1 Universalización o focalización – un falso dilemaFabio Veras Soares – Centro Internacional de Pobreza PNUD/IPEA
2 Focalización o UniversalizaciónHay que escoger entre los dos extremos? Políticas focalizadas son políticas de naturaleza mercado-céntricas? Políticas universales son políticas de naturaleza estado-céntricas? Cuales son las ventajas y desventajas de cada tipo? Los tipos de focalización
3 Focalización o UniversalizaciónHay una percepción de que no hay focalización o universalización, sino regímenes de políticas híbridos. En un continuo, los países se ubican en diferentes posiciones con respecto a los extremos. Focalización es identificada con el consenso de Washington y con el estado liberal mínimo. Universalización es identificada con la garantía de los derechos humanos. Welfare State y human right approach. Eso se refleja en las ideologías de eficiencia y equidad. Pero esas preocupaciones son excluyentes? Es la restricción presupuestaria el principal (único) motivador pragmático de políticas focalizadas?
4 Para superar el dilema…Es necesario ubicar la discusión en el terreno de la concepción de justicia social que embasa la política social de un país. Una concepción de justicia social es derivada de los valores de una sociedad. La opción basada en nociones pragmáticas tiene que ver con la tecnología social, pero no con sus principios valorativos, o mejor, con la concepción de justicia subyacente a la política social.
5 Nociones de Justicia Social: Justicia de MercadoEs función del mercado distribuir las ventajas económicas. El estado tiene que garantizar las leyes necesarias al buen funcionamiento del mercado: derechos de propiedad, respeto a los contratos, y protección contra el fraude. Consecuencias: garantiza la libertad individual, incentivos correctos, eficiencia, mecanismos de promoción y punición (winners and losers); crecimiento económico (trickle down), movilidad social. Por lo tanto, las desigualdades son justas o naturales.
6 Nociones de Justicia Social: Justicia de MercadoCuál es el espacio de la política social en esta noción de justicia? Proveer safety net – una red de protección social es necesaria debido a las incertidumbres generadas por choques: pérdida del empleo, inundaciones, sequías, enfermedades. Esta visión puede ser relacionada con la percepción de CCT como un mecanismo de safety net: public works. Atenuación de los impactos de choques no anticipados. La política social es residual y dependiente de la eficiencia económica.
7 Nociones de Justicia Social: Justicia de RedistribuciónNo se oponen al mercado, pero creen que el resultado de la distribución puede no ser justo debido a desigualdades iniciales: desigualdades de oportunidades. Por lo tanto el resultado de la acción distributiva del mercado puede no ser justo, una vez que no son solamente el producto de elecciones por parte de los individuos. Para promover la igualdad de oportunidades – para que los individuos sean verdaderamente libres para escoger – es necesario la implementación de fuertes políticas de redistribución.
8 Nociones de Justicia Social: El rol de la eficienciaLas concepciones en el marco de la justicia de redistribución tienen en la noción de eficiencia económica un límite para la actuación del Estado. Entretanto, la eficiencia tiene un rol instrumental en la selección de políticas o programas alternativos. Para las concepciones mercado-céntricas, la eficiencia es un producto del funcionamiento del mercado y un medio para mejorar el bien-estar de todos al garantizar la máxima eficiencia en la distribución de los recursos productivos: asegurando el progreso material de las sociedades.
9 Las concepciones de justicia y el dilema focalización x universalizaciónFocalización en la visión mercado-céntrica: a) Políticas sociales residuales. Restricta a la noción de seguro contra riesgo (choques) o incertidumbres. b) La verdadera “política social” es la política económica que se encarga de hacer las reformas necesarias para la mejora del ambiente de negocios y por lo tanto para garantizar el progreso material de las sociedades. c) Además de la defensa de una noción puramente racional de la política social, hay un componente moral subyacente de lo que debe y lo que no debe ser tema de las políticas sociales – deserving poor. d) La política social es un elemento subordinado a la eficiencia económica.
10 Las concepciones de justicia y el dilema focalización x universalizaciónCrítica a la noción mercado-céntrica de focalización: Criticar una política social residual no es lo mismo que criticar las nociones de eficiencia y racionalidad Pero es criticar su prioridad sobre los sistemas y procesos de los derechos de la ciudadanía. Tiene que haber un compromiso entre eficiencia y equidad.
11 Las concepciones de justicia y el dilema focalización x universalizaciónFocalización como condicionalidad: a) búsqueda por el foco correcto – tecnología social – espacio para eficiencia en la selección de la mejor política para alcanzar un determinado objetivo. b) implica conocer los aspectos técnicos del problema y hallar la mejor manera de resolverlo. La eficiencia del gasto tiene un rol central en esta visión que no es exclusiva de la noción mercado-céntrica. c) este tipo de análisis puede incluso llevar a la conclusión de que la mejor manera de alcanzar a los mas pobres es con políticas universales – caso los costos de focalización sean muy altos.
12 Las concepciones de justicia y el dilema focalización x universalizaciónFocalización como combate a la exclusión social: a) garantizar que grupos específicos – los que más necesitan - de la sociedad puedan acceder a sus directos universales – formalmente iguales, pero extremadamente desiguales en su efectiva realización como un servicio público. b) la focalización es definida como una acción complementaria de las políticas públicas universales y no sustitutiva.
13 No hay dilema: Es posible, por lo tanto, pensar en la focalización como condicionalidad o combate a la exclusión sin necesariamente adherir a un concepto mercado-céntrico de política social, o sea, algo residual y dependiente de la eficiencia económica. La eficiencia económica no es un fin sino un medio para elegir la mejor alternativa de política para un determinado objetivo – focalización como condicionalidad y tecnología social. Apenas en su concepto restricto de política social residual, la focalización puede ser identificada con la noción de justicia de mercado y en este sentido como un corolario de las llamadas políticas neo-liberales.
14 Como se presentan las ventajas y desventajas de la focalizacióna) es más eficiente pues concentra los recursos en los que más necesitan – impacto deseado va a ser mayor con un menor costo; b) dada la escasez de recursos hay que ordenar a los beneficiarios de acuerdo con sus necesidades; c) sistemas universales pueden no generar incentivos correctos: seguro desempleo, bajos ahorros, etc.
15 Como se presentan las ventajas y desventajas de la focalizacióna) Trade-off entre error tipo I y error tipo II – al minimizar la exclusión se maximiza los errores de inclusión y al minimizar los errores de exclusión se maximiza los errores de inclusión; b) genera incentivos perversos: información, estigmatización (take-up rates), trampa de pobreza – incentivos perversos; c) aliena los estratos medios – insatisfacción de los taxpayers: puede generar problemas políticos. d) dificultad de identificar a los pobres y los altos costos involucrados en este proceso.
16 Las desventajas son mayores que las ventajas?La manera como se plantea una u otra alternativa como vimos en la discusión sobre el dilema no es correcta. La focalización puede ser pensada en conjunto con las políticas universales. Ella puede tener como objetivo hacer que los grupos de bajos ingresos y, por lo tanto, que tienen dificultades en acceder a los servicios públicos, tengan acceso a su derecho a salud, nutrición y educación.
17 Tipos de Focalización Se puede focalizar el individuo o el hogar – en general cuando se focaliza el individuo las características del hogar determinan los criterios (means test): A) means tests – se debe comprobar (o no) los ingresos o el consumo de la persona u hogar, B) proxy means tests – se utiliza variables observables que reflejan las condiciones de vida para construir un índice multidimensional. Características de las viviendas, activos, ubicación, acceso a servicios públicos, educación, ocupación como proxy para la pobreza como insuficiencia de ingreso o consumo. Pero también puede ser una opción debido a la disposición de tratar la pobreza como un fenómeno multidimensional.
18 Tipos de Focalización C) Focalización categórica: se elije características que son fácilmente verificadas y altamente correlacionadas con la pobreza. Son ejemplos de este tipo de focalización: la focalización geográfica – común en CCTs y la focalización demográfica – común en CTs. D) Auto-focalización: estrategia típica de public works. Bajos salarios hacen que solamente los pobres se presenten para trabajar.
19 Tipos de Focalización E) Focalización hecha por la comunidad – Representantes de la comunidad pueden determinar quienes son los pobres mejor que los modelos estadísticos. Ventajas – empoderamiento, desventajas – élites locales. F) En general lo que se hace es una implementación que mezcla diferentes tipos de focalización – México, Brasil, Zambia – con diferentes pesos para los diferentes tipos de acuerdo con la realidad local.
20 Referencias Kersetenetzky, Celia L. (2005) Políticas Sociais: Focalização ou universalização? Texto para Discussão #180. Universidade Federal Fluminense. Faculdade de Economia. Mkandawire, Thandika (2006) Targeting and Universalism in Poverty Reduction in Poverty In Focus IPC publication. Samson, Michael et al. (2006) Designing and Implementing Social Transfer Programmes. Economic Policy Research Institute. South Africa.
21 Muchas Gracias