1 POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA COLOMBIANA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL José Antonio Ocampo, en colaboración con Alejandro Vélez, Edwin René García y Juan Andrés Páez Fuente: Informe de Avance presentado a la SAC del Estudio Política Comercial Agropecuaria Colombiana en el Contexto Internacional,
2 CONTENIDO Historia de la política comercial y generalidades de los acuerdos Mercado Mundial - Evaluar los mecanismos de protección OCDE y de los socios comerciales de Colombia Analizar y evaluar los resultados de los TLC que ha firmado el país, políticas aplicadas por producto y exportables. Formular propuestas de política comercial o instrumentos de política pública para el desarrollo productivo
3 PRODUCTOS CUBIERTOS: Arroz, maíz amarillo y blanco, frijol, aceites vegetales, azúcar, Carne de bovino, pollo y cerdo, leche, papa, cacao, frutas exportables (papaya, piña, mango, aguacate hass) ACUERDOS COMERCIALES: USA, Canadá, Corea del Sur, UE, Japón, Suiza, Alianza Pacífico, Mercosur, Costa Rica, CAN.
4 POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA COLOMBIANA EN EL CONTEXTO INTERNACIONALHistoria de la política comercial y generalidades de los acuerdos Mercado Mundial - Evaluar los mecanismos de protección OCDE y de los socios comerciales de Colombia Analizar y evaluar los resultados de los TLC que ha firmado el país, políticas aplicadas por producto y exportables. Formular propuestas de política comercial o instrumentos de política pública para el desarrollo productivo
5 I. Historia y Generalidades de los AcuerdosHistoria (3 etapas) Hasta los años 1980s: Fuerte intervención estatal en el comercio exterior y protección al sector agropecuario. 1990s: Apertura comercial en el contexto del fortalecimiento de la Comunidad Andina e ingreso a la OMC: Consolidación de la CAN Se adopta el sistema de franjas de precios para productos agropecuarios con objetivos de estabilización, que se tornan en el SAFP, sobre un sobre arancel fijo. Consecuencias Incremento importaciones de maíz, trigo, cebada, soya y otros. Disminución del área sembrada en cultivos semestrales. Poca diversificación exportadora.
6 AREA SEMBRADA EN CULTIVOS TRANSITORIOS, COLOMBIA, 1990 - 2015Hectáreas Fuente: MADR-EVA,DANE, FEDEARROZ, FENALCE.
7 I. Historia y Generalidades de los Acuerdos2000/2010s: Acuerdos comerciales Fracaso del ALCA CAN-MERCOSUR TLCs con Unión Europea, Canadá y EEUU Otros TLC (Alianza Pacífico, Corea, Japón, Suiza, Costa Rica) Retiro de Venezuela de la CAN (Exportaciones colombianas afectadas) Otras medidas de política Vulneración al SAFP en acuerdo con EEUU. Suspenden las franja para Arroz, Maíz Blanco y Leche en Polvo Se acota la aplicabilidad del SAFP en las franjas de aceites y grasas vegetales a un máximo de 40%
8 I. Historia y Generalidades de los Acuerdos2000s/2010s: Acuerdos comerciales (cont.) Reforma arancelaria del 2010, reduce en 5 puntos la estructura arancelaria agropecuaria frente a terceros países. En bienes sensibles, se ajusta a la baja en 5 puntos porcentuales el arancel básico del azúcar. Se acotó el arancel del azúcar a un máximo de 70% aplicable. Eliminación temporal de la aplicación del SAFP para las franjas de Aceite Crudo de Palma y Aceite Crudo de Soya. Consecuencias Como resultado de todo ello, inestabilidad en el sistema de protección y el SAFP se concentra en muy pocos productos. Se amplían los flujos de importación hacia Colombia pero sin mayor crecimiento en la dinámica de exportaciones (diversificación de importaciones con monotonía exportadora)
9 EXPORTACIONES E IMPORTACIONES AGROPECUARIAS, 1991 - 2014Millones de dólares Fuente: DNP
10 BALANZA COMERCIAL AGROPECUARIA, 1991 - 2015Millones de dólares Fuente: DNP
11 POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA COLOMBIANA EN EL CONTEXTO INTERNACIONALHistoria de la política comercial y generalidades de los acuerdos Mercado Mundial - Evaluar los mecanismos de protección OCDE y de los socios comerciales de Colombia Analizar y evaluar los resultados de los TLC que ha firmado el país, políticas aplicadas por producto y exportables. Formular propuestas de política comercial o instrumentos de política pública para el desarrollo productivo
12 II.A. OCDE Análisis metodología OCDE y BID:1. Cálculo Subsidio Equivalente al productor Revisión de las fuentes de información 2. Estimado de apoyo en servicios generales 3. Transferencia de contribuyentes a consumidores 4. En todos estos casos, comparación con las políticas agrícolas y comerciales de los países objeto de estudio
13 Apoyo Total (AT) Estimado de Apoyo al Productor (EAP)Apoyo al Precio del Mercado (APM), generado principalmente por las medidas en frontera (arancelarias y no arancelarias). Apoyos directos basados en producción, uso de insumos, otros incentivos, etc. Apoyo Servicios Generales (ASG) Inversiones en innovación y desarrollo, infraestructura, inspección y control, almacenamiento público, etc. Transferencias de contribuyentes a consumidores (TCC) Subsidios al consumo Subsidios tasa de interés para consumo. Apoyo Total (AT)= EAP+ GSSE+TCC
14 Apoyo Total (AT) Entre los 10 países de los términos de referencia, Colombia se ubicaría por debajo de todos los países desarrollados con un apoyo de 21,0%. Apoyo total como proporción del valor de la producción agrícola Si este ejercicio se hace como proporción del PIB total, Colombia estaría de segundo entre los 10 países. Fuente: OECD. % AT= Apoyo total / Valor producción agrícola..
15 Apoyo Total (AT) El AT promedio se ha mantenido prácticamente constante en los dos últimos lustros. Colombia se ubica detrás de todos los países desarrollados excepto Canadá. En la mayoría de países excepto en Japón este ha disminuido. Apoyo total como proporción del valor de la producción agrícola vs Fuente: OECD. % AT= Apoyo total / Valor producción agrícola.
16 Composición Apoyo TotalEn Colombia la mayoría del apoyo se realiza vía precios. En países como Estados Unidos y UE-28 el uso de apoyos directos es mayor. En Estados Unidos sobresale el uso de transferencias de contribuyentes a consumidores. Composición Apoyo Total (%) Fuente: OECD.
17 Estimado de Apoyo al Productor (EAP)El apoyo al Apoyo al Productor (PSE) se mueve en forma inversa al Índice de tasa de cambio real (ITCR) Estimado de apoyo al productor vs Tasa de cambio real Fuente: OECD y Banco de la República. % EAP= Estimado de Apoyo al Productor / Valor de la producción + Apoyos Directos.
18 Estimado de Apoyo al Productor (EAP)Para 2015 Colombia se ubica por debajo de países desarrollados como Suiza, Corea y Japón, y en niveles cercanos a los de Estados Unidos, Canadá y México. Hay un bajo nivel de apoyo al productor en países de la región como Perú, Chile, Paraguay y Uruguay. Estimado de apoyo al productor. Fuente: OECD (2015) y Agrimonitor (último dato para cada país). % EAP= Estimado de Apoyo al Productor / Valor de la producción + Apoyos Directos..
19 Revisión Estimado de Apoyo al Productor (EAP)Es importante que se compare el producto en el mismo nivel de procesamiento: caso carne de cerdo. En algunos productos como el arroz seria relevante ponderar por la producción mensual para reflejar la estacionalidad de los precios. Esto se hace en otros países. Estimado de apoyo al productor carne de cerdo Fuente: OECD (2015) y Agrimonitor (último dato para cada país). % EAP= Estimado de Apoyo al Productor / Valor de la producción + Apoyos Directos.
20 Apoyo Servicios Generales (ASG)En los últimos 25 años Colombia es el país con el menor gasto en ASG como proporción del valor de la producción entre los países de la OECD relevantes para el estudio. Esta situación es más grave si se tiene en cuenta el nivel de desarrollo ya alcanzado por países como EU, la UE, Japón, Suiza o Canadá Apoyo en servicios generales como proporción del valor de la producción agrícola Fuente: OECD. % ASG= Apoyo en servicios generales / Valor producción agrícola. .
21 Apoyo Servicios Generales (ASG)Si bien el ASG aumentó entre y , por aumentos presupuestales para el sector que no resultaron permanentes, el país cuenta con un rezago en términos de este tipo de apoyo al agricultor en el tiempo. Apoyo en servicios generales como proporción del valor de la producción agrícola vs Fuente: OECD. % ASG= Apoyo en servicios generales / Valor producción agrícola.
22 Transferencias a Consumidores de Contribuyentes (TCC)De acuerdo con la OCDE, durante los últimos 25 años no se ha contado con este tipo de apoyo en Colombia. Estados Unidos es líder en este tipo de apoyos. Transferencias de Contribuyentes a Consumidores como proporción del valor de la producción agrícola Fuente: OECD. % TCC= Transferencias de Contribuyentes a Consumidores / Valor producción agrícola.
23 Transferencias a Consumidores de Contribuyentes (TCC)En Estados Unidos la mayoría de este tipo de transferencias las representan los programas de Food Stamp Program (46,3%) y State Child Nutrition Program (36,0%). Tipo de Transferencia Total (Millones USD) % Total A. Transferencias especificas a materias primas 446 0.2% B. Transferencias no-especificas a materias primas 257,517 99.8% Food stamp program 119,467 46.3% State Child Nutrition Program 92,941 36.0% WIC nutrition programs 39,265 15.2% Otros 5,844 2.3% Transferencias a consumidores desde contribuyentes 257,963 100.0%
24 II.B. Tipificación de los mercados internacionales de los productos analizadosLa pregunta clave: ¿qué tan trasparentes son los mercados y, por lo tanto, qué tan representativos son los “precios internacionales” correspondientes? Apreciaciones iniciales: En muchos casos, la proporción de la producción que se exporta es relativamente pequeña En muchos productos hay un nivel de concentración de los países productores y, aún más, exportadores La transparencia de los mercados puede ser limitada, cuando hay protección generalizada a un producto, lo que implica que el “precio internacional” no es representativo, ya que se refiere a un mercado de excedentes.
25 II.B. Políticas internacionales de los países analizadosHay cuatro bloques de países según su política agrícola y comercial: Los que buscan seguridad alimentaria como Suiza, Japón y Corea del Sur. Los que tienen fuerte intervención estatal como Venezuela, Canadá y otros revisados por fuera del estudio (India, Tailandia, Malasia y varios otros países asiáticos). Con intervenciones pero promueven el libre comercio: UE, EEUU, Argentina, Brasil, México, Costa Rica y Ecuador. Los inmersos en el libre comercio como Chile, Perú, Paraguay, Uruguay, Bolivia.
26 II.B. Políticas internacionales de los países analizadosLos que buscan seguridad alimentaria como Suiza, Japón, Corea del sur. Promueven políticas de autosuficiencia productiva Tienen apoyos directos Buscan aumentar exportaciones Aranceles altos y otras restricciones al comercio Los que tienen intervención estatal como Venezuela, India, Tailandia, Canadá, Malasia y otros países asiáticos. Regulan la oferta y la demanda Regulan el comercio exterior Tienen precios de referencia Incentivos tributarios Se catalogan como intervencionistas y abren y cierran sus sectores agropecuarios según decisiones políticas.
27 II.B. Políticas internacionales de los países analizadosCon intervenciones pero promueven el libre comercio: UE, USA, Argentina, Brasil, México, Costa Rica, Ecuador Aplican salvaguardias Contingentes (fijos o según absorción de cosechas) y en muchos casos aranceles altos Apoyos directos camuflados en “caja verde” Regulan los mercados de interés (precios mínimos, intervienen la comercialización) Ayuda financiera (tasas de interés, plazos, seguros) Proveen bienes públicos Medidas no arancelarias (especialmente fitosanitarias) Créditos con elementos de subsidio para exportar) Políticas específicas (biocombustibles en EEUU, Brasil)
28 II.B. Políticas internacionales de los países analizadosLos inmersos en el libre comercio como Chile, Perú, Paraguay, Uruguay, Bolivia. Promueven exportaciones. Aranceles bajos, pero tienen productos específicos protegidos. Poco usan los contingentes Aranceles bajos o nulos. El Estado no interviene en la comercialización. No tienen precios de referencia.
29 CARACTERÍSTICA DEL COMERCIO MUNDIAL DE ALGUNOS PRODUCTOS AGROPECUARIOSProducción Mundial % Exportaciones Mundiales 4 principales países % EAP Socios OCDE Bloque Colombia* Maíz 13% 69% 2% Leche 11% 40% 22% Pollo 15% 61% 3% Arroz 9% 68% 1% Azúcar 33% 46% 41% Cerdo 7% 90% 0% Bovino 14% 12% Fuente: FAOSTAT, Tipificación por producto, OCDE. Cálculos propios de este estudio. *Corresponde al promedio simple del EAP para Estados Unidos, Canadá y UE-28 en 2015.
30 CARACTERÍSTICA DEL COMERCIO MUNDIAL DE ALGUNOS PRODUCTOS AGROPECUARIOSProducción Mundial % Exportaciones Mundiales 4 principales países % EAP Socios OCDE Bloque Colombia* Papa 5% 44% 6% Soya 18% 90% - Frijol 17% 71% 1% Cacao 75% 58% Aguacate Hass 37% 79% Piña 11% 76% Papaya 8% 70% Mango 4% 52% Fuente: FAOSTAT, Tipificación por producto, OCDE. Cálculos propios de este estudio. *Corresponde al promedio simple del EAP para Estados Unidos, Canadá y UE-28 en 2015.
31 Una visión de la transparencia de los mercados internacionalesMercados claramente transparentes: café y cacao. El maíz es también un mercado bastante transparente. Los mercados de aceite de palma y arroz están distorsionado por las política de principales exportadores asiáticos, pero otros mercados de aceites son más transparentes (soya, girasol, canola). Distorsiones en el mercado de carne de pollo generado por los patrones de consumo de los Estados Unidos, pero sin afectación por parte de los demás países exportadores como Brasil. La producción de azúcar y leche es altamente protegida y los mercados internacionales tiene en gran medida características de mercados de excedentes.
32 POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA COLOMBIANA EN EL CONTEXTO INTERNACIONALHistoria de la política comercial y generalidades de los acuerdos Mercado Mundial - Evaluar los mecanismos de protección OCDE y de los socios comerciales de Colombia Analizar y evaluar los resultados de los TLC que ha firmado el país, políticas aplicadas por producto y exportables. Formular propuestas de política comercial o instrumentos de política pública para el desarrollo productivo
33 III.A. Analizar y evaluar los resultados de los TLC que ha firmado el paísResultados TLC: Revisión de los textos de los acuerdos comerciales para generar una matriz multicriterio por acuerdo y producto (plazos de desgravación, tiempos, medidas especiales) Información base DIAN de aranceles efectivos aplicados. Comparación de los aranceles DIAN con los que deberían aplicarse según el acuerdo. Información comercial de Colombia (X e M) según país de procedencia. Primeros resultados La liberación de varios productos ya es muy elevado, tanto por liberalización total (carne de cerdo) o por uso de contingentes elevados (maíz). Algunos casos notorios de desviación de comercio. Diferentes sistemas para asignar contingentes: maíz vs. arroz. Diversificación de importaciones pero no de exportaciones.
34 DESVIACIÓN DE COMERCIO DE MAIZ AMARILLO GENERADO POR EL TLC CON ESTADOS UNIDOS País 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 ……………………………………… Toneladas …………………………………………………. Estados Unidos Argentina 98.897 87.710 - Brasil 14.317 330 Paraguay 24.864 19.128 10.970 75.324 5.494 43.080 73.419 69.931 Ecuador 42.170 16.254 26.548 26.914 3.790 3.988 2.919 748 1.370 100 Fuente: Cubo Ministerio de Agricultura. DANE.
35 III.B. Políticas aplicables por productoSAFP que se aplica en la actualidad en Colombia: La exclusión del sistema de franjas del TLC con Estados Unidos es una distorsión importante. Estabilización para cuatro productos (azúcar blanco, azúcar crudo, maíz amarillo y trozos de pollo). No aplicabilidad (trigo y cebada) porque son productos que ya se desgravaron a 0%. Se recomendaría excluir estas dos franjas. En cerdo los acuerdos con los principales productores (Canadá, Chile, UE, USA) ya lo desgravaron o está cercano a ello. Soya, para consumo animal se importa con 0% excepto Mercosur.
36 LAS FRANJAS VIGENTES CUMPLEN UN PAPEL ESTABILIZADOR: AZÚCAR BLANCO, 2010-2016.US$/Ton % Arancel La franja del azúcar es de las pocas que funciona, que viene a futuro, como los precios han bajado en el mercado internacional, el precio piso y techo de la franja a futuro van a comenzar a disminuir, lo que implica que su factor de estabilización va a ser menor y los aranceles tenderán a estar muy bajos. Fuente: Comunidad Andina de Naciones Desde el 2015 se define un arancel máximo del 70%
37 III.B. Políticas aplicables por productoSAFP que se aplica en la actualidad en Colombia: Oleaginosas (Aceite de palma y aceite de soya) la desgravación a 0% llegará en el 2018, pero la estabilidad se preserva parcialmente para terceros o para Mercosur. Suspendidas en Arroz, Maíz Blanco y Leche y sustituida por aranceles fijos. En los tres casos la desgravación con USA es más profunda lo que causará a futuro perforaciones arancelarias frente a Mercosur. Resultado neto: el sistema es una colcha de retazos. Su efecto estabilizador (su objetivo inicial) está fuertemente erosionado. Para los productos no cobijados Papa y Frijol, cuyos programas están cercanos a 0%, se piensa en evaluar Obstáculos Técnicos al Comercio y Elevar Estándares Sanitarios para mantener calidad de producción.
38 III.B. Políticas aplicables por productoAranceles efectivamente aplicados en la actualidad en Colombia: Diferencia entre aranceles aplicados y aranceles a terceros Estacionalidades en el flujo de comercio y ponderación de precios según salida de cosecha. Productos que mantienen protección están en proceso de desgravación, máximo a 15 años: Este es el caso del arroz. La leche tiene un arancel alto pero el aplicado es bajo. El pollo tiene una protección teóricamente alta, pero su sobreprecio interno se ha reducido significativamente. Maíz, carne de cerdo y papa ya están con aranceles cercanos a cero.
39 III.B. Políticas aplicables por productoARANCELES EFECTIVAMENTE APLICADOS A LOS PRODUCTOS SENSIBLES DE LA AGRICULTURA COLOMBIANA AÑO LECHE ARROZ PAPA MAIZ AMARILLO MAIZ BLANCO CUARTOS TRASEROS DE POLLO CARNE DE CERDO AZÚCAR BLANCO AZÚCAR CRUDO Papa Fresca Precocida Congelada Precocida sin Congelar 2006 - 80,0% 4,0% 18,8% 20,0% 6,1% 27,3% 209,0% 13,7% 0,0% 2007 50,0% 1,3% 18,4% 12,7% 2,1% 17,9% 68,4% 11,8% 11,3% 2,3% 2008 33,0% 17,8% 1,5% 16,7% 58,8% 19,2% 7,1% 2009 45,6% 17,0% 19,3% 4,7% 8,3% 111,5% 18,2% 1,1% 2010 10,6% 15,0% 17,4% 19,4% 24,0% 119,1% 7,0% 2011 98,0% 16,9% 13,9% 12,0% 90,7% 2,0% 2012 11,9% 13,5% 8,7% 75,7% 7,5% 2013 19,8% 9,0% 1,9% 2,7% 86,6% 15,4% 11,0% 2014 0,4% 9,7% 0,9% 6,2% 84,3% 9,6% 9,2% 3,3% 2015 0,2% 7,6% 3,8% 66,8% 4,1% 13,0% 8,9% Fuente: SAC con base en Recaudos Aduaneros DIAN
40 III.B. Políticas aplicables por productoPrecio Arroz Fuente: OECD y MADR
41 III.B. Políticas aplicables por productoPrecio Pollo Fuente: OECD y MADR
42 III.C. Exportables Se han analizado cacao, aguacate hass, mango, piña, papaya: Los volúmenes deben ser importantes (economías de escala) Se requiere clusters (bienes públicos y privados), para uso óptimo de refrigeración y empaque. Buenas prácticas agrícolas y cumplimiento a normas fitosanitarias internacionales (Global GAP, APHIS) Fortalecimiento a entidades colombianas en los temas aduaneros, inspección fitosanitaria en cultivo y en puerto, más escaneres para evitar cortar la cadena de frío. Facilitar los requisitos y procedimientos para exportar. Estrategia para negociar las barreras no arancelarias, especialmente las fitosanitarias. Apoyo a la promoción en los mercados internacionales.
43 POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA COLOMBIANA EN EL CONTEXTO INTERNACIONALHistoria de la política comercial y generalidades de los acuerdos Mercado Mundial - Evaluar los mecanismos de protección OCDE y de los socios comerciales de Colombia Analizar y evaluar los resultados de los TLC que ha firmado el país, políticas aplicadas por producto y exportables. Formular propuestas de política comercial o instrumentos de política pública para el desarrollo productivo
44 IV. Algunos temas esenciales de políticaMejorar los apoyos en materia de servicios generales La liberación ya realizada y el bajo nivel de apoyo a servicios generales resalta la necesidad de aumentar significativamente estos últimos = carácter de bienes públicos esenciales para la competitividad país. En esta materia, necesidad de elevar los esfuerzos en materia de ciencia, tecnología e innovación, con aportes de todas las partes (CORPOICA, gremiales, universidades, instituciones regionales). Es esencial revertir el deterioro del ICA, que se ha constituido en una institución con altos niveles de rechazo en el sector empresarial. Para la plena aplicación del tratado de semillas con la FAO, hay que superar la lentitud de la autoridad sanitaria en la verificación y la aplicación de los protocolos correspondientes.
45 IV. Algunos temas esenciales de políticaDiversificación exportadora Es necesario definir metas exportadoras ambiciosas para productos con gran potencial (cacao, plátano, frutas selectas). La Agencia de Promoción de Inversiones Agropecuarias y Agroindustriales propuesta por la Misión Rural puede jugar aquí un papel fundamental. Hay que dar alta prioridad a la admisibilidad sanitaria de los nuevos productos de exportación en los mercados de destino. Inocuidad de los alimentos exigencia de mercados internacionales implica fortalecimiento interno en esa materia. Mejorar la trazabilidad para los productos exportables. Federación Nacional de Cafeteros como promotor de otros productos caso cacao, aguacate hass, otros. Efectividad de Proexport – Procolombia en colocación y volúmenes exportados.
46 IV. Algunos temas esenciales de políticaProtección remanente Dados los ambiciosos compromisos ya adquiridos, es necesario respetar los cronogramas de desgravación y no manipular más las franjas que subsisten (azúcar, maíz amarillo y pollo). Estudiar la revisión del manejo de los contingentes arancelarios, particularmente en maíz amarillo. Deben establecerse productos con posibilidad de sustituir importaciones (maíz) y priorizar su producción en zonas altamente productivas. Esos productos también deber ser un objetivo de la Agencia propuesta por la Misión Rural. Mejorar, así mismo, los sistemas de comercialización interna e infraestructura asociada de almacenamiento. Este es el caso del maíz y la papa. Biocombustibles: en la medida en que hace parte de los compromisos de reducción de gases con efecto invernadero, las compras de insumos deben de ser nacionales.
47 IV. Algunos temas esenciales de política¿Cómo manejar los factores de vulnerabilidad? Los dos problemas esenciales: coyunturas de bajos precios internacionales y períodos de revaluación. Las salvaguardias han quedado en gran medida inaplicables por los TLCs. El mejor mecanismo sería generalizar fondos de estabilización de precios, con aportes de productores durante auges y compensación durante las crisis. El Estado los apoyaría para su creación y con necesidades adicionales durante las crisis. Dado el papel crítico que ha tenido la inestabilidad cambiaria, se podría crear un mecanismo de compensación cambiaria, que proteja a los productores de fuertes revaluaciones de la moneda. Se está estudiando su costo y su aplicación contra- cíclica.