1 Wykład 2 Prawo urzędnicze

2 Pracownik - pojęcie Według słownikowej definicji „pracownik" to „osoba zatrudniona w jakimś zakładzie pracy". W tym znaczeniu możemy mówić o pracowniku kontraktowym, produkcyjnym, samodzielnym, stałym, sezonowym, etatowym, fizycznym, umysłowym. pracownik jest nieodłącznym elementem każdej organizacji, jest najbardziej dynamicznym jej elementem, przesądzającym o jej sukcesie lub porażce, decydującym o sposobie realizacji celów postawionych organizacji. Jest wypełnieniem szkieletu organizacji, jakim jest jej struktura. Pracownik pozwala spojrzeć na organizację od strony osobowych więzi personalnych, które pozwalają na nawiązanie interakcji pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi instytucji, jak też pomiędzy samą instytucją (organizacją) a podmiotami zewnętrznymi, bądź jej podporządkowanymi, bądź też związanymi innymi relacjami, np. handlowymi lub – jak w przypadku administracji – interesem lub obowiązkiem prawnym albo faktycznym.

3 Pracownik - pojęcie Praca w administracji publicznej jest służbą publiczną. Pojęcie to obejmuje „wszystkich, wyłonionych w wyniku wyborów, powołania, nominacji, umowy o pracę pracowników, realizujących ustawowe zadania poszczególnych władz nazywanych w prawie urzędnikami, funkcjonariuszami, pracownikami administracji państwowej i samorządowej, pracownikami urzędów państwowych niebędących urzędnikami służby cywilnej, urzędnikami służby cywilnej (lub jeszcze inaczej) pełniących funkcje: a) członków organów kolegialnych, b) członków społecznych organów pomocniczych, c) pracowników, urzędników (organów kolegialnych i organów monokratycznych), którzy prezentując walory zawodowe (w tym nierzadko wiedzę, doświadczenie i autorytet) zatrudnieni lub powołani zostali do wykonywania we wszystkich władzach państwa w sposób fachowy i ciągły zadań publicznych za odpowiednim wynagrodzeniem"

4 Pracownik - pojęcie W każdej administracji publicznej wyróżnić można szereg grup pracowników. Podstawowym podziałem jest wyodrębnienie pracowników merytorycznych, a więc uczestniczących – w różnym stopniu – w procesie decyzyjnym, oraz pracowników obsługi technicznej, zatrudnionych w komórkach spraw ogólnych, zajmujących się obsługą jednostki organizacyjnej administracji oraz zatrudnionych w niej pracowników. Do ich zadań należą sprawy kadrowe, płacowe, socjalne, księgowości, szkolenia, sprawy administracyjno-gospodarcze, wyposażenia technicznego, w tym informatyzacji, zabezpieczenia dokumentacji znajdującej się w posiadaniu jednostki organizacyjnej, jak i samej jednostki, obsługi prawnej urzędu, z wyłączeniem obsługi prawnej spraw merytorycznych, przede wszystkim wydawania opinii prawnych w sprawach prowadzonych przez organ administracji w trybie procesowym.

5 Pracownik - pojęcie Do pracowników merytorycznych zastosowanie mają co do zasady przepisy dotyczące członków korpusu służby cywilnej lub innej służby specjalnej, np. celnej, samorządowej, a w sprawach nieuregulowanych w tych przepisach – postanowienia ogólnego prawa pracy, wynikającego z kodeksu pracy Do pracowników obsługi technicznej mogą mieć zastosowanie zarówno przepisy dotyczące członków korpusu służby cywilnej lub innej służby specjalistycznej, jak i tylko postanowienia kodeksu pracy.

6 Źródła prawa urzędniczegoustawa o służbie cywilnej, ustawa o pracownikach samorządowych, ustawa o pracownikach urzędów państwowych, ustawa o pracownikach sądów i prokuratury, Kodeks pracy (kwestiach nieuregulowanych)

