1 RAZONES BUROCRÁTICAS: ¿Cómo hacer eficiente al servidor público peruano? Carlos Trelles Sarazú

2 DEFINICIÓN FUNCIONAL DE ESTADO Hay dos maneras de definir Estado: 1.- Desde la filosofía política (y el constitucionalismo) ¿Qué es el Estado? ¿Qué le da legitimidad? ¿Cuáles son las atribuciones y límites políticos del Estado? ¿Qué hace el Estado? 2.- Desde los estudios de administración pública ¿Cómo hace el Estado para cumplir sus obligaciones? (definición funcional).

3 LA INSTAURACIÓN DEL ESTADO El Estado se instaura a través de un sistema de penetraciones (Oszlak, 2001): - Penetración cooptativa. - Penetración represiva. - Penetración material. - Penetración ideológica. No hay un orden cronológico definitivo en el ejercicio de estas acciones colectivas.

4 LAS DIMENSIONES DEL ESTADO Una vez instaurado, el Estado opera a través de tres dimensiones: 1. Una dimensión política. ¿Cómo hacer gobernable y democrático el país? 2. Una dimensión económica. ¿Quién realiza las labores productivas? 3. Una dimensión burocrática. ¿Cómo hacer eficiente el aparato estatal y al servidor público?

5 LA REFORMA DEL ESTADO - Es un proceso de políticas públicas en el que el Estado es sometido a una evaluación general de sus tres dimensiones con el fin de ser transformado. - El ejercicio de la reforma del Estado nunca abarca las tres dimensiones al mismo tiempo, porque ningún gobierno tiene tanta capacidad de gestión.

6 LAS DIMENSIÓN BUROCRÁTICA DEL ESTADO La BUROCRACIA implica una organización (jerárquica y dinámica), individuos con valores comunes y diversos y un sistema administrativo - legal que rige dicha dinámica.

7 LAS DIMENSIÓN BUROCRÁTICA DEL ESTADO ¿Cómo hacer eficiente la gestión interna del Estado? Particularidades: - La burocracia cumple labores facilitadores favorables a las otras dimensiones. - La dimensión burocrática contempla dos grupos sociales: los recursos humanos del Estado y la ciudadanía (electores).

8 ESTUDIOS BUROCRÁTICOS - A pesar de que todos las dimensiones dependen del buen funcionamiento de la burocracia, la ciencia política ha privilegiado los estudios de las otras dos dimensiones. - Aunque se hayan intentado reformas destinadas a reducir el Estado, el aparato administrativo público sigue creciendo. Ejemplo: bloques políticos y económicos (Comunidad Europea).

9 ESTUDIOS BUROCRÁTICOS - Otra posible explicación del desinterés es que estudiar la burocracia demanda de trabajos de campo muy prolijos. - Otro elemento está relacionado al hecho de que la administración pública es una ciencia joven y eso implica poco interés por parte de los lectores masivos.

10 TEORÍA DE LA BUROCRACIA La teoría de la burocracia se pregunta: - ¿Cómo es el hombre y su racionalidad? - ¿Cuál es su carácter ético? ¿Cómo se comporta en una organización? - ¿Qué grado de predictibilidad posee el comportamiento del hombre y los grupos humanos? - ¿Qué es mejor? ¿El control centralista o la libertad descentralista? - ¿Cómo hacer eficiente al burócrata?

