1 Ponencia: Diversificación de la política exterior colombiana vía instituciones internacionales: logros y límites del gobierno Santos Laszlo Vladimir Palotas Kelen Ph.D Docente-investigador Universidad Santo Tomás de Bucaramanga Facultad de Negocios Internacionales 15 de octubre de 2015 (Proyecto de investigación-USTABUCA: El balanceo institucional de Colombia con la Alianza del Pacífico y en la UNASUR. Coinvestigadora: Claudia Duarte Pulido, Asesor: Fabio Barba García. Auxiliar: John Julio Del Toro.)

2 Estructura El gobierno Santos ha diversificado la política exterior colombiana (completamente alineada a EEUU bajo Uribe) utilizando organizaciones internacionales existentes y conformando instituciones nuevas. Esta ponencia examina logros y límites de tal diversificación vía instituciones internacionales. Consta de tres partes (más conclusiones): (1) Acciones relevantes. (2) Marco conceptual: balanceo institucional y tres enfoques complementarios. (3) Reflexiones sobre competencia/cooperación y diversificación

3 (1) Acciones relevantes Colombia bajo Santos: - Aprovechó el SI para mejorar su imagen, evitando comprometerse en cuestiones divisivas (Corte interamericano de DDHH, lucha antidroga), pero pronto vio agotado su margen de maniobra: como miembro temporal del CS se opuso al reconocimiento de Palestina como Estado observador en la ONU (conforme a la voluntad de EEUU/Israel). - Ha incumplido la sentencia de la CIJ. Tal infracción del derecho internacional: (a) Condenó al fracaso, en la ONU, su plan de culpar a Nicaragua de expansionismo haciendo frente común con otros vecinos. (b) Inspiró la “incursión” de bombarderos estratégicos rusos Tu Llegó a cooperar con Brasil y otros vecinos en la UNASUR que (con una serie de mediaciones ad hoc) ha marginado la OEA de la solución de conflictos en Suramérica. (La UNASUR se debilitó porque Brasil no le cedió soberanía, ni le aportó más bienes públicos de seguridad, habiendo asumido los costos de su creación.)

4 - Cofundó la ALP (ante el acceso venezolano al Mercosur), que es un esquema subregional (sin EEUU) pero: (a) Se deriva de la secuencia TLCAN-ALCA-TLCs- bilaterales (Briceño 2014). (b) Busca proyección colectiva a Asia-Pacífico en línea con la ATP, liderada por EEUU. - Creó, de común acuerdo con las FARC, una institución internacional ad hoc para facilitar sus negociaciones de paz. - Conformó la CELAC que (aparte de excluir a EEUU) coordina la cooperación latinoamericana con China. - Al lado de la ONU, incluyó la UNASUR en los preparativos del cese al fuego bilateral. - Volvió a recurrir a la OEA (infructuosamente) en la crisis humanitaria-fronteriza, pues la UNASUR resultó ineficaz como mediadora en los conflictos venezolanos. - Participa en misiones extrarregionales OTAN/UE, negocia su acceso a la OCDE.

5 (2) Marco conceptual Balanceo institucional - interinstitucional, intrainstitucional, extrainstituional, coloquial Enfoques complementarios - complejos de gobernanza regional, cuestionada hegemonía consensual de Brasil, atracciones extrarregionales Balanceo institucional: Comportamiento balanceador mediante instituciones internacionales: cuando los Estados (en vez de establecer una alianza militar o acrecentar sus propios recursos bélicos) utilizan tales instituciones para equilibrar el poder de otros (He 2007). Lee (2012) distingue entre balanceo interinstitucional e intrainstitucional: en este último admite comportamientos cooperativos (no sólo balanceadores). Además, tratamos el mero posicionamiento diplomático como balanceo “coloquial”.

6 Balanceo interinstitucional Cuando un Estado conforma una organización para balancear la influencia de un Estado-objetivo. Los Estados balanceadores procuran atraer a otros Estados a su organización y evitan incorporarse (más) a las instituciones dominadas por el Estado-objetivo, con miras a rediseñar la arquitectura regional a expensas de este último (Lee 2012). La ALP - que reintegró a México al espacio suramericano - fue diseñada por Colombia y Chile (bajo Piñera) para hacer “contrapeso a otro tipo de integración” (Ramírez 2012): al Mercosur, liderado por Brasil (más que al ALBA de Venezuela). El lanzamiento de la ALP impulsó al Mercosur a completar la incorporación de Venezuela, seguida por el acceso de Bolivia.