7 Służba cywilna - pojęciesłużba cywilna niezależnie od tego jak jest nazwana (służbą cywilną, służbą państwu, służbą państwową, funkcją/misją publiczną) i niezależnie od tego w jakim państwie funkcjonuje, jest zarazem: 1) rodzajem działalności określonej przez prawo lub w inny przyjęty w państwie sposób, np. wykonywaniem zadań państwa lub innych zadań publicznych określonych w prawie, np. zadań samorządu terytorialnego; 2) strukturą organizacyjną – zespołem organów, instytucji i urzędów działających w porządku hierarchicznym albo w innym stosunku podległości (np. kompetencyjnej); 3) kategorią społeczną – zespołem osób, zawodowym personelem urzędniczym wykonującym zadania państwa lub inne zadania publiczne, np. samorządu terytorialnego w relacji z administrowanymi [obywatelami i innymi odbiorcami usług administracyjnych (cudzoziemcy)]; 4) konstrukcją prawną – zespołem norm prawnych określających organizację, działanie, procedury, status pracowników.

8 Służba cywilna - pojęcieSłużbę cywilną można określać: 1) ze względu na kryterium rodzaju działalności (definicja przedmiotowa), z punktu widzenia społecznego podziału pracy, a więc roli jaką spełnia, którą jest wykonywanie zadań państwa, w zakresie, w jakim przewidziała to ustawa, ale też, jeżeli ustawa tak stanowi, także wykonywanie innych zadań publicznych, np. wykonywanych przez samorząd terytorialny; 2) ze względu na kryterium zakresu i statusu wykonawców zadań, tzn. na to kto ją wykonuje (definicja podmiotowa): a) w wąskim tego słowa znaczeniu są to osoby związane z państwem szczególnym stosunkiem prawnym, zwanym służbowym, tzn. pracownicy mający status urzędników, poddani przepisom szczególnym o charakterze publicznoprawnym, czasem w niektórych sprawach (np. wynagrodzenia, urlopy, niektóre świadczenia), przepisom prawa pracy, b) w szerokim tego słowa znaczeniu to cały personel, nie tylko urzędnicy, ale też wszyscy pracownicy związani z wykonywaniem tych szczególnych zadań, czyli także pracownicy umowni; problemem różnie rozwiązanym w różnych państwach jest to, czy jest to personel tylko instytucji państwa (w ścisłym tego słowa znaczeniu) czy też personel innych instytucji publicznych, a więc także np. służb samorządowych lub instytucji wykonujących zlecone zadania państwa albo działających na podstawie prawa publicznego; 3) z punktu widzenia struktury administracji: centralnej, regionalnej, terytorialnej, innej.

9 Służba cywilna - pojęciePróby zdefiniowania służby cywilnej po przekształceniach 1989 r. Świadectwem nieukształtowania polskiej służby cywilnej po 1989 r. są m.in. ustawowe próby nadania znaczenia temu pojęciu. Sam fakt, że od czasu przekształceń ustrojowych Sejm RP uchwalił cztery ustawy o służbie cywilnej jest dowodem braku wypracowanej koncepcji, w tym zakresu podmiotowego, tej ważnej dla państwa instytucji. Jest też dowodem politycznego zagarniania jej dla własnych interesów przez kolejne rządy i partie. Pewien porządek w tym zakresie – z którego racjami można dyskutować – wprowadziła Konstytucja RP z 1997 r.

10 Służba cywilna - pojęcieŹle ocenione zostały w tym względzie ustawy o służbie cywilnej z r. i z r., ponieważ także i one nie zdefiniowały tytułowej służby cywilnej Ustawa z 1998 r. zmieniła jednak w sposób zasadniczy, zakres podmiotowy obejmując swoją regulacją także pracowników umownych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych (art. 136 ust. 1 i art. 137). Poddała swojemu reżimowi pracowników mianowanych i umownych (mianowanych nazwano – urzędnikami, umownych – pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy, tak jak gdyby urzędnicy nie byli pracownikami; błąd ten powtórzyły dwie następne ustawy). Poprzednia, z 1996 r. zakres podmiotowy służby cywilnej ograniczała wyłącznie do pracowników mianowanych. Następna ustawa z r. o służbie cywilnej ograniczyła w drastyczny i niespotykany sposób zakres podmiotowy służby cywilnej, pozostawiając w niej wyłącznie pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych: średniego szczebla zarządzania, koordynujących, samodzielnych i wspomagających (art. 2 ust. 1). Osoby zajmujące pozostałe stanowiska, czyli niemal wszystkie kierownicze, usunęła poza zakres służby cywilnej, tworząc bardzo liczny zespół, wyjęty spod obowiązku neutralności politycznej i stanowiący w rzeczywistości personel polityczny. Wykonywał on obowiązki kierownicze wobec osób zaliczonych do służby cywilnej, ale podlegał ustawie z r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych której regulacja obejmowała nieliczne elementy jego statusu prawnego w ograniczony sposób, pomijając inne. Trudno było mówić o służbie cywilnej pod rządami tej ustawy, a tym samym – inaczej niż negatywnie – oceniać próbę jej definicji. Ustawa z 2008 r. o służbie cywilnej słusznie powróciła do koncepcji służby cywilnej „w całości”, włączając ponownie w jej zakres stanowiska kierownicze, nadal nie definiując jednak tej instytucji

