1 Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz zaproszonych ekspertówZINTEGROWANE PLANOWANIE ROZWOJU - założenia systemowe Tadeusz Markowski KPZK PAN TUP Założenia i zasady kierunkowe budowania systemu opracowane na podstawie dyskusji warsztatowej przez Zespół Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz zaproszonych ekspertów

2 Potrzeba nowego podejścia do planowania publicznego - zmiana wiodących czynników uzyskiwania przewag rozwojowych - kapitał terytorialny

3 Kapitał terytorialny jako cel strategiczny na drodze do rozwoju zrównoważonegoKapitał terytorialny najczęściej jest rozumiany jako dostępność do czynników materialnych i nie materialnych na danym obszarze, które mogą tworzyć określone zasoby lub ograniczenia. Nowoczesne i właściwe podejście do kapitału terytorialnego wskazuje jednak na jego relacyjną i synergiczną formułę. Autor niniejszego wystąpienia proponuje następującą definicję. „Kapitał terytorialny to swoiste korzyści zewnętrzne wytwarzane i dostępne w wyniku multifunkcjonalnej interakcji użytkowników względnie wyodrębnionego terytorium (Markowski 2011). Kapitał terytorialny ma charakter dynamicznego w czasie i przestrzeni „złożonego dobra klubowego” dostępnego dla użytkowników (klubu) działających (ego) w ramach obszaru funkcjonalnego”. istotą budowania trwałej przewagi konkurencyjnej dla prowadzonych komercyjnych aktywności w obszarze funkcjonalnym jest zbudowanie złożonego „interaktywnego zasobu” będącego wynikiem intensywnych relacji (aktywności) między ludźmi zorganizowanymi w różnych instytucjach (cechującymi się wysoką przedsiębiorczością, innowacyjnością i zaufaniem), którzy wytwarzają szczególną wartość dodaną pozwalającą na uzyskiwanie wysokiej produktywności sektora wytwórczego.

4

5 Diagnoza planowania publicznegoJak wygląda rola planowania na poziomie wojewódzkim? Na tym poziomie najlepiej widoczna jest bezsensowność obecnego dychotomicznego systemu. Mamy na poziomie województwa obligatoryjną strategię rozwoju, opracowywaną w trybie proceduralnym regulowanym ustawą o rozwoju regionalnym oraz obligatoryjny plan zagospodarowania przestrzennego, który nie ma de facto żadnej mocy sprawczej. Uchwalany i uzgadniany jest on wg innej procedury regulowanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Każda z ustaw zakłada formalną współzależność a czasami wręcz zgodność tych dokumentów. Jednakże najczęściej są to dokumenty mało ze sobą powiązane. Na szczeblu gminnym mamy do czynienia z podobnym problemem, chociaż strategia rozwoju gminy nie jest dokumentem obligatoryjnym. W polskiej praktyce funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego mamy, obligatoryjne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które ze względu na biurokratyczne i sztywne procedury opracowywania i uchwalania - w dynamicznie zmieniających się miastach są już niekatulane w momencie uchwalania. Coraz częściej uchwalane są lokalne strategie rozwoju, która są tworzone w całkowicie innym kontekście politycznym i wykorzystywane najczęściej, jako element gry wyborczej. Brak skutecznych instrumentów regulacyjnych powiązanych ze zintegrowanymi planami w zakresie zagospodarowania przestrzennego na poziomie wojewódzkim sprawia, że ponad gminne planowanie i optymalizowanie zasobów kapitału terytorialnego jest nie możliwe.

6 Zintegrowane planowanie rozwojuJest nam potrzebny nowy typ planowania rozwoju tj. planowania w sposób zintegrowany rozwoju trzech sfer współdecydujących o jakościowych pozytywnych zmianach na rzecz społecznego dobrobytu, łączących wyważone relacje sfery gospodarczej społecznej i przestrzennej oraz wprowadzenie skuteczniejszego regulacyjnego planowania przestrzennego, jako instrumentu koordynacji i kontroli procesów przestrzennych. Bez zintegrowania procedur planistycznych i decyzyjnych z procesami gospodarczymi i społecznymi poprawy ładu przestrzennego nie osiągniemy.