7 Balanceo intrainstitucional Cuando los Estados cooperan en crear una institución para proveer un bien público pero, una vez creada la institución, demuestran en su seno comportamientos tanto cooperativos, como balanceadores (negociación, lucha, confrontación) (Lee 2012). - Todos los Estados suramericanos conformaron la UNASUR, en la cual Brasil aportó estabilidad regional. - Colombia debutó en la UNASUR con un balanceo duro (colateral para Brasil): firmó un acuerdo de bases con EEUU, reforzando formalmente su alianza militar. - Santos llegó a cooperar con Brasil y otros suramericanos (tratando de calmar el conflicto político venezolano en una troika de vecinos).

8 Balanceo extrainstitucional Cuando Colombia esquivó todas las estructuras establecidas creando una institución internacional ad hoc para facilitar las negociaciones de paz. Tal institución combina la provisión de un bien público (posible acuerdo gobierno-FARC, distensión subregional) con un leve menoscabo de funciones de la ONU, la OEA y la UNASUR. Post-conflicto: la ONU verificará los acuerdos (cese al fuego, dejación de armas), pero tardará en montar su misión. Entretanto, la UNASUR cumplirá un papel auxiliar. La inclusión de la OEA (MAPP) es improbable (objetada por las FARC) (Voelkel 2015). Balanceo “coloquial” Cuando un Estado utiliza una institución internacional como plataforma para ganar prestigio con mero posicionamiento diplomático, sin alterar el balance dentro de ellas, ni entre ellas. Así, Colombia, en el SI, logró salir de la “lista negra” de violadores de DDHH, adoptando posiciones centristas, sin tomar partido (Borda 2014).

9 Enfoques complementarios: Tras el cambio Piñera-Bachelet, Chile volvió a acercarse a Brasil-Argentina, e implantó un discurso de integración regional de geometría variable. Para acomodar tal cambio, el balanceo interinstitucional, sesgado hacia el conflicto, se complementó con otro marco, sesgado hacia la cooperación. Complejos de gobernanza regional Este marco analítico, elaborado por Nolte (2014), considera como cooperación toda interacción entre organizaciones regionales que no implique conflicto. Para hoy, la proliferación-superposición de organizaciones regionales configuró tres complejos de gobernanza en las Américas: (1) Cooperativo en Suramérica. (2) Cooperativo con tendencia a la segmentación en Latinoamérica. (3) Conflictivo con elementos de cooperación/segmentación en el hemisferio (Nolte 2014).

10 Complejo cooperativo de gobernanza regional: incluye una organización central politemática, conectada con (casi todas) las otras organizaciones (sub)regionales. Las principales normas, apoyadas por ella, no se disputan. Todos los grandes actores colaboran con ella y con el proyecto regional relacionado con ella, aunque no todos apoyen las mismas organizaciones (Nolte 2014). - Los conflictos se relacionan a la promoción de proyectos divergentes y la demarcación de ámbitos regionales. Los hay entre una organización suramericana (UNASUR) y otra de alcance geográfico más amplio (OEA); también entre organizaciones de alcance más amplio (CELAC-OEA) (Nolte 2014). - Entre los esquemas exclusivamente suramericanos (UNASUR, CAN, Mercosur) no hay ninguna constelación de conflicto. Según Nolte (2014), la ALP y el Mercosur tampoco compiten realmente por mandatos, aunque compitan por miembros. Los riesgos asociados a la división de la región entre países librecambistas y más proteccionistas se exageraron.

11 Brasil: cuestionado liderazgo regional Otro enfoque complementario explica la relativa debilidad de la institucionalidad suramericana y la opción por la ALP: Burges (2015) constata la renuencia brasileña a ceder soberanía y aportar más bienes públicos al Mercosur y a la UNASUR: Brasil ha sido renuente a pasar de la “hegemonía consensual” a la “hegemonía cooperativa” (en el sentido de Pedersen 2002). Tal aversión brasileña a los costos adicionales explica: (a) La debilidad institucional de la UNASUR, pese a su centralidad en la gobernanza suramericana. (b) La opción de países del Pacífico suramericano por crear la ALP como alternativa al Mercosur. - Argentina, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Venezuela - aunque con quejas - se quedaron al lado de Brasil, debido a la centralidad de su mercado/capital y las afinidades ideológicas de sus líderes izquierdistas con Lula. En cambio, países del Pacífico buscaron alternativas: la ALP no es más que la construcción de una alternativa paralela (sin dimensión de seguridad, ni carga económica para Brasil) que puede coexistir con un liderazgo regional brasileño (en el sentido de Merke 2014)(Burges 2015).

12 Atracciones extrarregionales Un tercer enfoque complementario, hecho a la medida de Colombia, destaca las oportunidades extrarregionales: Garzón (2015) prevé una multipolaridad “descentrada” que provocará fuerzas centrífugas en las distintas regiones. Los Estados intermedios (como Colombia) van vinculándose a múltiples polos extrarregionales (EEUU, UE y, recientemente, China, India), más que gravitar en torno a una potencia regional-global (Brasil). Los beneficios netos esperados de los TLCs con EEUU y otros socios extrarregionales alteraron los cálculos costo-beneficio de Colombia (Perú) relativos a la CAN, que se desarticuló como esquema comercial. El Mercosur (otro esquema tipo UA) resistió más los atractivos extrarregionales, pero también se revertiría a una ZLC, permitiendo a sus miembros firmar acuerdos individuales con terceros (Garzón 2015).

13 Con un cálculo costo-beneficio similar, Colombia (su cúpula castrense) hallaría mayor ventaja en prestar servicios militares a la OTAN/UE que en desarrollar proyectos conjuntos de defensa en marco-UNASUR. - El acceso a la OCDE a mediano plazo constituye el tercer pilar en la estrategia de modernización económica del gobierno Santos (junto a la paz con la guerrilla y la integración-ALP). Así Occidente desarrollado competiría indirectamente con Brasil emergente por asociar a Colombia a sus respectivos proyectos-comunidades.

14 (3) Reflexiones sobre competencia/cooperación y diversificación ALP-Mercosur: competencia y cooperación Incluso el marco de gobernanza regional de Nolte (2014), de sesgo cooperativo, admite cierta competencia ALP-Mercosur. Según este marco: - Los mandatos divergentes pueden implicar riesgo de conflicto. Los miembros compartidos (incluyendo los asociados) pueden facilitar la cooperación. Mandatos Agendas: El mercado común es: (a) objetivo declarado del Mercosur; (b) objetivo implícito de la ALP (“avanzar hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas”) (Acuerdo Marco 2012). Políticas: el Mercosur es una UA incompleta (más cerrada), la ALP es una ZLC (más abierta). Esta divergencia se relajaría, si el Mercosur se revirtiera a una ZLC.

15 Miembros: Tal reversión permitiría a Uruguay ser doble miembroMiembros: Tal reversión permitiría a Uruguay ser doble miembro. Como observador en la ALP, Uruguay se ha visto como un elemento de puente con el Mercosur. Pero puede ser visto también como un elemento de división en el Mercosur (Tvevad 2014). Otros elementos de competencia (más que cooperación) La ALP se lanzó como Modelo Pacífico (liberal, dinámico, innovador) en contraste con el Modelo Atlántico (proteccionista, politizado, estancado) del Mercosur (Tvevad 2014) Tal discurso - si bien el cambio chileno lo terminó - no era mero marketing diplomático, sino parte de un balanceo interinstitucional, que subsiste en forma moderada y limitada al comercio. Los dos esquemas son “polos en una Latinoamérica bifurcada”. Los socios-ALP superan a los miembros-Mercosur en indicadores de competitividad (Kotschwar 2014). La creación de la ALP precipitó la ampliación del Mercosur.

16 Si la ALP quiere consolidar su cohesión, debería desarrollar su comercio intrarregional más rápidamente que su intercambio con terceros (difícil porque Brasil/Mercosur es socio más importante para Chile y México que la ALP). Para México (con su eficiente industria manufacturera integrada con EEUU) la ALP puede ser una herramienta para abrir más el mercado brasileño. Una ZLC (macro-ACE) ALP-Mercosur sería integración competitiva y cooperativa: - Requeriría superar la mentalidad de suma cero tanto en Brasil como en México (ambos rivales temen que el otro obtenga mayores beneficios del comercio ampliado, posicionándose para la primacía en Latinoamérica). - Eliminaría barreras ante las incipientes cadenas latinoamericanas de valor, beneficiando toda la región (Kotschwar 2014), si bien los socios de ambos grandes verían erosionar sus preferencias. El complejo suramericano de gobernanza, centrado en la UNASUR - para mantenerse cooperativo - debería absorber toda competencia neta ALP-Mercosur.

17 Cooperación de Santos en la UNASUR La cooperación del gobierno Santos en la UNASUR (con Brasil y otros suramericanos) parece ser la acción vía instituciones internacionales que más ha diversificado la política exterior colombiana. - Contrasta con el acuerdo sobre uso extendido de bases, firmado con EEUU por el gobierno Uribe. Tal acuerdo, si bien no se dirigía contra Brasil, iba a socavar sus intereses geopolíticos (Flemes, Wehner 2012). - La institucionalidad suramericana (pese a su relativa debilidad por la falta de compromiso brasileño) ha moderado el comportamiento del gobierno bolivariano en sus conflictos interestatales e incluso internos (Prieto 2015). - Si bien el gobierno Santos ha llegado a cooperar en la UNASUR, también había tenido intenciones balanceadoras. Al parecer, Colombia y Chile (Piñera) fugazmente contemplaron una coordinación política en la ALP (con México)(Nolte, Wehner 2013). Tras la investidura de Bachelet, ambos refutaron la existencia de tal mecanismo.

18 Proyectos extrarregionales compiten con regionales La participación de Colombia en misiones OTAN-UE compite - indirectamente - con su inserción en la naciente Comunidad suramericana de seguridad, cultivada por Brasil. Tal participación corresponde al papel ampliado, asignado por EEUU a las fuerzas colombianas (preparadas bajo Plan Colombia) en su sistema global de seguridad (Richani 2013). Por tanto, su valor para diversificar los lazos de seguridad de Colombia es moderado. Por otra parte, Colombia - al sentirse amenazada por los planes de Rusia para (re)construir una posición estratégica en el Caribe - podría pedir renovada protección estadounidense, frenando la diversificación. (El temor en Bogotá ha sido que Rusia - a través de sus aliados Cuba, Nicaragua, Venezuela, Ecuador - cercara a Colombia estratégicamente) (Ellis 2015). La salida liberal sería: cumplir el fallo-CIJ (reparando la base legal-moral de la diplomacia colombiana) y concertar un pacto con Nicaragua (con reconciliación política, demarcación marítima, explotación-preservación conjunta de recursos, TLC bilateral, acceso nicaragüense a la ALP).

19 Post-conflicto: papel central de la ONU, EEUU como actor clave La facilitación internacional de las negociaciones de paz ha diversificado considerablemente la política exterior colombiana (tal como la cooperación-UNASUR). - El papel central de la ONU en la verificación de los acuerdos de paz, con un papel provisional-adicional de la UNASUR, mantendría esta tendencia. - Aunque la OEA quede fuera, EEUU ha entrado - con su delegado especial - como actor clave (e . g. para exención de extradiciones) (Borda 2015). - En general, EEUU ha reformado su política hemisférica en la segunda administración Obama (entierro de la Doctrina Monroe, normalización con Cuba). Tal cambio facilita la diversificación colombiana.

20 Conclusiones - Las acciones del gobierno Santos, vía instituciones internacionales, que más han diversificado la política exterior colombiana, han sido: (a) La cooperación en la UNASUR. (b) La facilitación internacional de las negociaciones de paz y el papel central de la ONU en la verificación de los acuerdos con rol auxiliar de la UNASUR. - Otras dos iniciativas – como la conformación de la ALP y la participación en misiones OTAN-UE en terceras regiones – representan una diversificación más limitada, ya que se ajustan a megaproyectos estadounidenses de comercio y seguridad. - El incumplimiento del fallo-CIJ es un hándicap para la diplomacia multilateral colombiana. Motivó a Nicaragua a pedir más asistencia militar rusa. Podrá inducir a Colombia a buscar renovada protección estadounidense, frenando la diversificación. - La reforma de la política hemisférica de EEUU en la segunda administración Obama es favorable para la diversificación de los lazos de Colombia.

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