11 Służba cywilna - pojęciePozostałe ustawy zaliczane do prawa urzędniczego także nie określają jasno podmiotów, których status prawny regulują. Wszystkie ustawy określające status pracownika administracji publicznej, jako główne kryterium pojęcia pracownika wskazują miejsce pracy, poprzez wymienienie urzędów, w których są zatrudnieni pracownicy podlegający przepisom tych ustaw. Drugim kryterium jest określenie stanowiska jako urzędniczego (na podstawie rozporządzenia). Oba kryteria pozwalają wprawdzie wyróżnić poszczególne grupy pracowników podlegających ustawom urzędniczym, ale nie charakteryzują ich w sposób szczególny

12 Służba cywilna – konstytucja RPPolska służba cywilna stała się kategorią konstytucyjną w 1997 r. Przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewidują solidną podstawę w art. 153 dla funkcjonowania służby cywilnej. Określają cel funkcjonowania korpusu służby cywilnej (k.s.c.); jej właściwości, a zarazem zasady działania pozwalające ten cel osiągnąć; usytuowanie w strukturze organów państwa; zwierzchnictwo nad korpusem sc. Zgodnie z klasyczną koncepcją służba cywilna w Polsce została stworzona dla wykonywania zadań państwa, w związku z tym jest umocowana w administracji rządowej i poddana zwierzchnictwu Prezesa Rady Ministrów. Art. 153 1. W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. 2. Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej.

13 Służba cywilna – konstytucja RPKonstytucyjna formuła została zaczerpnięta z pierwszej powojennej ustawy o służbie cywilnej z r. (art. 1). Cele pozostały identyczne, urzędy, w których tworzono korpus służby cywilnej także były urzędami administracji rządowej, a ich zakres mógł być rozszerzony, „jeżeli odrębne przepisy tak stanowią” (art. 3 ust. 2). Określenie to było oceniane krytycznie, pisano, że „ustawa nie definiuje i nie określa bliżej, na czym polega ta instytucja”, lecz „wskazuje na cel jej ustanowienia”. Zarzucano przedmiotowe rozumienie służby cywilnej

14 Służba cywilna – konstytucja RPCechy służby cywilnej: zawodowość, rzetelność, bezstronność i neutralność polityczną. Cechy te należy traktować łącznie. Nie wystarczy powierzonych zadań wykonywać tylko zawodowo albo zawodowo i bezstronnie, z pominięciem cech pozostałych. „Ich realizacja jest możliwa jedynie przez stworzenie odpowiedniego mechanizmu ustawowego, który pozwoli na zapewnienie wykonywania takich zadań przez odpowiednio do tego przygotowaną kadrę kierowniczą”

15 Służba cywilna – konstytucja RPZawodowość nie jest pojęciem jednoznacznym. Można przez nie rozumieć traktowanie służby w administracji publicznej, w tym rządowej, jako zawodu i źródła utrzymania. Powrót do uznania zawodu urzędniczego równa się przyjęciu, że wykonawcy zadań państwa służą swoją specjalistyczną wiedzą, doświadczeniem, umiejętnościami każdej kolejnej ekipie rządzącej. Służba taka jest neutralna politycznie, jest zawodowa. Przez zawodowość rozumie się także odpowiedni poziom zawodowy, przygotowanie merytoryczne, kwalifikacje do realizowania zadań państwa, ale także stałe, nieprzerwane, świadome działanie kompetentnej kadry urzędniczej. Zawodowość to wykonywanie zadań państwa ze znajomością rzeczy, przy wykorzystaniu wszelkiej wiedzy i najwyższych umiejętności.

