1 Preparado para el CONEP 23 Junio, 2010 ESTUDIO SOBRE LA CARGA TRIBUTARIA QUE AFECTA A LOS SECTORES PRODUCTIVOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Ecocaribe, SRL Preparado para el CONEP 23 Junio, 2010
2 Propósitos del estudioPrecisar la cuantificación de la carga tributaria Analizar los tributos disfrazados y figuras paratributarias que permitan comparación internacional Ver la carga tributaria por sectores económicos y zonas geográficas
3 Percepción de carga tributaria baja en la RDDicha percepción choca con la de amplios sectores nacionales, que sienten una carga mayor a lo que dicen los datos La medición de la CT ofrece algunas complejidades que no necesariamente dan garantías de que la información usada en la comparación internacional sea uniforme Las discrepancias suelen estar en si se incluye sólo el Gobierno Central u otros niveles de gobierno, las contribuciones sociales y posibles tributos cobrados al margen del Presupuesto
4 En los últimos años la CT ha rondado entre 16% y 17% del PBIEn el 2009 fue menor, pero fue un año anormal por la crisis. Fue parte de un fenómeno universal. Y se espera que se recupere con la reactivación económica
5 Evolución a largo plazo de los ingresos fiscales, del Gobierno Central y del Gobierno General, en los países de la OECD. COMO PORCENTAJE DEL PIB
6 Carga tributaria en países de AL y C AÑO 2007, SEGÚN DATOS DE LA CEPAL Sólo incluye los datos del Gobierno Central
7 En el caso dominicano Llama la atención que, desde 1992 se han hecho seis reformas tributarias, y la CT siempre se mantiene casi al mismo nivel Y más aún considerando las importantes mejoras en la administración de impuestos Con cada reforma tributaria sube algo En otras ocasiones sube por algún fenómeno externo Pero sólo para volver a bajar unos años después
8 Evolución de la carga tributaria de la R. D. Evolución de la carga tributaria de la R.D. Los picos hacia arriba normalmente están asociados a la introducción de algún tributo especial que responde a alguna circunstancia, o bien a reformas de carácter más permanente : Altos precios del azúcar y otros productos básicos 1984: Se introduce el ITBI 1985: Recargo cambiario : Acuerdo Falconbridge 1991: Reforma arancelaria (Ad-Valorem) : Código Tributario (Ley 11-92) : Sube diferencial. Mejora administración 2001: Nueva reforma (Paquetico: Ley 47-00) 2005: Nueva (Reforma Fiscal, Ley ) 2006: Nueva reforma (Ley ) 2007: Nueva reforma (Rectificación Tributaria, ) 2007: Nueva Reforma (Eficiencia Recaudatoria )
9 Una parte de la explicación es que se cambió la serie de Cuentas Nacionales Evolución que habría registrado la carga tributaria de la R.D. con las sucesivas reformas de haberse mantenido la antigua serie del PBI corriente
10 En el 2009 bajó mucho, pero se tiene la impresión de un serio problema de mediciónLa crisis hizo bajar las recaudaciones y las variables reales en que se sustentan, pero no el PIB El sector empresarial teme que esta reducción estadística despierte nuevos intentos de subir impuestos. Además, por la política expansiva de gastos públicos para reactivar la economía, se ha vuelto a generar un pronunciado déficit fiscal, cubierto con creciente endeudamiento público, y esto tiende a cuestionar la sostenibilidad fiscal a largo plazo del país, despertando el interés por nuevas reformas.
11 Pero las posibilidades de mayores incrementos impositivos se van agotandoExiste una tendencia a cierta uniformación de los sistemas tributarios entre los países y regiones del mundo La fácil comunicación internacional viabiliza un rápido proceso de aprendizaje que permita difundir los procedimientos de los más exitosos La competencia internacional aconseja a los Estados no alejarse mucho de la tributación prevaleciente en su entorno. Y desde esa perspectiva ya no queda mucho espacio para nuevos aumentos: los impuestos ya no son más bajos que en los vecinos estados, y la administración prácticamente ha agotado las opciones de control del cumplimiento.