7 Załącznik 1.

8

9 Założenia (implicite)Celem systemu planowania publicznego jest realizacja celów związanych z ochroną interesu publicznego w długiej perspektywie trwania z uwzględnieniem jego historycznego i dynamicznego charakteru. [Od ochrony własności - do ochrony praw związanych z posiadaniem własności. Zmiana cech przestrzeni jako kategorii ekonomicznej a w szczególności jej wymiaru terytorialnego [od użytkowania jako dobra wolnego do dobra prywatnego (zawłaszczanego)]. Podstawowym celem powinno być prawo do równego dostępu do zasobów przestrzeni. Przestrzeni rozumianej współcześnie jako dobra wspólnego i ograniczonego, którego użytkowanie i redystrybucja musi być uregulowana z uwagi na immanentne cechy ułomności rynków ziemi i nieruchomości, które rzutują na użytkowanie przestrzeni przez regulacyjny (planistyczny ) system alokacji (wiążące regulacje w zintegrowanych i operacyjnych planach, przepisach krajowych, regionalnych i lokalnych w planach miejscowych, przepisach urbanistycznych).

10 Podstawą wyjściową dla tworzenia lokalnych zasad użytkowania gruntów jest zasada kontynuacji – utrzymania dotychczasowego sposobu użytkowania gruntów i zagospodarowania terenu (LZUT) Lokalne zasady użytkowania terenów mogą być zmieniane wyłącznie w trybie uchwały rady gminy (tj. prawa lokalnego/ miejscowego). Kataster gruntów – wraz z mapą użytkowania terenów, dla którego podstawą wykonania powinna być inwentaryzacja aktualnego stanu zagospodarowania gruntów – staje się powszechnie obowiązującym przepisem regulującym sposoby użytkowania terenów System decyzji planistycznych jest wspierany instrumentami prawa materialnego i instrumentami finansowymi korygującymi ułomne sygnały rynkowe. Planowanie zintegrowane jest nakierowane na realokację i alokację zasobów w sposób bezpośredni (tam gdzie rynek nie działa sprawnie) natomiast w podsystemie planowania przestrzennego spełnia pośrednią funkcję regulacji (pośredniej alokacji) decyzji lokalizacyjnych i form zagospodarowania w subsydiarnym systemie ochrony interesu publicznego. Planowanie zintegrowane i planowanie przestrzenne jest subsydiarne a nie hierarchiczne!!

11 Podstawowe kierunki rozwiązańIntegracja planowania społeczno-gospodarczego z planowaniem przestrzennym i stworzenia spójnego systemu planowania rozwoju w układach terytorialnych w tym planowania lokalnego i ponadlokalnego, Połącznie w spójny system planowania prakseologicznego (zarządzanie) z planowaniem regulacyjnym (interwencja systemowa): wprowadzenie możliwości uchwalania wiążących ustaleń ze strony podmiotów planowania publicznego. [Ustaleń powstających w subsydiarnym, partnerskim i negocjacyjnym procesie planistycznym na poziomie ponadlokalnym (wojewódzkim i krajowym) i warunków ich egzekwowania], wprowadzenie na obszarach gmin powszechnie obowiązujących zasad urbanistycznych (przepisów prawa miejscowego) (zmienianych w trybie planowania rozwoju) a wynikających z aktualnej ewidencji sposobów zagospodarowania i użytkowania terenów oraz uchwalonych planów miejscowych regulujących sposoby zabudowy i zagospodarowania terenu. uwzględnienie w systemie planowania zmiennych w czasie powiązań funkcjonalno-przestrzennych w prowadzonej działalności gospodarczej i społecznej przekraczającej granice administracyjnych podziałów poprzez wprowadzenie instrumentów realizujących cele wynikające z ponad gminnego podejścia funkcjonalnego,

12 Formalno - prawna integralność planowaniaIntegralność powinna przejawiać się od strony formalno-prawnej w jednolitym, obowiązkowym dokumencie rozwoju: gminy, obszaru funkcjonalnego lub powiatu, województwa, Kraju Przestrzeń jest chroniona i regulowana w systemie aktów planistycznych na poziomie wojewódzkim i krajowym regulowanych w systemie planowania zintegrowanego. Zintegrowane strategie rozwoju województwa wskazują (powinny wskazywać)tereny do objęcia regulacjami obszarowymi (np. strefy chronionego krajobrazu, szczegółowe plany w strefie zalewowej dopuszczające zabudowę w zlewniach rzek ponad granicami gmin etc.).

13

14 Poziom gminny

15 Ad 3. Zakres: Wskazania (akt kierownictwa wewnętrznego) Podział na jednostki planistyczne, harmonogram prac nad przepisami prawa miejscowego, wskazania ogólnej lokalizacji inwestycji interesu publicznego, zalecenia do rozstrzygnięć planistycznych etc. Tereny przewidziane do zmiany przeznaczenia w trybie szczegółowych planów miejscowych. (Typu ochronnego i konserwatorskiego, typu rewitalizacyjnego, poprzedzone konkursami urbanistyczno- architektonicznymi.) Tereny do ustalenia reguł wg procedury projektów urbanistycznych Tereny, na których będą obowiązywać nowe gminne przepisy urbanistyczne Pozostałe tereny, na których obowiązują zasady wynikające z kontynuacji funkcji (użytkowania).

16 W takim modelu nie potrzeba wprowadzać (jako się okazuje nieprzestrzeganej) zasady zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium czy tzw. ogólnymi planami przestrzennymi. Planowanie rozwoju jest działalnością prakseologiczną i decyzyjną – powiązane jest z przygotowaniem aktów planistycznych, które stają się po uchwaleniu przepisami np. miejscowymi, modyfikującymi reguły gry na danym terenie. W warstwie planowania przestrzennego mamy do czynienia z kształtowaniem systemu regulującego prowadzenie aktywności (budowanie i użytkowanie) w przestrzeni. Model zintegrowanego planowania rozwoju pozwala na łączenie (dynamicznych) procesów rozwoju gospodarczego i społecznego z systemem wartości publicznych związanych z cechami przestrzeni jako dobra wspólnego (o dużym stopniu inercji w zmianach).

17 TREŚĆ I FORMA ZINTEGROWANEJ STRATEGII ROZWOJU GMINYI Faza; Opracowanie zintegrowanej strategii Diagnoza stanu, w tym; zintegrowana analiza SWOT (prognozy i scenariusze rozwoju, badania foresightowe) Cele strategiczne (długofalowe) Cele operacyjne Kluczowe projekty zintegrowane realizowane w interesie publicznym i w ramach interwencji publicznej (w tym inwestycyjne) Założenia do opracowania szczegółowych programów ze sfery gospodarczej, społecznej i przestrzennej, II Faza; Planowanie operacyjne Programy działań na rzecz rozwoju gospodarczego, społecznego  Wieloletni program finasowania zintegrowanych programów i projektów inwestycyjnych w ramach interwencji publicznej.  Program i harmonogram zmiany przepisów i zasad zagospodarowania przestrzeni

18  Program i harmonogram zmiany przepisów i zasad zagospodarowania przestrzeni (akt wiążący lokalne procedury planowania i projektowania przepisów prawa miejscowego) Typy planów – przepisów miejscowych: Miejscowe przepisy urbanistyczne Miejscowe plany ochrony Miejscowe plany w problematyce uproszonej Miejscowe plany powiązane z projektami urbanistycznymi (czy powinna działać zasada, że każdy może wystąpić o opracowanie planu miejscowego? – może ale np. na etapie opracowywania zintegrowanej strategii rozwoju – ale można także wyznaczyć obszary gminy gdzie daje się możliwość występowania o opracowywanie planów miejscowych, (ale jeśli nie ma wystąpienia to działa tam zasada kontynuacji funkcji lub uchwalone miejscowe przepisy urbanistyczne)

19

20 Zagadnienia do dalszych rozstrzygnięć i doprecyzowania zakresu strategicznych dokumentów zintegrowanych oraz tzw. planów operacyjnych ze sfery regulującej funkcjonowanie GP.   Minimalny zakres zagadnień, które musi objąć każda zintegrowana strategia na każdym poziomie planowania - (musi być korelacja między częścią diagnostyczną i decyzyjną). Zakres Długofalowej Zintegrowanej Strategii Rozwoju Kraju Zakres strategiczny planu zagospodarowania przestrzennego kraju: System osadniczy kraju – funkcje miast, skala procesów urbanizacji Systemy infrastruktury pasmowej i multimodalnej o znaczeniu krajowym (autostrady, drogi szybkiego ruchu, kolej, lotniska, porty morskie, gazownictwo, energetyka, etc., ) Minimalny zakres ustaleń w operacyjnych dokumentach planistycznych dających podstawę do wprowadzania przepisów regulujących sferę gospodarki przestrzennej w tym ustaleń obszarowych i korytarzowych (pasmowych) Strefy chronionego krajobrazu, krajowe systemy ekologiczne, dziedzictwo przyrodnicze Ochrona strategicznych zasobów; w tym złóż surowców, Zakres systemowych zmian w sferze prawa materialnego ze sfery regulującej GP Poziom regionalny - zakres zintegrowanej strategii wojewódzkiej (zakres strategii makroregionalnej) Poziom gminny - zakres zintegrowanej strategii rozwoju gminy Zakres zintegrowanej strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego (między wojewódzkiego , międzygminnego lub Powiatu) (Zagrożenie ze strony legislatorów i biurokracji– zbyt szeroki zakres opracowań, przeregulowanie, nierealność)