16 Służba cywilna – konstytucja RPWymóg zawodowości z art. 153 ust. 1 oznacza „konstytucyjny nakaz ustanowienia odpowiednich wymogów kwalifikacyjnych przy naborze do k.s.c., a potem stosownych wymagań od członków k.s.c., sprawdzonych w toku okresowych ocen kwalifikacyjnych. Stąd ustalony dla członka k.s.c. obowiązek rozwijania wiedzy zawodowej”. Dbałość o właściwy poziom profesjonalizmu pracowników sc. wymaga, aby kwalifikacje sprawdzać i oceniać zarówno przed przyjęciem do korpusu sc., jak również w czasie pozostawania w służbie. Skuteczność tego procesu wymaga „przejrzystych reguł naboru i weryfikacji zdobywanej wiedzy i doświadczeń”. Pomijanie procedur, które w możliwie obiektywny sposób pozwalają na rzetelny sprawdzian, takich jak np. konkurs, otwierają drogę wykorzystywaniu uznaniowych ocen kwalifikacji i przydatności kandydata, a następnie pracownika sc. „do pozamerytorycznego decydowania o kryteriach wyboru, a tym samym praktycznej negacji potrzeby istnienia obiektywnych i czytelnych reguł. Oznaczałoby to zatem również otwarcie możliwości wpływu kolejnych układów politycznych albo grup nacisku na obsadę różnych stanowisk”

17 Służba cywilna – konstytucja RPRzetelność to właściwość polegająca na staraniu się o odpowiedzialne, punktualne wykonywanie obowiązków, zgodnie z najlepszą wiedzą i wolą, to postawa, która pozwala zaufać. To także „wymóg zgodności słów – wypowiadanych i zapisywanych czy też raczej rejestrowanych – ze stanem faktycznym”. Dodałabym także myślenie w kategorii interesu państwa, służby, urzędu i odbiorcy usług sc., działanie uczciwe, w imieniu jakiegoś dobra.

18 Służba cywilna – konstytucja RPBezstronność to niepoddawanie się żadnym wpływom, układom, nieopowiadanie się po żadnej ze stron, niekierowanie się sympatiami i antypatiami. To zachowanie obiektywizmu. Respektowaniu obiektywizmu służą przepisy m.in. o zakazie łączenia niektórych funkcji i stanowisk, ograniczeniu podejmowania dodatkowego zatrudnienia, zakazie kierowania się interesem jednostkowym czy grupowym. Bezstronność zatem to działanie neutralne, niezależne od przekonań ideologicznych, religijnych, grupowych, partyjnych, rodzinnych. To także neutralność polityczna.

19 Służba cywilna – konstytucja RPNeutralność polityczna to apolityczność i apartyjność pracownika w trakcie wykonywania zadań. Oznacza, że „nie bierze on udziału w szeroko pojmowanej grze politycznej i jest wolny w swym funkcjonowaniu od swoistego «kompleksu» jakiejkolwiek partii, opcji politycznej, ideologii, religii, determinant i uwarunkowań. (…) Neutralność polityczna służby cywilnej powinna być postrzegana nie tylko jako niezależność od partii i stronnictw politycznych, ale także uniezależnienie od wpływów organizacji zawodowych, samorządowych i innych organizacji społecznych. Zapewnieniu neutralności politycznej służby cywilnej ma służyć rozdzielenie stanowisk o charakterze politycznym, obsadzonych według kryteriów politycznych, od stanowisk urzędniczych, administracyjnych, obsadzanych na podstawie przesłanek natury merytorycznej”. Zachowaniu neutralności politycznej służą przepisy o zakazie łączenia niektórych funkcji i stanowisk, publicznego manifestowania własnych poglądów politycznych, uczestnictwa w strajku, pełnienia funkcji w związkach zawodowych, tworzenia i przynależności do partii politycznych. Neutralność polityczna w połączeniu z zawodowością, rzetelnością i bezstronnością daje gwarancję ciągłości wykonywania zadań państwa przez apolityczny, ustabilizowany zawodowo personel

20 Służba cywilna – konstytucja RPDostęp do służby cywilnej poddany został ogólnym konstytucyjnym zasadom służby publicznej określonym w art. 60 Konstytucji, choć regulacja ma znacznie szerszy zasięg podmiotowy. Zgodne z przepisami tego artykułu „Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”.

