1 Projekt częściowo finansowany przez Unię Europejską w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007 - 2013 Łukasz Mikuła Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej UAM Miejskie obszary funkcjonalne a obszary metropolitalne w świetle ostatnich zmian prawnych
2 Uregulowania prawne planowania metropolitalnego w latach 2003-2014 Plany zagospodarowania przestrzennego obszarów metropolitalnych – nowa kategoria planów wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Merytoryczna regulacja ustawowa sprowadzona do jednego przepisu o charakterze blankietowym: „Dla obszaru metropolitalnego uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa” (art. 39 ust. 6 UPZP) Niejasne zasady i kryteria delimitacji obszarów metropolitalnych Brak określenia zakresu przedmiotowego planów, ich specyfiki w stosunku do planu wojewódzkiego Dylematy planistów regionalnych wobec braku nowej KPZPK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 - wskazanie ośrodków metropolitalnych oraz zarysu merytorycznej treści planów zagospodarowania dla ich obszarów funkcjonalnych, brak konkretnych ustaleń delimitacyjnych
3 Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ? Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Delimitacja obszarów metropolitalnych Plany zagospodarowania przestrzennego województw Delimitacja obszarów metropolitalnych Delimitacja obszarów metropolitalnych w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (2003-2014)
4 Uregulowania prawne planowania metropolitalnego w latach 2003-2014 Plany zagospodarowania przestrzennego obszarów metropolitalnych – nowa kategoria planów wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Merytoryczna regulacja ustawowa sprowadzona do jednego przepisu o charakterze blankietowym: „Dla obszaru metropolitalnego uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa” (art. 39 ust. 6 UPZP) Niejasne zasady i kryteria delimitacji obszarów metropolitalnych Brak określenia zakresu przedmiotowego planów, ich specyfiki w stosunku do planu wojewódzkiego Dylematy planistów regionalnych wobec braku nowej KPZPK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 - wskazanie ośrodków metropolitalnych oraz zarysu merytorycznej treści planów zagospodarowania dla ich obszarów funkcjonalnych, brak konkretnych ustaleń delimitacyjnych
5 Miejskie obszary funkcjonalne i ich delimitacja według nowych rozwiązań ustawowych Zmiany prawne wynikające z ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw. Rezygnacja z pojęcia „obszaru metropolitalnego” – zastąpienie „miejskim obszarem funkcjonalnym ośrodka wojewódzkiego”. Nowy rozdział 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący obszarów funkcjonalnych Większość nowych przepisów w zakresie obszarów funkcjonalnych dotyczy kwestii ich delimitacji. Brak zmian w zakresie merytorycznego wymiaru planowania metropolitalnego
6 MOF ≠ plan MOF ≠ OM 2003 2014 2015 2016 OM MOF OM MOF ? ?
7 Miejskie obszary funkcjonalne i ich delimitacja według rozwiązań ustawowych z 2014 r. „Obszar funkcjonalny” - obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju (art. 2 pkt 6a UPZP) „Miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego” - typ obszaru funkcjonalnego, który obejmuje miasto będące siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody oraz jego bezpośrednie otoczenie powiązane z nim funkcjonalnie (art. 2 pkt 6b UPZP) Miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego jest typem obszaru funkcjonalnego o znaczeniu ponadregionalnym, o istotnym znaczeniu dla polityki przestrzennej kraju (art. 49a i 49b UPZP)
8 Miejskie obszary funkcjonalne i ich delimitacja według rozwiązań ustawowych z 2014 r. Obszary funkcjonalne o znaczeniu ponadregionalnym i ich granice określa samorząd województwa (art. 49d ust. 1 UPZP). Obszary funkcjonalne określa się z zapewnieniem: – ciągłości i zwartości wyznaczanego obszaru – polegającej na wyznaczeniu obszaru zamkniętego wspólną granicą, – dostępności danych wskaźnikowych, umożliwiających wyznaczenie łącznego obszaru, którego zasięg przestrzenny umożliwia rozwiązanie istniejących lub przewidywanych problemów oraz rozwój nowych funkcji tych obszarów (art. 49c ust. 1 UPZP). Szczegółowe warunki określania obszarów funkcjonalnych i ich granic w ramach typów obszarów funkcjonalnych określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, mając na uwadze: – zapewnienie określania obszarów funkcjonalnych w sposób jednolity na terenie całego kraju – uwzględniając parametry charakteryzujące dany typ obszaru funkcjonalnego (art. 49c ust. 5 UPZP).
9 Miejskie obszary funkcjonalne i ich delimitacja według rozwiązań ustawowych z 2014 r. Propozycje i wnioski związane z delimitacją samorząd województwa przedstawia do zaopiniowania przez jednostki samorządu terytorialnego, znajdujące się na terenie danego województwa. Opinia jest wyrażana podczas konferencji, w której uczestniczą przedstawiciele samorządu województwa oraz przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego (art. 49d ust. 1 i 3 UPZP). Liczne wątpliwości merytoryczne i interpretacyjne: – Który organ samorządu województwa (sejmik czy zarząd) i w jakiej formie prawnej powinien określić granice MOF? – w obliczu propozycji bardzo ścisłych kryteriów delimitacji MOF w oparciu o dane wskaźnikowe - samorząd województwa „notariuszem” rozstrzygnięcia delimitacyjnego czy aktywnym podmiotem? – praktyczne trudności wyrażenia opinii przez lokalne jednostki samorządowe w formule „konferencji” (krąg jednostek uprawnionych do udziału, sposób ich reprezentacji, forma debaty i wypracowania stanowiska), rola takiej opinii
10 Merytoryczny zakres planowania metropolitalnego Kluczowy art. 39 ust. 6 ustawy pozostawiony w zasadzie w nienaruszonej formie, poza zmianą terminologiczną : – „Dla miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa”. Modyfikacja art. 39 ust. 3 ustawy, który określa zakres merytoryczny planu zagospodarowania przestrzennego województwa. W pkt 3 wskazuje się, iż plan ten określa granice i zasady zagospodarowania obszarów funkcjonalnych o znaczeniu ponadregionalnym. Czy ustalenia delimitacyjne przyjęte w trybie określonym w rozdziale 4a ustawy są wiążące dla planu wojewódzkiego, czy istnieje możliwość ich weryfikacji dla potrzeb planistycznych? Art. 39 ust. 7 „plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego może obejmować również obszary leżące poza granicami miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego.” Ale według jakich zasad? Brak spójności i konsekwencji…
11 Merytoryczny zakres planowania metropolitalnego Czym są „zasady zagospodarowania” miejskich ośrodków funkcjonalnych, określone w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 39 ust. 3 pkt 3 UPZP)? Ustawowy zakres przedmiotowy planu zagospodarowania MOF w zasadzie tożsamy z planem zagospodarowania województwa – brak przepisów pozwalających na określenie specyfiki planu miejskiego obszaru funkcjonalnego. Elementy obligatoryjne planu: – podstawowe elementy sieci osadniczej i ich powiązań komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, – system obszarów chronionych, – rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, Podstawowe różnice: zasięg przestrzenny i skala opracowania Brak podstaw prawnych dla rozszerzenia władczych kompetencji samorządu województwa wobec gmin MOF w dziedzinie planowania przestrzennego.
12 Stan dzisiejszy planowania metropolitalnego Czy planowanie metropolitalne powinno być subkategorią planowania regionalnego? „Polityka przestrzenna województwa w stosunku do obszaru funkcjonalnego o znaczeniu ponadregionalnym jest prowadzona w konsultacji z jednostkami samorządu terytorialnego, które są położone na terenie danego obszaru funkcjonalnego” (art. 49f UPZP). Miejski obszar funkcjonalny – z reguły stosunkowo niewielka część dużego województwa, w takiej samej proporcji reprezentowana w sejmiku, plan zagospodarowania dla MOF uchwalają osoby wybrane w większości poza jego obrębem. W procedurze przygotowania i uchwalania planu MOF rola jednostek samorządu lokalnego jest ograniczona. Ale… samorząd województwa może w niektórych przypadkach zapewnić zintegrowane i zobiektywizowane spojrzenie na sprawy rozwoju przestrzennego MOF, oderwane od lokalnych partykularyzmów. Jak daleko może sięgać ingerencja samorządu województwa w planowanie lokalne? Czy możliwe jest wykreowanie nowego podmiotu planowania metropolitalnego czyli związku planistycznego gmin, jak w niektórych krajach Europy Zachodniej?
13 Przełom roku 2015? Nowe możliwości w zakresie planowania metropolitalnego - ustawa o związkach metropolitalnych Nowy rozdział 2a „Planowanie przestrzenne na obszarze metropolitalnym” Nowy dokument planistyczny - ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, „studium metropolitalne” Niezbędne powołanie i zorganizowanie nowej struktury organizacyjnej – związku metropolitalnego.
14 Definicje, zakres przestrzenny obszar metropolitalny - „spójna pod względem przestrzennym strefa oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa, charakteryzująca się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkała przez co najmniej 500 000 mieszkańców”. Rada Ministrów wydając rozporządzenie w sprawie ustalenia granic obszaru metropolitalnego i utworzenia związku metropolitalnego uwzględnia: – koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa; – powiązania funkcjonalne oraz zaawansowanie procesów urbanizacyjnych; – jednorodność układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe.
15 Definicje, zakres przestrzenny Mało precyzyjne określenia: – „spójna pod względem przestrzennym”, – „zaawansowanie procesów urbanizacyjnych”, – „jednorodność układu osadniczego i przestrzennego”, – „więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe”, itp. Brak definicji, a istotny wpływ na delimitację obszaru metropolitalnego – pośrednio także na samą możliwość jego utworzenia Co z rozporządzeniem, które Rada Ministrów powinna wydać na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy? Doprecyzowanie w rozporządzeniu zakresu dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o ustanowienie obszaru, i uwzględniając konieczność udokumentowania „istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku okoliczności oraz przesłanek”.
16 Porównanie definicji miejskich obszarów funkcjonalnych i obszarów metropolitalnych MOF OWOM miasto będące siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody oraz jego bezpośrednie otoczenie powiązane z nim funkcjonalnie zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, wspólne uwarunkowania i przewidywane jednolite cele rozwoju strefa oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa, zamieszkała przez co najmniej 500 000 mieszkańców silne powiązania funkcjonalne oraz zaawansowanie procesów urbanizacyjnych jednorodność układu osadniczego i przestrzennego, uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe. uwzględnia koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa
17 Integracja planowania przestrzennego w ustawie metropolitalnej: Utworzenie związku metropolitalnego jako sposób na uzyskanie przez samorządy lokalne większej swobody i niezależności od samorządu wojewódzkiego, w zakresie planowania przestrzennego, Zgodnie z nowym art. 49g u.p.z.p., „w przypadku utworzenia, na całości lub części obszaru objętego miejskim obszarem funkcjonalnym ośrodka wojewódzkiego, związku metropolitalnego, samorząd województwa niezwłocznie uchyla określenie tego obszaru, uchylając jednocześnie plan zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego”. Integracja planowania przestrzennego na szczeblu metropolitalnym w oparciu o nowy instrument czyli ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, „studium metropolitalne”.
18 Studium metropolitalne określa: – zasady i obszary rozwoju systemów komunikacji, w tym dróg publicznych z podziałem na klasy i kategorie, infrastruktury technicznej oraz rozmieszczenie innych inwestycji celu publicznego o znaczeniu metropolitalnym; – zasady i obszary ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ponadregionalnych i regionalnych korytarzy ekologicznych, ochrony uzdrowisk oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, mających znaczenie dla całości obszaru metropolitalnego, w szczególności w odniesieniu do sposobów realizacji infrastruktury technicznej; – maksymalne powierzchnie przeznaczone pod zabudowę, z podziałem na rodzaje zabudowy oraz gminy. Określając powyższe ustalenia uwzględnia się potrzeby i możliwości rozwojowe obszaru metropolitalnego, a w szczególności: – analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; – prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, migracje w ramach obszaru metropolitalnego; – możliwości finansowania przez gminy oraz związek metropolitalny wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych odpowiednio tych jednostek; – bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Dokonując bilansu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie.
19 Studium metropolitalne – nie jest aktem prawa miejscowego, – jego ustalenia obejmują jedynie elementy niezbędne dla właściwego ukierunkowania polityki przestrzennej gmin należących do związku, ze względu na spójność przestrzenną i społeczno- gospodarczą obszaru metropolitalnego. – ustalenia te są wiążące dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przy sporządzaniu studium. Instrument atrakcyjny wyłącznie dla jednostek odznaczających się długą tradycją i wysoką kulturą wzajemnej współpracy planistycznej, dzielących wspólne cele i wartości przestrzenne. Z perspektywy pojedynczej gminy związek metropolitalny może oznaczać ograniczenie samodzielności planistycznej, szczególnie w przypadku mechanizmu „kwotowania” maksymalnych powierzchni zabudowy. Na ile samorządy lokalne są w stanie realnie wypracowywać lepsze rozwiązania planistyczne niż opcje poniekąd narzucone przez władze województwa, szczególnie w zakresie przebiegu infrastruktury czy ustalania systemu obszarów chronionych? Czy samorządy będą w stanie częściowo „sprzedać” swoje władztwo planistyczne? Co dalej z obszarami i związkami metropolitalnymi? Czy będzie możliwość wdrożenia wszystkich przepisów o MOF? Czy MOF są wystarczającym instrumentem koordynacji planowania przestrzennego w skali metropolitalnej?
20 Dziękuję za uwagę