1 Prof. Adalberto Azevedo São Bernardo do Campo, 15/08/2014Aula 8: Análise de Políticas Públicas Formulação de Políticas Públicas: Incrementalismo Prof. Adalberto Azevedo São Bernardo do Campo, 15/08/2014

2 No texto de 1979, o que o autor quis dizer com “not yet through?”Muddling Through: 1959 e 1979 O que significa a expressão muddling through para o gerenciamento e análise da formulação de Políticas Públicas? No texto de 1979, o que o autor quis dizer com “not yet through?”

3 Muddling Through Influência de Robert Dahl: pluralismo, diversidade no poder (Who governs?), método de observação empírica Politics and Markets: the World's Political Economic Systems (1977): desconforto com a democracia dos EUA ( monopólios)- opções como preferências das elites Estabelecer valores/objetivos a priori: antidemocrático na prática, limitante na análise de PPs Diversidade nas PPs e suas análises: watchdogs Racionalidade limitada (cognitivamente, devido a interesses): se torna menos limitada com maior diversidade, “eficiente”, “accountable”, tende a ser justa (mesmo com minorias que sejam ouvidas) Forma de coordenação através de "incontáveis ajustes de política" (por isso ditaduras seriam menos “eficientes”)

4 Muddling Through Objeto: processo de tomada de decisão (escolhas de políticas- alternativas) Contrasta o método incremental (ramescência)com o método racional-abrangente (raiz) Método do avanço sem muita organização ou previsibilidade Lidar com as incertezas nos processos de tomada de decisão Viabilidade do método: realismo (não se trata do que “deve ser”, mas do que “realmente é”)

5 Processo racional-abrangente (raiz)Objetivos: Determinar valores sociais envolvidos Estabelecer ordenação, prioridades Avaliação de alternativas Abrangente Comparação das alternativas face aos valores definidos Seleção da alternativa que maximiza o atendimento aos valores pré-definidos Onipresença, Onisciência, Onipotência

6 Dificuldades: método racional-abrangenteMetas múltiplas (diversas visões e interesses envolvidos), imprecisões e discordâncias Valoração? Processos múltiplos (concorrentes, ou paralelos), impactos em outras áreas Necessariamente, objetivos e consequências pertinentes serão ignoradas Avaliação e análise empírica são relacionados, não ocorrem em diferentes momentos Grandes objetivos não ajudam nas escolhas cotidianas (políticas Macro X Micro) Dessa forma faltam critérios para decisão e julgamento e o método racional seria irrealizável Caso da política anti-inflacionária (texto) Obs: estudos com o “selo de qualidade” científica têm uma importante função de legitimação da PP ao público: Pesquisa operacional, teoria estatística da decisão, análise de sistemas Margem para a fraude (poder)

7 Alternativa: comparações limitadas sucessivasPoucos objetivos Escolha entre alternativas com diferenças marginais Simplificação do processo de escolha (racionalidade limitada) Conhecimento acumulado pela experiência (opções já testadas) Dificuldade de prever conseqüências de grandes mudanças Agências especializadas em áreas restritas Acomodação de ajustes mútuos (propostas radicais podem gerar imobilidade) Comporta mudanças no ambiente e aprendizado Formulador sabe que atingirá objetivos parcialmente e que deverá reformular objetivos e instrumentos selecionados

8 Comparação entre as abordagens: raiz X ramoValores e objetivos são pré-selecionados Formulação da políticas: definição prévia de fins e meios Política satisfatória: meios adequados aos fins Análise compreensiva, dependência de teorias Decisão: sempre deve retornar aos fundamentos (começar de novo) Ramo Valores e objetivos são selecionados junto à análise empírica Definição preliminar Política satisfatória: consenso sobre as decisões Análise incompleta (resultados possíveis, propostas potenciais, valores afetados), reduzida dependência de teorizações Decisão: continuamente construída, passo a passo

9 Características do método incremental (ramo, sucessivas comparações limitadas)Impossibilidade de valorar, determinar e compatibilizar preferências dos atores Meios e fins são escolhidos associadamente Critério para definir uma boa política pública: melhor entre as alternativas apresentadas Opiniões “invisíveis”: não entram no debate público? Necessidade de tomar a decisão para avaliar os valores e preferências marginais envolvidas Decisões do método do ramo: mais legítimas do que as do método raiz (em que teoricamente não se exclui opções, mas na que na prática exclui arbitrariamente aquelas que estão fora do “radar” no momento da formulação)