21 Służba cywilna – konstytucja RPW Konstytucji RP z 1997 r. prawo dostępu, czyli prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, w tym do służby cywilnej, zostało zaklasyfikowane jako polityczne prawo obywatela polskiego; „oznacza to najmocniejsze z możliwych uwarunkowanie danego uprawnienia posiadanym obywatelstwem” Prawo dostępu do sc. jest częścią prawa do równego traktowania przez władze publiczne, konsekwencją zasady równości wobec prawa, prawa do równego traktowania przez władze publiczne i zakazu dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu (art. 32 Konstytucji). Jest warunkiem „procesu sprawowania władzy publicznej za pomocą mechanizmów demokratycznych (…). Gwarancja z art. 60 nie tylko konkretyzuje (…) ogólną zasadę równości, ale przy tym ma mocniejszy charakter, zaś jej adresowana do ustawodawcy dyrektywność jest wyraźnie większa”

22 Służba cywilna – konstytucja RPWymóg jednakowych zasad znaczy, że wszyscy obywatele polscy mają dostęp do służby, jeżeli spełniają warunki zawodowe, moralne, a czasem także polityczne, określone w ustawach (np. kwalifikacje, pełnia praw publicznych, nieposzlakowana opinia); kwalifikacje i umiejętności muszą zostać poddane weryfikacji w przewidzianych prawem procedurach naboru (wstępnego, wtórnego) – jawnych, jasnych, zróżnicowanych w zależności od rodzaju służby, miejsca w hierarchii, poziomu odpowiedzialności. „W aspekcie przedmiotowym nakaz stosowania «jednakowych zasad» sprowadza się do (…) stosowania tych samych zasad przy obsadzaniu tych samych stanowisk”. Dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach oznacza, że każdy obywatel spełniający ustawowe warunki ma takie same szanse. „Pojęcie równego dostępu oznacza faktyczne stworzenie takich samych reguł funkcjonujących jednocześnie wobec wszystkich ubiegających się”. W orzecznictwie TK zwraca się uwagę na znaczenie np. procedur konkursowych i uważa się je za „proceduralny miernik kontroli (…) konstytucyjnego kryterium równego dostępu na jednakowych zasadach” i „ochronę przed arbitralnymi rozstrzygnięciami” w postaci kontroli sądowoadministracyjnej

23 Służba cywilna – konstytucja RPKonstytucja RP nie normuje szczegółowo zasad naboru do sc., kwalifikacji czy kryteriów rekrutacyjnych i selekcyjnych. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, zapobiegają dyskryminacji, muszą być uzasadnione rodzajem służby. Do ustawodawcy zwykłego należy ustalenie szczegółowej regulacji: liczby stanowisk, obiektywnych, merytorycznych kryteriów doboru kandydatów, środków prawnych w związku z decyzjami o odmowie przyjęcia do służby, odwołań od decyzji podjętych w ramach procedur selekcyjnych (np. postępowania poprzedzającego mianowanie w sc.). Równy dostęp umożliwia, nie tak dawno wprowadzone w Polsce, prawo do informacji o wolnych stanowiskach w służbie cywilnej i w urzędach samorządu terytorialnego. Co znaczy prawo do naboru konkurencyjnego, deklarowane w ustawach, nadal nie wiadomo.

24 Służba cywilna – konstytucja RPW związku z koniecznością spełnienia określonych warunków i stawienia czoła konkurencji prawo dostępu do stanowisk nie jest jednoznaczne z prawem żądania przyjęcia do służby. Ubieganie się o przyjęcie do służby publicznej nie wiąże się z roszczeniem o nawiązanie stosunku pracy. Trybunał Konstytucyjny uznał, że prawo dostępu z art. 60 Konstytucji „oznacza m.in. konieczność obowiązywania proceduralnego miernika kontroli. Rozstrzygnięcie o zaklasyfikowaniu danej osoby do służby cywilnej ma charakter decyzji administracyjnej adresowanej do wielu stron, uczestników postępowania konkursowego. Osoby nie zakwalifikowane w trybie konkursowym do służby cywilnej mają możliwość złożenia skargi do NSA. Obowiązujący mechanizm kontroli prawidłowości postępowania konkursowego przez sąd administracyjny jest czynnikiem wzmacniającym pozycję prawną osoby ubiegającej się o miejsce w służbie cywilnej i jest elementem określającym zawartość normatywną art. 60 Konstytucji. Pominięcie konkursu zasadniczo zmienia pozycję prawną osób zainteresowanych służbą cywilną, bowiem pozbawia je należytej ochrony przed arbitralnymi rozstrzygnięciami. Wyłączenie systemu konkursowego oznacza wyeliminowanie drogi sądowej kontroli poprawności stosowania kryteriów naboru do służby cywilnej. Pozbawia obywateli drogi do sądu”.

