość dochodów i wydatków jednostek organizacyjnych finansowanych z budżetu jest centralnie planowana i objęta budżetem państwa Takie powiązanie jednostek organizacyjnych z budżetem, w ramach którego część swoich dochodów przeznaczają one samodzielnie na dokonywanie wydatków Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

24 Finansowanie brutto Finansowanie netto Nadwyżka środków obrotowych 24 Dochody i wydatki Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

25 Zasada powszechności c.d. Ad. 2 Zakres finansowania budżetowego Jaka część dochodów i wydatków jest objęta budżetem? Część dochodów i wydatków może być objęta funduszami pozabudżetowymi, co narusza zasadę powszechności. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

26 Zasada jedności formalnej budżetu Postulat, aby budżet państwa był ujmowany w jeden, całościowy akt prawny. Pozwala na całościową ocenę zamierzeń rządu w dziedzinie finansów publicznych, ułatwia ich kontrolę. Wyjątki od zasady: -Odrębne budżety bieżące i inwestycyjne (bieżące obejmują wydatki i dochody na utrzymywanie państwa i jego instytucji; inwestycyjne- dochody i wydatki związane z operacjami majątkowymi oraz wydatki na cele rozwojowe, zwłaszcza inwestycje infrastrukturalne) -Budżety zwyczajne i nadzwyczajne (zwyczajne- d+w przewidywane, zgodnie ze stanem prawodawstwa, sytuacją gosp. państwa, kierunkami działania jego władz; nadzwyczajne- dotyczą wydatków, które ujawniają się w trakcie roku budżetowego, a dla których pokrycia przewiduje się dodatkowe dochody). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

27 Zasada jedności materialnej (niefunduszowania ) Postulat, aby budżet zorganizowany był na zasadzie jednej puli środków, której całość dochodów przeznaczona jest na całość wydatków. Zakaz wiązania określonych dochodów z określonymi wydatkami Umożliwia dokonywanie wydatków zgodnie z aktualnymi potrzebami. Daje organom planującym i uchwalającym budżet swobodę ustalania priorytetów oraz hierarchii potrzeb Alternatywa: przeznaczanie konkretnych dochodów na konkretne wydatki. ( Łączenie dochodów z wydatkami= funduszowanie) Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

28 Zasada szczegółowości (specjalizacji) Postulat, aby budżet był ustalany (uchwalany) i wykonywany ze szczegółowym podziałem dochodów i wydatków a nie tylko w ujęciu ogólnym. Jej realizacji służy klasyfikacja budżetowa- prawnie ustalone zasady grupowania (a także podziału) dochodów i wydatków budżetowych. Klasyfikacja budżetowa może opierać się na różnych kryteriach: podmiotowym, przedmiotowy, podmiotowo- przedmiotowym, funkcjonalnym. Budowa budżetu (części, działy, rozdziały, paragrafy) różna jest szczegółowość projektu budżetu, budżetu uchwalanego oraz tzw. układu wykonawczego budżetu Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

29 Zasada równowagi Ujęcie tradycyjne: takie ukształtowanie wydatków, aby nie przekraczały one wysokości dochodów, tzn. aby nie wystąpił deficyt budżetowy. Teorie przeciwne: -teoria systematycznego deficytu -teoria budżetu cyklicznego- w zależności od cykli gospodarczych, naturalne są deficyty i nadwyżki -Teoria impasu- deficyt jest dopuszczalny, ale tylko w określonych warunkach i granicach Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

30 Zasada równowagi Art. 220. Konstytucji RP 1. Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej. 2. Ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa. Art. 7 u.f.p. 1. Dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego, stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora finansów publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

31 Zasada jawności Postulat aby budżet był ujawniany obywatelom w fazie planowania, uchwalania i wykonywania. Przejaw jawności finansów publicznych  Jawność obrad parlamentarnych dotyczących kwestii budżetowych  Informacja o przebiegu dyskusji nad projektami budżetu  Publikacja ustawy budżetowej z załącznikami Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

32 Zasada przejrzystości Wymaga stosowania jednolitych kryteriów klasyfikacji, jasnych, jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych i jasnych zasad konstrukcji budżetu Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

33 Zasada uprzedniości Postulat, aby budżet był uchwalany przed rozpoczęciem roku budżetowego Art. 222 Konstytucji RP Rada Ministrów przedkłada Sejmowi najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego projekt ustawy budżetowej na rok następny. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu. Art. 141 u.f.p. Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Art. 225. Konstytucji RP Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

34 Charakter prawny budżetu 1.Kwestia roszczeń Art. 51 ust. 1 u.f.p Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Są to normy planu finansowego niemające charakteru podstawy materialnej dla rozstrzygnięcia sądu. Wyjątkiem są jednak subwencje skierowane do gmin na sfinansowanie zadań zleconych bądź wynikających z ogólnych przepisów prawa Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