21 Szczegółowy zakres zintegrowanej strategii rozwoju Kraju, rekomenduje się aby obok zagadnień gospodarczych i społecznych przedmiotem ustaleń w niej zawartych były w szczególności następujące zagadnienia odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego: cele, kierunki i obszary ochrony dziedzictwa kulturowego, cele, kierunki i obszary ochrony terenów o znaczących walorach krajobrazowych, wyznaczenie systemu przyrodniczego kraju (węzły i korytarze ekologicznego) i jego ochrona (zasady zagospodarowania terenów) oraz określenie celów, kierunków i obszarów ochrony, cele i kierunki ochrony oraz zasady udostępniania zasobów naturalnych (tereny rolnicze, surowce strategiczne o znaczeniu krajowym zagadnienia ich eksploatacji i rekultywacji, gospodarka wodna w systemie zlewniowym etc.) system infrastruktury liniowej: komunikacyjnej i technicznej, wyznaczenie lokalizacji węzłów multimodalnych, określenie potrzeb i kierunków w zakresie rozwoju sieci osadniczej kraju, rozpatrywane z punktu widzenia zasad ekonomiki i interesu publicznego (koncepcja sieci osadniczej kraju). Strategiczne bezpieczeństwo narodowe w wielu wymiarach w tym; w wymiarze geopolitycznym i przestrzennym oraz strategiczne inwestycje punktowe

22 Wnioski generalne Gra o dostęp do renty budowlanej i potencjalnych korzyści i kosztów jest integralnym elementem gry o rozwój i o dostęp do przestrzeni o jej zawłaszczanie. Ponieważ ziemia jest dobrem ograniczonym to w tej sferze ułomnych rynków mamy największą konieczność regulacyjnego działania. Poprzez regulacyjne planowanie możemy więc kształtować (wpływać) zwrotnie przebieg relacji w sferze funkcji, unikać dywersyjnej gry, budować mniej konfliktowy system dochodów w oparciu o zróżnicowaną wartość przestrzeni. Stąd też logicznym wydaje się nadanie koordynacyjnej i wiodącej roli regulacjom użytkowania terenów (planowanie miejscowe, przepisy urbanistyczne, prawo miejscowe wojewódzkie) i zagospodarowaniu infrastrukturalnemu (strategiczne inwestycje publiczne) współdecydujących o spójności przestrzennej obszaru funkcjonalnego. W zintegrowanym podejściu do planowania tj. zintegrowaniu planów społeczno-gospodarczych i przestrzennych mamy szansę, aby system regulacyjny (interwencyjny) był rezultatem zamierzeń rozwojowych i wyznaczonych planem polityki interwencji a nie rezultatem populistycznej gry parlamentarnej i populistycznej demokracji.

23 Szczególną rolę w procesie zintegrowanego planowania i zarządzania obszarami funkcjonalnymi należy przypisać projektom zintegrowanym. Z tego też względu, wiodącymi kryteriami i zasadami w operacjonalizacji planów i strategii w obszarach funkcjonalnych powinny być projekty zintegrowane pod względem czasowym, przestrzennym i sektorowym, bazujące na współpracy i partnerstwie między gminami oraz skoncentrowane w obszarach, które stanowią największe bariery administracyjne dla procesów budowania kapitału terytorialnego. To one przez swoją specyfikę wymuszają i wykształcają umiejętności współpracy różnych aktorów obszaru funkcjonalnego a zatem mają kluczowe znaczenie dla budowania kapitału terytorialnego w obszarze funkcjonalnym. Realizacja projektów zintegrowanych w początkowym okresie wymaga konsekwentnego i trwałego wsparcia ze strony władz regionalnych i państwa. Powinien to być system finansowego wsparcia eliminujący konflikty między gminne. To zaś oznacza konieczność wypracowania właściwych podstaw prawnych do stosowania instrumentów regulacyjnych i finansowych pozwalających na eliminowanie źródeł destrukcyjnych konfliktów i niechęci do współpracy. Dzięki temu podatki z rozwoju z nadwyżką pokryją koszty regulacyjno -motywacyjnego publicznego systemu wsparcia.