25 Służba cywilna – konstytucja RPcele określone w art. 153 Konstytucji „dadzą się pozytywnie skorelować z niektórymi innym zasadami i przepisami konstytucji, zwłaszcza jej zasadami ogólnymi (…) – jak charakterystyka państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1) oraz demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), jak zasada pluralizmu politycznego (art. 12), a wreszcie – zasada równego dostępu obywateli polskich do służby publicznej, a więc m.in. do służby cywilnej”. Wobec sc. mają także zastosowanie zasady: praworządności, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, pewności prawa (jawności, stabilności, jasności), równości i niedyskryminacji. Także podstawowe znaczenie ma przepis art. 8 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym jest ona najwyższym prawem RP. O zasadzie konstytucjonalizmu mówi się w związku z postulatem państwa prawnego, a znaczy ona, że „konstytucja jest podstawą prawną porządku w państwie i ma najwyższą moc wiążącą dla wszystkich organów władzy państwowej”. Uważa się zatem słusznie, że z zasady tej wynika troska o zachowanie prymatu konstytucji. Ustawy nie mogą być niezgodne z konstytucją jako podstawą porządku prawnego w państwie.

26 Służba cywilna – konstytucja RPWedług polskiego ustawodawcy nabór do służby cywilnej oraz nabór na stanowiska pracowników samorządowych, podobnie jak we wszystkich państwach o utrwalonej demokracji, odbywa się z uwzględnieniem takich wartości jak: 1) jawność, 2) otwartość, 3) konkurencyjność, 4) równe traktowanie kandydatów ubiegających się o stanowiska. Powyższe cztery zasady wywodzi się z art. 60 Konstytucji RP

27 Służba cywilna – zasadyWarunki i kryteria rekrutacji określa rzadko i niechętnie w Polsce powoływane zalecenie Rady Europy dotyczące statusu pracowników publicznych w Europie (w rzeczywistości dotyczące przede wszystkim pracowników sc.). Rekrutacja według tego niewiążącego wprawdzie, ale mogącego inspirować dokumentu powinna być prowadzona według zasad równego dostępu do stanowisk publicznych, doboru (selekcji) według kryteriów merytorycznych, wolnej konkurencji, bez dyskryminacji. Powinna się odbywać w zgodzie z warunkami ogólnymi i specjalnymi. Odstępstwa od tych zasad muszą być przewidziane w ustawie. Zasady te powinny być respektowane w drodze otwartych i jawnych postępowań rekrutacyjnych (selekcyjnych). Uczestnicy takich postępowań powinni mieć środki prawne przeciwko decyzjom organów prowadzących postępowania. Poza zakresem zalecenia pozostają osoby zajmujące wysokie stanowiska kierownicze w administracji, ponieważ rekrutacja na nie następuje zwykle na podstawie decyzji dyskrecjonalnych. W zaleceniu wyraźnie podkreśla się, że stanowiska te są nieliczne, chodzi bowiem o najwyższe, te, których nie zalicza się do urzędniczych i nie identyfikuje z urzędniczymi stanowiskami kierowniczymi. To stanowiska o charakterze politycznym.