12 El IVA comenzó en un 6% y ya va por 16% Tasa del IVA en países de América Latina y en promedio de la OECD, 2007 Fuente: CEPAL
13 Fuente: CEPAL. Tomado del discurso de Juan Hernández, Director DGII Tendencias de la Tributación en América Latina en la XXVIII Conferencia Interamericana de Contabilidad 2009
14 Recaudación fiscal por Impuestos Selectivos al Consumo, como porcentaje del PBI en América Latina, 2007
15 TRIBUTOS QUE NO SE INCLUYEN EN LA MEDICIÓN DE LA CARGA TRIBUTARIA DOMINICANAQué es la carga tributaria. Normalmente el concepto de tributo se define atendiendo a varias condiciones que cumplen dichos pagos: Primero, son pagos obligatorios que hace el contribuyente, generalmente dispuestos mediante ley. Segundo, son para fines públicos. Definición del FMI: “El análisis fiscal suele utilizar el concepto de “carga fiscal”, que representa el monto de transferencias obligatorias impuesto por las unidades del sector gobierno general sobre el resto de la economía. Si bien no figura en la clasificación del ingreso, la carga fiscal puede calcularse de forma aproximada sumando el ingreso tributario y las contribuciones a la seguridad social.
16 Las contribuciones de la SS constituyen una porción importante de la carga fiscal, no incluidas en la RD Ingresos del GG como % del PBI en algunos países industrializados y algunos países de ALC , ULTIMO AÑO CON DATOS, GENERALMENTE ENTRE 2000 Y 2006 Fuente: FMI, Government Finance Statistics Yearbook, 2007
17 Es una discusión muy relevanteEstá claro que incluye la seguridad social También que incluye al gobierno general Fuera de ello, son muchos los pagos que hace el contribuyente por una obligación impuesta por el Estado. Los casos más habituales son los siguientes: Cargos y comisiones impuestas a favor de instituciones públicas para fines de control y supervisión Los subsidios cruzados, administrados por empresas públicas, o bien por el sector privado pero en virtud de una disposición oficial. Los seguros obligatorios para cubrir contingencias que puedan afectar a terceros Las propinas obligatorias que se establecen en algunos países (caso República Dominicana) por determinados servicios recibidos
18 En el 2009 las contribuciones a la SS representaron el 2En el 2009 las contribuciones a la SS representaron el 2.3% del PBI, incluyendo solo lo pagado a través de la TSS Millones de RD$
19 Los subsidios cruzadosEn este caso, el subsidio cruzado hace las mismas funciones de un impuesto indirecto Este no es un tema que esté claramente establecido en los manuales usados para la preparación y análisis de las finanzas públicas. Pero muchos tratadistas coinciden en que ameritan un tratamiento similar al de los impuestos. Se paga como efecto del poder de imperio del Estado Se aplican para fines públicos. La decisión del impuesto indirecto o el subsidio cruzado no es más que una decisión entre alternativas de política económica, y depende mucho de la misma organización del Estado.
20 En la República Dominicana existe una larga tradición de subsidios cruzados.Casos viejos: servicio telefónico, subsidio al gas propano vía precio de la gasolina, subsidios cruzados a bienes alimenticios, a través de las empresas de CORDE y del CEA, etc. Ahora sólo queda uno importante, vía la tarifa eléctrica Pero eso nunca se ha contabilizado como impuestos pagados por los contribuyentes
21 Valores recibidos o pagados del subsidio cruzado, en millones de RD$, en septiembre del 2009
22 Tributos menores tampoco incluidosImpuestos municipales: casi insignificantes en términos estadísticos Aportes obligatorios de las instituciones bancarias (valores estimados, en RD$ millones) Supervisión bancaria RD$3,802 Fondo de Contingencia RD$2,526 Fondo de Consolidación Bancaria RD$867 Aportes de empleados públicos al INAVI Aportes obligatorios al INFOTEP
23 Otros posibles pagos a instituciones públicas que pueden asumir ciertas características de tributos
24 En total, a la CT tradicionalmente medida en la RD habría que agregar, al menos, un 3.3% del PBIImpuestos municipales % Contribuciones sociales % Subsidio cruzado eléctrico 0.41% Aportes obligatorios bancos, INAVI e INFOTEP % TOTAL %
25 En este caso Cuando se habla de que normalmente ronda entre el 16% o 17% del producto La realidad es que se acerca al 20% Esto no significa que es alto para los patrones internacionales Pero es más que los números habitualmente publicitados
26 Otras posibles figuras paratributariasFuera de ello, hay otros elementos presentes en la legislación dominicana que tienen efectos paratributarios Pero que no se tienen elementos para medirlos en términos macroeconómicos. Además, se dificultaría la comparación internacional debido a que no están contemplados en las estadísticas de otros países en que eventualmente existen. Las prestaciones laborales, que en la legislación dominicana se mantuvieron separadamente y en adición a las contribuciones de seguridad social. Para las empresas del sector formal de la economía constituyen una carga muy pesada, en particular para los sectores intensivos en mano de obra. Las propinas obligatorias por determinados servicios recibidos. Para el consumidor se percibe como una carga injustificada. Y para el turismo, sobre todo el que opera en la modalidad de todo incluido, que es el masivo, se constituye en un elemento adicional de costos que afecta la competitividad del país.
27 LA DICOTOMÍA ENTRE LA CARGA TRIBUTARIA MEDIDA Y LA CARGA EFECTIVA PERCIBIDA POR LOS CONTRIBUYENTESEl concepto de carga tributaria, como todos los números calculados como promedios, esconden las grandes diferencias entre los componentes. Hay otros tres aspectos que merecen ser estudiados debido a que pueden estar en el centro de la discrepancia entre cifras y percepción: Uno, que en la estructura económica dominicana la parte pesada de la carga fiscal recae relativamente sobre pocos Segundo, que contrario a otras sociedades en que gran parte de los impuestos son pagados por las personas físicas, en la República Dominicana la mayor proporción recae sobre las empresas El tercero se deriva de la escasa calidad que se le atribuye al Estado en el uso de los recursos de los contribuyentes, que genera una sensación de desperdicio de recursos al sopesar la relación costo/beneficio de los tributos pagados
28 En gran medida, el que pocos contribuyen se deriva de la alta incidencia de la informalidad en el mercado laboral dominicano
29 AMERICA LATINA: Porcentaje de la población urbana que trabaja en el sector informal, 2004-2006Fuente: Tomado de Carmelo Mesa-Lagos, Efectos de la crisis global sobre la seguridad social en ALyC, 2008 Nota: en el caso de la Rep. Dom. los datos corresponden al % de la población total, 2008
30 Estimación de cómo se distribuye el ingreso nacional y la carga de tributos entre los sectores formal e informal, en % del total Ingreso Bruto Total Tributos pagados
31 En base a estos datos se estimó que en el 2008Tomando en cuenta que al sector informal sólo llegan los impuestos indirectos La carga media, incluyendo la SS, fue: 10.2% para el sector informal 26.2% en el formal.
32 Otra cosa es que los impuestos en RD son pagados esencialmente por personas jurídicas Estructura de los ingresos fiscales en países de la OECD y RD, 2007
33 Estructura del pago del impuesto sobre la renta y las contribuciones a la seguridad social, países de la OECD y República Dominicana, 2007 Contrib. SS Personas ISR Personas Contrib. SS empresas ISR Empresas
34 Otro factor de percepción de carga fiscal pesada, es la desconfianza en el buen uso que se le da al dinero que los contribuyentes pagan. Si se relaciona lo que el contribuyente paga con los servicios que a cambio recibe, entonces se transmite la sensación de soportar una carga muy pesada. La carga tributaria tiende a ser elevada en las sociedades con estados confiables y con fuertes lazos de solidaridad social, reflejando el compromiso con lo público. Pero si la sociedad percibe grados pronunciados de irracionalidad en el uso de los recursos públicos insuficiencias e ineficiencia en la provisión de los servicios públicos clientelismo y corrupción en la administración de los fondos, Estos aspectos minan la confianza en el Estado y tienden a generar un ambiente de poca disposición a aportar hacia lo colectivo
35 En conclusion… Generalmente las mediciones de carga fiscal divulgadas en el país solo cubren aspectos parciales. Si se incorpora la SS y todos los niveles de gobierno, entonces la carga fiscal suele ubicarse en torno al 20% en vez del 16% o 17% que indican los datos oficiales. Esto es ciertamente bajo, dado los estándares de EUA y Europa, pero no si nos comparamos con los países del entorno
36 En adición a problemas de cálculo, otros aspectos que afectan las diferencias entre las cifras y la percepcion Que la parte pesada de la carga fiscal recae sobre pocos. Mientras el promedio de CT es de 19%, para el sector formal es de 26% y para el informal de 10%. Segundo, que contrario a otras sociedades en la República Dominicana la mayor parte de los impuestos son pagados por personas jurídicas. El estudio encontró que, por diseño de los impuestos y grado de formalidad, los sectores más afectados son la industria, hotelería, la intermediación financiera, comunicaciones y algunas actividades comerciales y de servicios Tercero, que la escasa calidad en el uso de los recursos de los contribuyentes genera una sensación de desperdicio de recursos al sopesar la relación costo/beneficio de los tributos pagados
37 Pese a que se cuestiona la sostenibilidad fiscal a largo plazoYa el país agotó el campo disponible en reformas impositivas y mejoró la administración Reformas posteriores tendrían que plantearse por vía de la cobertura de los impuestos, cosa cada día más difícil A su vez, los sistemáticos esfuerzos legales y administrativos han generado una especie de fatiga entre los contribuyentes, que viven siempre con el sobresalto de que pueden acercarse nuevas cargas. Para el futuro, habrá que seguir insistiendo en reducir la evasión y en universalizar los impuestos.