1 Seminario Internacional Inclusión Previsional Recife/PE, Brasil, 6 y 7 de diciembre de 2004 Extensión de la cobertura: Desafíos y Experiencias Alvaro Castro Gutiérrez Actuario ASA (Asociación Suiza de Actuarios) Consultor internacional en seguridad social Ginebra, diciembre de 2004

2 Extensión de la cobertura: desafíos y experiencias I. La seguridad social y la protección social II. Extensión de la cobertura: ¿Cual cobertura? III. Brechas en la cobertura IV. Los desafíos V. Los principios de la seguridad básica VI. Esquemas existentes; experiencias VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso VIII. Conclusiones

3 I. La seguridad social y la protección social Los seguros sociales y la previsión social De los seguros sociales a la seguridad social: De Bismarck a Lord Beveridge Dos conceptos de seguridad social: – Seguridad social básica (SSB): hace frente a las deficiencias y promueve una vida digna – Seguridad social contingencial (SSC): hace frente a las contingencias que pueden ocurrir al trabajador y a su familia = >

4 I. La seguridad social y la protección social La SSB se acerca al concepto (¿coincide?) de “proteción social” La SSC es la seguridad social tradicional, o previsión social, inspirada en el Convenio 102 (Norma mínima) de la OIT (1952) La seguridad social proporciona a la persona protección física (salud) y protección económica (seguridad del ingreso) La seguridad económica es la premisa de la “seguridad”, y esta última es la garantía de la paz social y del progreso económico

5 II. Extensión de la cobertura: ¿Cual cobertura? Por el momento, hablemos simplemente de cobertura (por ejemplo, en salud y en seguridad del ingreso) Si el futuro nos reserva una economía informal preponderante, mercados de trabajo flexibles y formas de trabajo múltiples e intermitentes no tradicionales: ¿Qué tipos de políticas son viables y cuales políticas se tienen que actuar para garantizar la salud y la seguridad económica de la persona?

6 III. Brechas en la cobertura: Los excluídos Carecen de cualquier tipo de protección social: Más del 75% de la población mundial Más de 90% en Africa al sur del Sahara y en el sur de Asia Entre 20 y 60% en América Latina En los países en desarrollo: Trabajadores agrícolas Trabajadores urbanos del sector informal y en el sector informal, más precisamente: = >

7 III. Brechas en la cobertura: Los excluídos trabajadores autónomos asalariados de pequeñas empresas trabajadores de bajos ingresos trabajadores de faenas pesadas trabajo a tiempo parcial trabajadores de períodos intermitentes trabajadores domésticos = >

8 III. Brechas en la cobertura: Los excluídos Se encuentran excluídos, en general, por ser discriminados “de facto” : las mujeres los migrantes las poblaciones indígenas

9 IV. Los desafíos “Las personas en estado de necesidad, no son personas libres” - Franklin D. Roosevelt, 1941 Libertades: de la morbilidad - de los riesgos de enfermedad y de accidentes del miedo - la SSB y la seguridad física son fundamentales de desarrollo - acceso a la educación y a la libre toma de decisiones libertad y respeto propio durable - la persona priva de dignidad cae en la delincuencia = >

10 IV. Los desafíos ¿SSB o SSC? - La meta son ambas formas de seguridad la naturaleza cambiante de la economía, del empleo y de la sociedad plantea retos permanentes para hacer efectiva una protección completa y durable la cobertura de la seguridad social (SSB o SSC) será siempre fluctuante, en función de las condiciones macroeconómicas y de las tendencias políticas de los gobiernos

11 V. Los principios de la seguridad básica El punto de partida es la necesidad de la intervención pública (del Estado) como eje fundamental de la seguridad económica. Principios: proporcionar un ingreso mínimo que garantice una vida decente desarrollar mecanismos (públicos o privados) que complementen y refuercen la acción del Estado Vigilar por el buen funcionamiento y por la sustentabilidad de ambos instrumentos

12 VI. Esquemas existentes Cantidades enormes de dinero se gastan en regímenes dirigidos a la reducción de la pobreza. Sin embargo, hay cada vez más crecientes grupos vulnerables y pobres que nunca antes en la historia. Habría que focalizar la atención en la manera en que los fondos se gastan. En la India, hasta 70% del gasto no llega a los destinatarios originalmente previstos En Brasil, hasta hace poco, los 2/3 del gasto social en pensiones eran dirigidos a los empleados públicos= >