35 Charakter prawny budżetu 2. Charakter prawny norm Swoistość norm: -zawierają regułę zachowania skierowaną do jednostkowego adresata -zawierają wskaźnik finansowy -określają cel i regułę zachowania, która prowadzi do osiągnięcia tego celu. -ich byt prawny zamyka się w jednorazowym akcie stosowania obowiązują tylko przez okres na jaki ustalony jest plan Schematycznie normy budżetu można przedstawić za pomocą następujących form: Podmiot P zgromadzi kwotę K w czasie T. albo Podmiot P jest zobowiązany do dokonania wydatku W w czasie T na cele C. Mimo tych cech, normy planistyczne budżetu są prawem obowiązującym. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

36 Charakter prawny budżetu 3. Problem dyrektywności Wydatki budżetowe zawierają limity, których adresat nie może przekroczyć, może wydać mniej, ale nie więcej niż przewiduje norma wydatkowa. Po stronie dochodów budżet to prognoza (zalecenie). Norma budżetowa nie jest zatem tak bezwzględnie wiążąca, sztywna, jak klasyczne normy zawierające ścisłe reguły zachowania. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

37 Charakter prawny budżetu 4. Elastyczność norm budżetowych Wydatki budżetowe są w założeniu sztywnym limitem, ale mogą być na mocy obowiązujących przepisów zmieniane. Można je przenosić między przedziałkami klasyfikacji budżetowej w granicach kompetencji przyznanych poszczególnym organom. (tzw. viremente) rezerwy budżetowe- także służą uelastycznieniu budżetu ponieważ rezerwa ogólna może być wydana przez uprawniony organ na każdy nieprzewidziany wydatek, a rezerwy celowe choć mają z góry określone przeznaczenie, to uprawnienie do ich uruchamiania pozwala na pewien zakres swobody decydenta. Wydatki budżetowe mogą być w określonych wypadkach blokowane. Jeżeli w ciągu roku dochodów budżetu nie wystarcza na pokrycie wydatków, Rada Ministrów powinna złożyć projekt zmiany budżetu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

38 Charakter prawny budżetu 5. Budżet w sensie formalnym i materialnym Pojęcie budżetu w sensie materialnym i formalnym pojawiło się gdy Bismarck nie przedłożył projektu budżety Reichstagowi. Uznano, że uchwalanie budżetu ma wyłącznie formalny charakter i jest zbędne ponieważ brak takiego planu nie hamuje realizacji dochodów i wydatków Koncepcja ta była praktycznie żelazowana tylko za życia Bismarcka i tylko w Niemczech. Uchwalanie budżetu nigdy nie stało się aktem formalnym, a decyzje budżetowe parlamentu również współcześnie mają kluczowe znaczenie dla realizacji funkcji państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

39 Budżet a ustawa budżetowa Art. 219 ust. 1 Konstytucji RP: Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej. Treść ustawy budżetowej obejmuje nie tylko budżet państwa ale też elementy dodatkowe. Art. 109 ust. 2. ufp Ustawa budżetowa składa się z: 1) budżetu państwa; 2) załączników; 3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

40 Budżet a ustawa budżetowa c.d. Ustawa budżetowa składa się zasadniczo z 2 części: norm klasycznych zawierających tradycyjne reguły zachowania norm planistycznych, zawierających kwoty dochodów i wydatków. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

41 Stosunek norm ustawy budżetowej do ustawy o finansach publicznych Klasyczne normy ustawy budżetowej oraz normy planistyczne funkcjonują wg reguł ustawy o finansach publicznych. W praktyce stosunek norm ustawy budżetwej do u.fp. jest taki, że normy ustawy budżetowej: a)realizują postanowienia (konkretyzują) normy u.f.p. b)zmieniają normy u.f.p. albo c) zawierają normy niezwiązane z treścią prawa budżetowego. Obładowywanie ustawy budżetowej Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

42 Pojęcie obładowywania ustawy budżetowej Normy zmieniające u.f.p. zawieszają obowiązywanie prawa budżetowego tylko na 1 rok, czyli na czas obowiązywania ustawy budżetowej. Jednak w praktyce te same normy zawieszające, powtarzane każdego roku, praktycznie eliminują z obrotu prawnego normy u.f.p.(pr. budżetowego). Świadczy to albo o niedoskonałości u.f.p., albo o zmianie jej koncepcji, ale generalnie powoduje brak pewności i destabilizację systemu finansowego Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

43 Pojęcie obładowywania ustawy budżetowej Normy niezwiązane z prawem budżetowym to przede wszystkim przepisy podatkowe. Ujemna ocena takiej praktyki wynika stąd, że treść ustawy budżetowej staje się niezgodna z jej nazwą, a zmiana systemu podatkowego następuje w niewłaściwym trybie, bez należytej uwagi poświęconej tym unormowaniom. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki