1 Política Macroprundencial – El Marco InstitucionalLuis I. Jácome Fondo Monetario Internacional Curso de Política Macroprudencial, CAPTAC – RD, Santo Domingo, República Dominicana 20-24 de marzo, 2017

2 Cuatro temas para discutirCaracterísticas de un marco institucional efectivo Modelos macroprudenciales alrededor del mundo Arreglos institucionales en América Latina El camino hacia adelante en América Latina

3 Características de un marco institucional efectivo

4 Una política macroprudencial efectiva requiere instituciones apropiadasEn particular, se requiere un marco legal adecuado Con un mandato claro – en términos de poderes y de alcance de la ley Especialmente importante en América Latina, donde la autoridad pública sólo puede hacer lo que está escrito en la ley Las decisiones macroprudenciales afectan a un sector que es muy poderoso

5 Principios que favorecen la efectividadDetección, análisis y monitoreo eficaz de los riesgos sistémicos Acceso a información relevante Uso de recursos y destrezas Mandato claro, poderes y protección jurídica Incentivos fuertes para la toma de medidas oportunas y eficaces Incentivos para actuar y decidir Rendición de cuentas Coordinación de todas las políticas que inciden en el riesgo sistémico Minimizar brechas regulatorias y de información Preservar la autonomía de otras instituciones

6 Distintos tipos de poderesPoderes mandatorios – las decisiones de política macroprudencial tienen que ejecutarse Poderes que implican ejecutar o explicar – la agencia responsable ejecuta la decisión macroprudencial o explica por qué no lo hace Poderes para recomendar – la agencia responsable puede o no actuar en base a la recomendación y no tiene que dar explicaciones

7 El marco institucional puede tomar diferentes formas dependiendo deQuién tiene el mandato de la política macroprudencial? Integración institucional entre el banco central y las agencias de supervisión Rol del gobierno Separación entre la decisión de política y el control sobre los instrumentos Existencia de un organismo de coordinación de las decisiones de política

8 Modelos macroprudenciales alrededor del mundo

9 Hay varios modelos Qué explica la existencia de varios modelos?La historia institucional de los países es importante Restricciones de la legislación existente El sistema monetario vigente en el país

10 Todos los modelos institucionales tienen pros y contrasPara simplificar, analicemos tres modelos: Totalmente integrado en el banco central Parcialmente integrado con el banco central Múltiples instituciones

11 Pros y contras del modelo integrado (1)Las principales ventajas (1) Mayores posibilidades de tener un mandato y responsabilidades definidas (una sola institución) Mejores incentivos para actuar (toma de decisiones y control de instrumentos bajo el mismo techo) Permite una mejor rendición de cuentas

12 Pros y contras del modelo integrado (2)Las principales ventajas (2) Mejor flujo de información No hay brechas en el monitoreo de riesgos y la adopción de decisiones Permite contar simultáneamente con visiones y destrezas micro y macroprudenciales Más efectiva coordinación (sin comprometer autonomías)

13 Pros y contras del modelo integrado (3)Las principales debilidades (1) Puede haber tendencia hacia una regulación macroprudencial muy restrictiva Visión unívoca de los problemas (se minimizan posibles visiones alternativas) Rendición de cuentas más exigente (difícil en la práctica)

14 Pros y contras del modelo integrado (4)Las principales debilidades (2) La institución se vuelve excesivamente grande y puede ser difícil de manejar Dada tal dimensión, posible distracción de los objetivos prioritarios La integración de muchas responsabilidades y su impacto de economía política puede afectar negativamente la independencia del banco central

15 Pros y contras del modelo parcialmente integrado (twin peaks)Las principales fortalezas:  similares al anterior modelo, pero menores En particular, mandato y responsabilidad suelen estar definidas Cuenta con destrezas macro y micro prudenciales Y se corrigen debilidades de dicho modelo (varía según especificidad, ejemplos) No hay una sola visión (límites a posibles excesos) No hay sobredimensión institucional que acarrea los problemas antes anotados (manejo, economía política)

16 Pros y contras del modelo parcialmente integrado (twin peaks)Entre las debilidades, la rendición de cuentas en algo se diluye Empiezan a existir brechas para actuar y monitorear riesgos También se requiere algún nivel de coordinación y la información podría fluir menos

17 El modelo multi-agencia tiene mas contras que pros (1)En general, tiene que enfrentar mayores desafíos para funcionar efectivamente  débiles incentivos para actuar El mayor problema se da con la identificación de los riesgos sistémicos (mandato, vacíos, duplicación) No menos importante es la falta de claridad en cuanto a quién toma las decisiones macroprudenciales (responsabilidad colectiva y de nadie) El uso de instrumentos también tiene responsabilidades dispersas La rendición de cuentas es muy difícil

18 El modelo multi-agencia tiene mas contras que pros (2)Por el lado positivo, el modelo multi-agencia: Permite a cada agencia (banco centrales y superintendencias financieras) mantenerse concentrada en observar su prioritario mandato legal Rendición de cuentas más directa (en relación a su mandato específico). A fin de corregir las debilidades de este modelo, los países han creado “comités de estabilidad financiera” Están integrados por representantes de las agencias que tienen responsabilidades de control financiero más el banco central Estos comités tienen limitaciones para un ejercicio efectivo de sus funciones (falta de control de instrumentos, rendición de cuentas)

19 ¿Qué modelo es más efectivo?En la práctica no se puede asegurar qué modelo es más efectivo para prevenir crisis sistémicas Aún no ha transcurrido suficiente tiempo con el ejercicio de los nuevos modelos para establecer evidencia empírica Si bien hay principios que favorecen la efectividad, los países enfrentan restricciones para crear las bases institucionales para la política macroprudencial

20 Algunas características institucionales son aconsejables en cualquier modeloLa multiplicidad de agencias dificulta el ejercicio de la política macroprudencial (más difícil coordinar) El banco central debe jugar un rol importante (capacidad analítica, autonomía política) El gobierno también debe participar, pero su liderazgo tiene pros y contras

21 Pero no es claro cómo establecer rendición de cuentasNo es posible rendir cuentas respecto a un indicador determinado Se enfatiza la transparencia y la comunicación, incluyendo el informe de estabilidad financiera Pero la transparencia enfrenta restricciones en momentos de estrés financiero La rendición de cuentas podría ser cuestionada en el caso que ocurra una crisis – con el agravante de que los costos pueden ser altos

22 Avances en América Latina

23 Nuevas instituciones después de la crisis globalAvances modestos en comparación a otros países Básicamente con respaldo regulatorio y no con fuerza de ley (comparación con Reino Unido, Irlanda o EU) Condicionados por las responsabilidades financieras ya existentes en el marco legal Y porque no hubo un gran impacto de la crisis Los poderes asignados para la toma de decisiones no tienen carácter mandatorio Se ha respetado la autonomía de las instituciones

24 El punto de partida es la estructura monetaria y financiera de los paísesEl “Modelo Atlántico” – donde el banco central tiene responsabilidades de regulación y supervisión bancaria (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay) El “Modelo Pacifico” – donde la regulación y supervisión bancaria están a cargo de una institución diferente al banco central (Chile, Colombia, México, Perú, Costa Rica, El Salvador) Guatemala y República Dominicana tienen un modelo intermedio (Junta Monetaria)

25 Y el grado de integración de la regulación financiera en un sentido amplioBancos Seguros Valores Argentina BC S V Brasil Chile B SV Colombia Costa Rica México Perú Uruguay BC: Banco Central; B: Superintendencia de Bancos; S: Superintendencia de Seguros; V: Superintendencia de Valores; SV: Superintendencia de Seguros y Valores.

26 En principio, el modelo Atlántico podría funcionar mejorLe favorece tener la regulación y supervisión dentro del banco central Puede identificar y analizar más efectivamente la generación de riesgos sistémicos Tiene mejores incentivos para actuar – provisto que tiene un mandato claro – ya que no comparte responsabilidades Hay menos problemas de coordinación de información

27 En el modelo Pacífico hay problemas adicionalesAl no haber integración institucional, la identificación de vulnerabilidades y la toma de decisiones es más difícil Los poderes regulatorios, las destrezas analíticas y la información están repartidos en varias instituciones La rendición de cuentas es aún más difícil por la división de responsabilidades La necesidad de coordinación puede enfrentar dificultades asociadas con la autonomía de las instituciones

28 La respuesta han sido los comités de estabilidad financiera, incluso en países con modelo AtlánticoEntre 2010 y 2011 se crearon comités de estabilidad financiera en Chile, México y Uruguay, con decreto presidencial Lo preside el Ministro de Finanzas Tienen sólo poderes de recomendación También tienen responsabilidades de manejo de crisis En Brasil se creo un comité similar con regulación del banco central En Centro América el avance es menor – sólo El Salvador, donde se creó Comité de Riesgos Sistémicos

29 La organización institucional en Brasil es un tanto complicadaConsejo Monetario Nacional (CMN) Ministerio de Hacienda Banco Central de Brasil BCB, Regulación y Supervisión Bancaria y Comité de Estabilidad Financiera (COMEF). Comisión de Valores (CVM) Consejo Nacional de Pensiones Complementarias (CNPC) Consejo Nacional de Seguros Privados (CNSP) Comité Nacional de Regulación Financiera, de Valores, Seguros y Pensiones Complementarias (COREMEC) Subcomité de Estabilidad Financiera (SUMEC)

30 En México un solo comité que incorpora a las instituciones relevantesConsejo de Estabilidad del Sistema Financiero (Preside el Ministro de Hacienda) Subsecretario de Hacienda Gobernador del Banco de México y dos subgobernadores Secretario Ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario Presidente de la Comisión Nacional Bancarias y de Valores Presidente de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas Presidente de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

31 Caracterización de arreglos institucionales en América LatinaModelo Pacífico Modelo Atlántico Integración institucional No integración Total Parcial Qué institución toma decisión Banco central y súper-intendencias Sólo el banco central Mayormente el banco central Consejo Monetario*/ Rol del gobierno Activo No */ No Activo */ Separación toma de decisión y control de instrumentos Si */ Agencia separada de coordinación Sí Para compartir información Parcial, incluye al gobierno Países Chile, Costa Rica */, México Colombia */, Perú Uruguay Argentina, Brasil */

32 El camino hacia adelante en América Latina

33 Espacio para mejorar en el modelo AtlánticoEn Brasil hay demasiados comités – debido a que la regulación financiera es dispersa En Argentina no hay mandato claro, ni tampoco un comité de estabilidad financiera En Uruguay el comité de estabilidad financiera es, básicamente, un comité de crisis  se podría crear un comité en el BCU con alcance macroprudencial

34 En el modelo Pacifico hay que mejorar, pero siendo cautelososUn primer tema es mejorar la efectividad de los comités de estabilidad financiera Por ahora, estos comités no tienen “dientes”  se podría introducir provisiones de “ejecutar o explicar” Hay espacio para mejorar la rendición de cuentas – hoy, prácticamente no existe Pero también hay que cuidar la autonomía del banco central que tanto costó establecerla

35 En Centroamérica hay mucho camino que recorrerDado el nivel de desarrollo de la región, probablemente el esfuerzo debe concentrarse en la visión sistémica del sector bancario Pero esto también requeriría establecer formalmente un arreglo institucional con responsabilidades claramente definidas El modelo podría ser similar al mexicano – un comité de estabilidad financiera, dando más participación al banco central y a la superintendencia de bancos Con poderes de “ejecutar o explicar”

36 En general, se puede mejorar procedimientos en los dos modelosSe trata de estructurar más la toma de decisiones – en algunos países se ha avanzado Publicar por anticipado las fechas de las reuniones de toma de decisiones Introducir secuencias de reuniones preparatorias a la reunión de toma de decisiones Establecer formalmente una reunión preparatoria para debatir los temas relevantes Desarrollar comunicación asociada a la toma de decisiones y con motivo de la publicación del reporte de estabilidad financiera