13 VI. Esquemas existentes Cuidado con pensar que los problemas se resolverán mediante los subsidios Los subsidios: distorcionan las verdaderas alternativas propician la ineficiencia dañan el medio ambiente humano crean y refuerzan grupos de interés que mantienen su poder mediante lobbies poderosos Se estima en USD2000 billones anuales el monto de subsidios en el mundo= >

14 VI. Esquemas existentes Una lista de esquemas: regímenes de ingreso mínimo de inserción subsidios de alimentos beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos comida en cambio de trabajo obras públicas = >

15 VI. Esquemas existentes Una lista … : subsidios públicos a empresas privadas fondos sociales micro-crédito tarjetas (« vouchers ») seguros sociales

16 VI. Esquemas existentes El ingreso mínimo de inserción Introducido en Francia en 1988, provee prestaciones si los beneficiarios se integran a la fuerza laboral (el desempleo es el problema crónico en Europa) es una extensión de la política del mercado activo, que impone condiciones severas a la distribución de transferencias monetarias al desempleado otras experiencias: Bélgica y Portugal = >

17 VI. Esquemas existentes El subsidio de alimentación promovido principalmente por los que persiguen el alivio de la pobreza India: el Esquema de distribución pública, mediante el cual 450 000 tiendas « de precio justo » proporcionan subsidios de alimentación a 160 millones de familias se consideran como esquemas paternalísticos los recursos se desvían frecuentemente a los grupos políticos de apoyo (India) = >

18 VI. Esquemas existentes El subsidio de alimentación en la India, el esquema ha promovido la asistencia escolar, pero el programa es caro; por cada Rupia de alimento, más de una Rupia se requiere para su distribución (transporte, corrupción, ventas ilícitas, reciclaje de alimentos) Brasil: Fome zero es un buen ejemplo de alimentación con « medidas estructurales » (p.ej. Construcción de pozos en sonas de sequía) = >

19 VI. Esquemas existentes El subsidio de alimentación en Indonesia: el « régimen del arroz subsidiado » (crisis de 1997), que constituye una verdadera red de seguridad (safety net) sin embrago, el esquema adolece de especificidad (targeting) y de « pérdidas en el camino » (más del 70% de las familias destinatarias carecieron del subsidio) como conclusión se puede inferir que el programa indonesio muestra la débil capacidad de esos esquemas en alcanzar los grupos para los que fueron establecidos = >

20 VI. Esquemas existentes Beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos la prueba de recursos (o de medios) es de difícil aplicación práctica el gobierno central puede identificar más fácilmente a las comunidades pobres; los gobiernos locales pueden identificar mejor a las familias pobres y a los individuos pobres= >

21 VI. Esquemas existentes Beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos el inconveniente mayor es que la línea de pobreza se puede perpetuar, so pena de perder los beneficios si el individuo la supera ejemplo: el bono solidario en Ecuador otros ejemplos: Africa del Sur,Etiopía, Ghana, Tanzania; problema mayor: la falta de conocimiento de parte de la gente de la existencia de los esquemas= >

22 VI. Esquemas existentes Comida en cambio de trabajo algunos países han puesto muchas esperanzas en estos esquemas (Etiopía, 80% de su asistencia en alimentos es dirigida a « comida en cambio de trabajo » estos regímenes tienen una serie de fallas: trabajo sobre todo manual y en climas duros, que presuponen buena alimentación (!); los que necesitan del esquema, no lo conocen = >

23 VI. Esquemas existentes Obras públicas se proponen crear « trabajo social de utilidad » para los desempleados los fondos están disponibles para finalalidades productivas balancean gastos con obligaciones operando con un simple mecanismo de autoselección, son efectivos en cuanto mecanismos dirigidos a fines específicos ejemplo: Indonesia = >

24 VI. Esquemas existentes Subsidios públicos a empresas privadas no resulta clara la frontera entre la provisión de servicios sociales por empresas públicas y por empresas privadas en muchos países, los servicios sociales se están volviendo más servicios sociales privados subsidiados que otra cosa ejemplos: China (los hospitales reciben el 80% de sus ingresos como participación copagos por los beneficiarios); Uganda= >