10 Comparações sucessivasPolíticas públicas não seriam uma decisão fechada, são feitas e refeitas constantemente Evita a inércia institucional (business as usual, mesmo que não faça mais sentido) Não existe necessariamente consenso sobre valores e objetivos a serem alcançados (o consenso se constrói sobre cada decisão) A escolha seria feita de forma comparativa simplificada, preferencialmente entre opções de política já conhecidas, que guardam entre si diferenças marginais Eliminação de opções politicamente inviáveis Pequenas mudanças que, gradualmente, podem causar grandes modificações (prazos mais longos), ou colocar/elevar o nível de conhecimento de temas no debate público

11 Possibilidade de completudeEscolhas não precisam ser aleatórias ou arbitrárias Outros órgãos podem tratar dos problemas sob outras perspectivas (exemplo, o MAPA e o MDA em questões agrícolas): “guardiões” de valores (o que a Embrapa deve fazer?) Sistema político: importância dos movimentos sociais Sistema democrático: mais completo que um sistema centralizado, baseado na racionalidade científica (vide desastres causados por sistemas autoritários/centralizadores e portadores da “verdade racional”) Ajustes mútuos entre atores políticos e grupos envolvidos Processo imperfeito e arriscado (por exemplo, grupos com maior influência), mas possibilita contemplar um maior número de interesses e valores Ampliação do debate público Exemplo da política de distribuição de renda nos EUA- p. 174 (“acomodação” pacífica de valores liberais-democratas e conservadores-republicanos)

12 Teoria x Prática Confronto entre as abordagens raiz x ramoA racional-abrangente seria utópica Teorias incompletas, imprecisas. Estudos acadêmicos não são utilizados pelos administradores. Fatos e formulações muito amplos, de utilidade limitada frente à opção de comparar experiências empiricamente testadas Prática de decisões incrementais: método sistemático e foco nos fatos relevantes Necessidade de análises comparativas sobre um determinado problema (mais do que o apoio nas teorias e generalizações) Minimização dos riscos de decisões radicais (políticos e substantivos) Testes de microdecisões, de mais fácil correção. Exemplo das PPs para delinquência juvenil (p. 176)

13 Implicações do método incremental de decisãoMétodo padrão para tomada de decisões: admitir que esse é o método, e melhorá-lo Entender as dificuldades de diálogo com outras realidades Riqueza do diálogo entre diferentes/sentinelas de valores diversos X “facilidade” de gerir organizações que pensam de forma homogênea (composição de cargos de confiança na sucessão de governos?) Riscos: ligação forte das decisões com o passado e conservadorismo Necessidade de diversidade de visões para ampliar possibilidade e alternativas

14 Still Muddling, Not Yet Through (1979)Instrumentos limitadores: poder de veto, direitos adquiridos (propriedade), ações judiciais, podem inviabilizar mesmo as mudanças incrementais (regimes políticos liberais) Quais são esses instrumentos no Brasil? (Politics/polities)? Quais as implicações para a tomada de decisões nas políticas analisadas nos projetos?

15 Análise estratégica Incrementalismo desconexo: Opções conhecidas,Análise limitada para um conjunto de estratagemas visando simplificar problemas complexos de políticas públicas Possibilidade exequível de ampliar a abrangência analítica Incrementalismo desconexo: Opções conhecidas, Fusão valores/experiência empírica, Foco nos problemas, Tentativa e erro, Trabalho a “muitas mãos” (diferentes perspectivas)

16 Análise estratégica Ideias orientadoras (programático), não tentativas inúteis de sinopse Estratégia: incompletude deliberada e planejada Identificação de problemas identificáveis a serem resolvidos, não fins abstratos (“ideais elevados”) Negociação entre grupos com diferentes valores (pragmatismo)

17 Críticas ao incrementalismoEstratégia básica: maximizar a segurança nas mudanças Satisfação com os resultados da política? Natureza do problema não muda? Estabilidade social e de contexto? Desestimula inovações? E contribuições “externas”? O que é incremental e o que é disruptivo? (Critérios)