11 TEORÍAS DE LA BUROCRACIA 1. Paradigma legal - racional: Weber, Wilson, Gullick. (Finales del siglo XIX ) 2. Teoría de la elección racional: Ostrom, Niskanen. (70´s) 3. Neo-institucionalismo organizacional: Simon, March, Olsen, Cohen, Crozier, Limbdlom. (50´s)

12 Racionalidad del servidor Sentido ético del servidor Deseo predictivo del modelo Grado de descentralización Prescripción Paradigma burocrático Ilimitada instrumental ComprometidoAbsolutoMuy bajoContexto legal rígido Teoría de la elección racional Ilimitada instrumental EgoístaMedianoAltoSistema de incentivos Neo- Institucionalismo LimitadaDepende del entorno BajoAltoEntorno de confianza CORRIENTES BUROCRÁTICAS

13 TIPOS DE REFORMA BUROCRÁTICA En el mundo occidental ha habido dos tipos de reforma: 1. Los creación de servicios civiles de carrera Entre finales del siglo XIX y mediados del siglo XX. 2. La introducción de la nueva gestión pública Desde la década de los ochenta hacia adelante. En ambos casos los primeros pasos han ocurrido en Europa y en Estados Unidos. Latinoamérica siempre ha seguido las tendencias reformistas.

14 SERVICIOS CIVILES DE CARRERA Aspectos positivos de los servicios - Acceso meritocrático. - Despolitización de los servidores. - Espíritu de cuerpo y sentido ético. - Especialización y claridad de funciones. - Protección frente al despido intempestivo. - Mejor manejo de la memoria institucional. - Estabilidad de rutinas, confianza.

15 SERVICIOS CIVILES DE CARRERA Aspectos negativos de los servicios - Imposibilidad de evaluación real a los servidores. - Politización interna de los servidores. - Espíritu de cuerpo distorsionado. - Ausencia de competencia para la mejora. - Sindicalismo distorsionado. - Falta de transparencia

16 NUEVA GESTIÓN PÚBLICA - Plantean que los trabajadores deben entrar en todos los niveles de la jerarquía. - Se deben controlar resultados y no procesos legales. - Se debe evaluar interna y externamente (los ciudadanos) y no sólo de manera descendente sino también ascendente. - No se debe planificar desde arriba: los subordinados conocen mejor las labores.

17 NUEVA GESTIÓN PÚBLICA - Es necesario descentralizar, no se puede controlar todo desde el centro. - Los gerentes públicos son políticos inevitablemente: no existe una burocracia puramente técnica. - El sistema salarial premia al más eficiente y castiga a los que tienen peores resultados en las evaluaciones. - Sistema de incentivos que no controla, pero evalúa y premia el mérito en todos los niveles posibles. Rompe el aislamiento weberiano.

18 POR QUÉ EFICIENTAR LA BUROCRACIA PBI - PERCÁPITA Eficiencia burocrática (Rauch y Evans, 1999)

19 ¿DESPEDIMOS BURÓCRATAS? País% de la PEA en el Estado País% de la PEA en el Estado Argentina11.7Bolivia6 Brasil7.5Costa Rica10.5 Chile6.3R. Dominicana8.7 México12El Salvador5.2 Trinidad y T21.5Guyana15.7 Uruguay14.6Haití1.3 Venezuela13.3Honduras6.3

20 ¿DESPEDIMOS BURÓCRATAS? País% de la PEA en el Estado País% de la PEA en el Estado Panamá13.8Surinam23 - Promedio regional: 10.1% - % de la PEA en el Estado peruano: 8.37% Dato precedente de la Comisión Mutisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central (2001). Fuente: Informe BID 2003 (Carlson y Payne)

21 ¿DESPEDIMOS BURÓCRATAS? País% población en el Estado País% población en el Estado Argentina4.9Bolivia2.3 Brasil3.3Costa Rica4.4 Chile2.5R. Dominicana3.9 México4.8El Salvador2.1 Trinidad y T8.7Guyana6.8 Uruguay6.3Haití0.6 Venezuela5.7Honduras2.1

22 ¿DESPEDIMOS BURÓCRATAS? País% de la PEA en el Estado País% de la PEA en el Estado Panamá5.3Nicaragua1.8 Surinam9.1 - Promedio regional: 4.1% - % de la PEA en el Estado peruano: 3.75% Dato precedente de la Comisión Mutisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central (2001). Fuente: Informe BID 2003 (Carlson y Payne)

23 EL CASO PERUANO

24 EMPLEADOS EJECUTIVO CENTRAL Régimen laboral# de Empleados D. L. 276 456,697 D. L. 728 35,798 D. L. 1057 (CAS / SNP) 61,357 Total 553,843 Fuente: Comisión multisectorial 2001

25 EMPLEADOS DEL ESTADO PERUANO - Se calculan que habrían 250,000 empleados públicos en gobiernos regionales y locales. - Hay un número menor de trabajadores vinculados a contratos FAG (Fondo de Administración Gerencial) y contratos PNUD. Las cifras de dicha situación laboral se encuentran en el MEF. - De los tres grupos, el 276 es el mayoritario, pero el más complicado de abordar.

26 ANÁLISIS DE LAS NORMAS 1. D. L. 276 - Es la norma mayoritaria, pero cuenta con algunas desventajas para introducir un sistema de incentivos, dinámica y eficiencia: - Da estabilidad al trabajador de manera rápida: luego de tres años el servidor es nombrado. - Los nombrados no están sujetos a una evaluación bien reglamentada ni desarrollada. - Los ascensos dependen más de la antigüedad y capacitación, no de la evaluación.

27 ANÁLISIS DE LAS NORMAS - Entre 1992 y el 2000 ha habido varios intentos de evaluación general, pero ninguno ha sido bien planificado ni permanente en el tiempo. - Algunas instituciones intentan desarrollar estas políticas: PCM, Energía. - Pero estos procesos implican gastos en empresas consultoras (el que evalúa no puede ser el evaluado), y en 1999 el MEF decide, como política de austeridad, suspender las evaluaciones.

28 ANÁLISIS DE LAS NORMAS D. L. 276 (principios) - Igualdad de oportunidades - Estabilidad - Garantía del nivel adquirido - Sistema único de retribuciones - Institución justa En ningún caso se observa algún principio relacionado a la profesionalización (eficiencia) y no injerencia política.

29 ANÁLISIS DE LAS NORMAS 2. D. L. 1057 - CAS - Es el contrato por Servicios no Personales con algunos ajustes: seguro y vacaciones. - Se creó en los noventa para superar la prohibición del MEF de contratar a través del D. L. 276, que se estimó como muy oneroso. - Esta desprotección laboral atenta contra los derechos laborales de los trabajadores, y por lo tanto el contexto en el que se desarrollan las labores no es el mejor.

30 ANÁLISIS DE LAS NORMAS D. L. 1057 - CAS - Este régimen trae como consecuencia dos tipos de dinámicas: a. Estado botín: entran todos los simpatizantes o inscritos del partido de gobierno. b. Estado de cuadros eficientes: como consecuencia de una decisión de los directivos, se convoca a concursos y se contratan buenos cuadros, los que son sometidos a altas exigencias.

31 ANÁLISIS DE LAS NORMAS 3. D. L. 728 - A este régimen pertenecen las conocidas “Islas de eficiencia” del Estado peruano. - Son pocos los servidores públicos que ocupan esta situación. - Usualmente se trata de instituciones en las que hay un grado de eficiencia superior al resto, cuentan con un sistema de evaluación en proceso de consolidación y acceso siempre meritocrático.

32 DIAGNÓSTICO GENERAL - Gran parte de la administración pública peruana tiene un comportamiento inercial, en el que se intenta cumplir con las normas pero no ofrecer su mejor esfuerzo ( no hay un buen sistema de incentivos ). - El sistema legal (incluida la Contraloría y otro tipo de controles) no permite trabajar en base a resultados, sino a procedimientos. - No existen ambientes laborales adecuados (desconfianza y parsimonia).

33 DIAGNÓSTICO GENERAL -En la mayor parte de las dependencias hay preferencias políticas al momento de contratar trabajadores. - No existe un conocimiento real de los gobiernos regionales y locales, por lo tanto no se puede aplicar ningún tipo de medidas. - No existen un espíritu de cuerpo transversal debido a la dispersión salarial y a la diversidad de entornos institucionales.

34 DIAGNÓSTICO GENERAL - No existen oficinas sólidas de planificación ni de recursos humanos. - No están los mejores cuadros profesionales en el Estado peruano. - Hay poca propensión a la transparencia. - No hay conciencia sobre la naturaleza de la función pública ni ánimo de servicio al ciudadano. - No existe una institución consolidada que se dedique a estudiar, investigar y diagnosticar la administración pública y proponer alternativas de cambio

35 PRESCRIPCIÓN I. Un nuevo sistema de incentivos: a.- Hay que introducir el mérito a todo nivel: en el ingreso, en los ascensos, en los despidos, en el presupuesto, en el sistema salarial, en el trabajo diario (evaluación). MEDIDAS TRANSVERSALES b.- Hay que fomentar políticas de transparencia efectivas (debe existir una institución encargada). c.- Debe introducirse un verdadero sistema de Presupuesto por resultados.

36 PRESCRIPCIÓN ¿Por dónde empezar? - Es imposible cambiar de golpe al sector mayoritario del Estado (D. L. 276). Debe hacerse incrementalmente, a través del diálogo y la consideración de sus derechos. - La única manera de empezar es someter a un nuevo de sistema de incentivos a los CAS de todo el sector público: se les obliga a ser evaluados y se les ofrece derechos laborales.

37 PRESCRIPCIÓN - Los CAS son cantidades importantes en varios ministerios (Salud, Vivienda, Transportes). Si se hace un buen trabajo con ellos se pueden mostrar esos logros y vender la reforma. - Se ha mencionado - sin pruebas - que los gobiernos locales y regionales contratan cada vez más CAS. Si esto es cierto la propuesta CAS sería aún más viable, porque afectaría a importantes sectores de la administración pública.

38 PRESCRIPCIÓN - Las políticas de transparencia deben ser manejadas por SERVIR, porque si no hay una institución que vigile e implemente, la Ley de transparencia es letra muerta. Los CAS sometidos a un nuevo de sistema de incentivos deben adherirse a estos procesos de transparencia. - El Presupuesto por resultados debe ser manejado por el MEF y por SERVIR. El MEF no tiene los cuadros adecuados para ello.

39 PRESCRIPCIÓN II. Políticas de formación profesional, planeamiento y recursos humanos - Deben fomentarse sistemas de formación de profesionales del Estado: maestrías y licenciaturas. - Las áreas de planeamiento deben ser fortalecidas: se necesitan áreas dedicadas a pensar estratégicamente las necesidades laborales y los escenarios futuros. - Deben fortalecerse las áreas de recursos humanos: se deben lograr un cambio de actitud.

40 PRESCRIPCIÓN III. Gerentes públicos - Se debe ver la manera de regular el tema de los sueldos de los gerentes públicos (son muy altos y generan resistencias). - Sin cambios en la base el trabajo de los gerentes públicod puede ir declinando. - Existe la posibilidad de que, en algún momento, no haya demanda para los gerentes públicos y el sistema pueda cerrarse.

41 PRESCRIPCIÓN IV. Institución responsable y apoyo político - Debe fortalecerse SERVIR, de tal forma que en algún momento pueda introducir medidas transversales de mérito y evaluación. - La clase política debe tomar conciencia de que sin su apoyo permanente es imposible: esto implica dejar de lado la lógica del Estado Botín desde los cargos congresales. Y fortalecer a SERVIR.

42 PRESCRIPCIÓN V. Gobiernos locales y regionales - SERVIR debe investigar seriamente la situación de las instancias regionales y locales. Y debe entregar esta información a dichas dependencias. - Se debe activar y reglamentar el D. L. 1026, que permite a las instancias regionales y locales financiar sus procesos de modernización administrativa.