25 VI. Esquemas existentes Fondos sociales surgieron en los años 80 como resultado de las dificultades impuestas por los ajustes estructurales de las economías mucho éxito en América Latina: Bolivia pionera; el Caribe anglo; 24 países de la región del subsahara Bolivia y Honduras son pruebas de la utilidad de los fondos para los más pobres Nicaragua es el único país que ha alcanzado el 1% del PIB en fondos sociales problemas de sostenibilidad = >

26 VI. Esquemas existentes Micro-crédito originarios de Alemania (fondos « Reifeissen ») muy populares en el mundo desde los años 80, han sido promovidos en Africa del Sur y Oriental, en ciudades del interior de los USA (Chicago), y sobre todo, en Bangladesh son fondos mutuos locales han promovidosobre todo las micro-empresas y los empleos autónomos (independientes) han sido vehículos que efectivamente han reducido la pobreza = >

27 VI. Esquemas existentes Micro-crédito el micro-crédito necesita de asistencia externa para ser sostenible micro-crédito y micro-seguro se han presentado a veces como dos elementos indisociables: no es necesariamente cierto micro-seguro y el « reaseguro social » son esquemas que necesitan aún probar su viabilidad = >

28 VI. Esquemas existentes Tarjetas (« vouchers ») son esquemas que han funcionado para la provisión de seguridad de base, la forma principal: las tarjetas escolares ejemplos: Bangladesh, Chile, Colombia, Côte d’Ivoire, República Checa parece que mejoran realmente el rendimiento escolar pero no alcanzan a los grupos más vulnerables económicamente= >

29 VI. Esquemas existentes Seguros sociales los seguros sociales no son fácilmente extensibles a otros grupos de población requiere de los trabajadores un ingreso estable, una seguridad en el trabajo, un trabajo a tiempo completo en la era de la globalización, en vez de privatizar los seguros sociales: ¿no sería mejor nacionalizar los seguros privados? A reflexionar seriamente …

30 VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso Opciones ¿alternativas o complementarias? pensiones sociales ingreso mínimo con escuela asignaciones por trabajo-cuidado ayuda internacional = >

31 VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso Pensiones sociales en la carrera hacia la creación de sistemas multipilares, los gobiernos han sido llamados a promover sistemas universales de pensiones básicas ejemplos: India (National Old Age Pension Scheme); ayuda a los más inseguros sin ser paternalista (>65 años) el régimen de pensión social de Africa del Sur; financiado por impuestos principalmente, sujeto a prueba de recursos, su éxito es aparentemente debido a la no aplicación de la prueba de recursos = >

32 VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso Ingreso mínimo con escuela Brasil: bolsa escola (bolsa familia 2003 = bolsa escola + bolsa alimentaçao + cartao alimentaçao) Mexico: PROGRESA (oportunidades) Colombia (Familias en acción, Empleo en acción), Honduras (Programa de Asignación Familia), Nicaragua (Red de Protección Social), Jamaica, Bangladesh (Food for Education); tienen fórmulas similares = >

33 VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso Asignaciones por trabajo-cuidado trabajo-cuidado es trabajo el principio es que todo aquél que proporciona atención o cuidados (médicos o paramédicos, principalmente), lo tiene que hacer bajo condiciones de seguridad económica el propósito es promover la ayuda social y a la vez proporcionar medios a los que proveen esa ayuda = >

34 VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso Ayuda internacional la ayuda al desarrollo tradicional y la asistencia técnica, han perdido su carácter original, que implicaba desperdicios de fondos e ineficiencias la ayuda actual tiene cuatro fundamentos: – flujos internacionales de capitales compartidos – ayuda condicional – mayor coordinación de parte de los donantes – integración de la ayuda bilateral y multilateral

35 VIII. Conclusiones muchos esfuerzos se han desplegado las necesidades siguen en aumento hay que racionalizar los esquemas que funcionan y eliminar los sistemas perversos e ineficientes hay que dignificar a la persona que beneficia de los regímenes no contributivos el individuo, el Estado, las empresas –públicas y privadas- tienen que participar de manera responsable, eficiente y efectiva.