24 Planowanie rozwoju de facto powinno być rozumiane jako planowanie bezpośrednich działań własnych ze strony władz publicznych wobec antycypowanych procesów rozwoju oraz jako planowanie mechanizmów interwencji (bodźców) na rzecz partnerskiego i partycypacyjnego współrealizowania wizji rozwoju przez sektor prywatny i społeczności lokalne. Tak rozumiane planowanie jest oczywiście obarczone dużym ryzykiem z uwagi na organiczne możliwość ze strony władz publicznych wpływania na indywidulane cele i interesy autonomicznych w swoich decyzjach podmiotów gospodarujących i gospodarstw domowych. Publiczne (zintegrowane) planowanie rozwoju jest warunkiem procesowego usprawniania rynków (nieruchomości) i realizacji paradygmatu rozwoju sustensywnego w oparciu o koncepcje budowania kapitału terytorialnego w obszarach funkcjonalnych. Jest instrumentem pokonywania barier administracyjnych i pułapek administracyjno –społecznych (w jakie wpadają konkurujące o rozwój, dochody i elektorat jst) celem zdyskontowania potencjałów wynikających z nowego - jakościowego zasobu, jakim jest terytorialny kapitał, w tym kapitał relacyjny (ludzki, intelektualny, społeczny - zaufanie etc.). Publiczne planowanie zintegrowane obejmuje także ustalanie zasad użytkowania przestrzeni. Ma przez to interaktywny charakter w sensie kreującym i wiążącym (stanowiącym). Elementy współdecydujące o rozwoju z jednej strony są rozważane jako uwarunkowania a z drugiej jako przedmiot kształtowania nowych zasad i regulacji (cel zmian). Jest to do pogodzenia, jeśli rozpatrujemy planowanie w ujęciu dynamicznym i procesowym.

25 W rezultacie ciągłego procesu planowania powstają;Plany jako akty kierownictwa wewnętrznego: Jako planowe i prakseologiczne działanie podmiotów polityki w tym; Planowanie społeczno- gospodarcze – antycypowanie procesów rozwoju gospodarczego i społecznego i przestrzennego – formułowanie sposobów interwencji (tworzenie instrumentów interwencji bezpośredniej, określanie pośrednich sposobów realizacji celów) oraz planowanie własnych inwestycji o charakterze publicznym. Plany jako akt prawa (krajowego i /lub miejscowego) – rezultat racjonalnego procesu planowania systemowych regulacji – powszechnie obowiązujący system przepisów miejscowych, w tym; użytkowania przestrzeni – formułowanie zasad i reguł alokacji inwestycji (prywatnych i publicznych) w przestrzeni.

26 Proces planowania regulacyjnego – powinien występować na wszystkich poziomach planowania zintegrowanego tj. od poziomu krajowego przez wojewódzkie do gminnych - miejscowych planów i przepisów urbanistycznych. Wprowadzenie w życie koncepcji skutecznego zintegrowanego planowania rozwoju niezbędnego do planowania rozwoju w obszarach funkcjonalnych wymaga co najmniej: Ustawowego wdrożenia systemu zintegrowanych planów rozwoju; od poziomu krajowego do gminnego. Dostosowania systemu dochodów samorządowych do generowanych korzyści i kosztów w ramach terytorialnych (funkcjonalnych) jednostek. Upowszechniania metody systemowej analizy korzyści i kosztów oraz stworzenie bazy danych do szacowania KK w procesie planistyczno – decyzyjnym agend rządowych i samorządowych. Powiązania procesu tworzenia systemowych regulacji prorozwojowych zsystemem planowania zintegrowanego. Wprowadzania systemowych funduszy zasilania (współfinansowania) obszarów funkcjonalnych w oparciu o kontrakty terytorialne i porozumienia typu ppp. Stałego rozwijania umiejętności (realnego) partnerskiego działania i zaufania społecznego w miejsce sztywnego (biurokratycznego) systemu regulującgo zasady współpracy.

27 Kwestie zasadanicze dla wprowadzenia systemuSystem prognoz i podejście scenariuszowe w planowaniu zintegrowanym prognozy w tym pod budownictwo mieszkaniowe Strategiczne rezerwy terenu pod funkcje rozwojowe - koncepcja System ocen odziaływania na środowisko Warunki wprowadzenia nowego modelu: Powszechna zasada kontynuacja funkcji wg ewidencji gruntów zmiana przeznaczenia terenów tylko w systemie planowania Wygaszenie wz (np. w ciągu 2 lat) bez odszkodowania

28 Dziękuję za uwagę