28 Służba cywilna – zasady1) status pracowników publicznych musi mieć formalną podstawę, może nią być ustawa, może nią być także układ zbiorowy. Za przestrzeganie ich postanowień odpowiedzialny powinien być rząd, bądź inne kompetentne władze lub inne właściwe podmioty; 2) polityka zarządzania należy do rządu, który powinien dbać o możliwie bezkonfliktową atmosferę wykonywania zadań służb publicznych; 3) podział pracowników na kategorie powinien zależeć od wykonywanych przez nich funkcji i stopnia odpowiedzialności, właściwego przygotowania, wykształcenia, doświadczenia, predyspozycji, a więc wymogów merytorycznych utrudniających drogę polityzacji i nepotyzmowi; 4) rekrutacja jest prowadzona zgodnie z zasadą równego dostępu do stanowisk i funkcji publicznych oraz według kryteriów merytorycznych, wolnej konkurencji i bez dyskryminacji. Możliwość ominięcia ustalonych warunków musi być wyrażona w przepisie prawa; 5) procedury rekrutacji powinny być jawne, a ich reguły określone jasno i zrozumiae. Powinny zapewniać dobór najlepszych kandydatów i gwarantować im ochronę prawną (np. ochronę informacji dostarczonych w związku z przystąpieniem do postępowania rekrutacyjnego). Konieczne jest zapewnienie środków prawnych przeciwko decyzjom organów prowadzących takie postępowanie. Poza zakresem zalecenia mogą pozostać osoby zajmujące te stanowiska kierownicze, na które dopuszczalny jest dobór dyskrecjonalny. Tych nielicznych stanowisk nie należy identyfikować z urzędniczymi stanowiskami kierowniczymi. Procedury rekrutacyjne powinny uniemożliwiać dobór pracowników dla określonego rządu i gwarantować dobór pracowników neutralnych politycznie, takich, którzy mogliby pełnić swoją służbę niezależnie od ideologii;

29 Służba cywilna – zasady6) zmiany rodzaju funkcji, miejsca w hierarchii, urzędu, także miejscowości są klasycznym narzędziem zarządzania personelem i sprawami w służbach cywilnych; są stosowane z zasady w interesie ogólnym: publicznym, państwowym, służby cywilnej, urzędu. Nie mogą być traktowane jak sankcje i powinno się je stosować z umiarem, dbając o to, aby były jak najmniej dotkliwe. Dokonuje się ich, zazwyczaj, bez zgody i mają zastosowanie głównie wobec pracowników mających status urzędniczy. Dokonywanie zmian stosunku pracy bez zgody i za zgodą wynika z przepisów ustawy. Decyzje w sprawach zmian wymagają możliwości skorzystania ze środków prawnych; 7) pracownik publiczny powinien być poddany systemowi awansów, których podstawą są kryteria merytoryczne: oceny okresowe, konkursy wewnętrzne, 8) prawa i obowiązki pracowników publicznych powinny być, w zasadzie, równe obywatelskim. Jednakże, ze względu na charakter służby, ustawa lub umowa zbiorowa mogą przewidzieć ich ograniczenia, np. w zakresie praw politycznych i związkowych, zawsze wyłącznie w zakresie wymaganym przez pełnioną funkcję publiczną. Każde z ustawodawstw krajowych określa konieczne ograniczenia;

30 Służba cywilna – zasady9) zakazana jest dyskryminacja, z jakiegokolwiek powodu (wiek, płeć, stan cywilny, orientacja seksualna, rasa, kolor skóry, pochodzenie etniczne, narodowe i społeczne, poglądy polityczne bądź filozoficzne, przekonania religijne, lub też stwarzanie korzystniejszych warunków słabszym, aby wyrównać ich szanse (handicap) w kontekście dostępu do służby, konkursów, ocen okresowych, awansu, czyli przebiegu służby i jej rozwiązania; 10) powinno się promować i popierać udział personelu w sprawach dotyczących organizacji, sposobów i warunków wykonywania zadań, konsultować z nim decyzje, dążyć tym samym do współzarządzania, do wglądu w funkcjonowanie administracji; 11) pracownik publiczny powinien mieć zapewnione wynagrodzenie odpowiadające funkcji i stopniowi jego odpowiedzialności, zapewniające godny poziom życia i eliminujące ryzyko korupcji i pokusę podejmowania zajęć nie do pogodzenia z obowiązkami, powinie mieć także zapewnioną ochronę socjalną; 12) pomiędzy obowiązkami i uprawnieniami powinna zostać zachowana właściwa równowaga; 13) naruszenie obowiązków czy przekroczenie uprawnień powoduje kary, które muszą być określone w ustawie, wraz z postępowaniem, od wyniku którego pracownik może się odwołać; 14) zaprzestanie pełnienia obowiązków może nastąpić jedynie w okolicznościach określonych w ustawie; 15) pracownik musi mieć prawo do sądu jako środek ochrony praw przed pracodawcą.