1 Zarządzanie finansami lokalnymi
2 Zarządzanie majątkiem trwałym
3 Prowadzenie jakiejkolwiek działalności wymaga dysponowania majątkiem, który składa się z majątku trwałego i majątku obrotowego. Dotyczy to również jednostek samorządu terytorialnego, które także dysponują majątkiem o odpowiednich składnikach, za pomocą których mogą realizować swoje statutowe zadania, zapewnić bieżące funkcjonowanie, a także prowadzenie samodzielnej działalności gospodarczej. Majątek jednostek samorządu terytorialnego jest ściśle związany z wykonywanymi przez nie zadaniami.
4 Pojęcie majątku samorządu terytorialnego obejmuje będące w jego posiadaniu mienie, czyli przysługujące jednostce samorządu terytorialnego prawa własności oraz inne niż własność prawa majątkowe. Wartość majątku jednostki samorządu terytorialnego może być wyrażona w pieniądzu. Może on być nabywany przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne osoby prawne poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, np. przedsiębiorstwa komunalne, spółki prawa handlowego i stowarzyszenia.
5 Majątek obejmuje w szczególności: nieruchomości, ruchomości, wierzytelności, środki finansowe oraz wszelkie inne prawa majątkowe. Każdy z podmiotów samorządowych może samodzielnie podejmować decyzje dotyczące majątku, który pozostaje w jego dyspozycji, jednak prawa zwierzchnie w stosunku do tych podmiotów ma jednostka samorządu terytorialnego. Może ona wpływać na przeznaczenie i wykorzystanie majątku przez te podmioty; w przypadku postawienia danego podmiotu w stan likwidacji, jego majątek przekazuje się innemu podmiotowi wskazanemu przez organ stanowiący, likwidujący dany podmiot.
6 Również jako część majątku można traktować potencjał intelektualny. Nie ma on postaci wymiernej, ale jest bardzo istotny w procesie zarządzania majątkiem. Od wiedzy i postawy decydentów zależy bowiem trafność i skuteczność podejmowanych decyzji.
7 Posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego majątku jest istotnym wyznacznikiem ich samodzielności. Dochody z majątku nie są jednak zaliczane do podstawowych dochodów jednostki samorządu terytorialnego ze względu na ich niewielki udział w dochodach ogółem.
8 W poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego dochody z majątku mogą kształtować się różnie, w zależności od specyfiki jednostki i polityki jej władz. Na poziom uzyskiwanych dochodów z tego źródła wpływają także kwestie związane z brakiem uregulowań stanu prawnego majątku, znajdującego się w posiadaniu jednostek samorządu terytorialnego.
9 Jednostki samorządowe mogą wchodzić w posiadanie majątku z mocy samego prawa lub też na podstawie innych czynności o charakterze cywilnoprawnym. Jednostki samorządowe otrzymują majątek do dyspozycji w drodze przekazania go przez szczebel państwowy. Inną formą pozyskiwania majątku jest możliwość jego kupna, otrzymania jako darowizny, zapisu czy też w drodze czynności administracyjnych (np. wywłaszczenia).
10 W przypadku gmin i powiatów przekazanie majątku następuje na podobnych zasadach. Jednostki te są wyposażone w majątek, który służy jako przedmiot użyteczności publicznej lub jest niezbędny do wykonywania zadań. Innym sposobem jest przekazanie majątku na wniosek gminy lub powiatu, ale warunkiem otrzymania jest udowodnienie, że przekazanie majątku będzie związane z realizacją ich zadań.
11 W przypadku województw samorządowych wprowadzono regułę, zgodnie z którą województwo nabywa majątek na zasadach określonych w kodeksie cywilnym i w innych ustawach, a także w drodze przekazania przez skarb państwa w trybie uregulowanym ustawą samorządową. Ustawa o samorządzie województwa przewiduje przekazanie majątku na podstawie decyzji administracyjnych wojewody w trybie zgodnym z kodeksem postępowania administracyjnego, przy czym organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw skarbu państwa.
12 Jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać wyposażone w majątek z powodu posiadania przez nie samodzielności prawnej. Majątkiem stały się te składniki, które miały znaczenie lokalne i służyły zaspokajaniu potrzeb mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności: obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (urządzenia wodno-kanalizacyjne, sieć ciepłownicza i gazowa, drogi, komunikacja miejska, lokalne elektrownie itp.)
13 urządzenia infrastruktury społecznej (żłobki, przedszkola, szkoły, szpitale, biblioteki, domy kultury, cmentarze, obiekty usługowe i rekreacyjne itp.) grunty związane z istniejącymi urządzeniami komunalnymi oraz przeznaczone na cele publiczne o charakterze lokalnym (pod budownictwo, drogi, parki, ogródki działkowe itp.) wody, lasy, zasoby surowcowe związane bezpośrednio z realizacją lokalnych zadań oraz majątek będący we władaniu przedsiębiorstw użyteczności publicznej i niektórych przedsiębiorstw lokalnych, a także tworzony w wyniku własnej działalności samorządu terytorialnego
14 Z posiadaniem majątku wiąże się wiele możliwości i szans pozyskiwania dodatkowych środków finansowych. Jednak majątek wymaga również znacznych nakładów finansowych w związku z jego utrzymaniem i modernizacją.
15 Podejmując decyzje dotyczące wykorzystywania majątku i gospodarowania nim należy postępować zgodnie z ich przeznaczeniem, wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowym czynnikiem, który w znacznym stopniu wpływa na zarządzanie majątkiem, jest analiza jego kosztów eksploatacyjnych.
16 Powinny one stanowić podstawę dokonywania porównań w czasie korzyści i kosztów związanych z posiadaniem danego majątku. Przy takiej ocenie powinno się również uwzględniać ceny rynkowe nieruchomości, które niekiedy mogą znacznie różnić się od zapisów księgowych. Taka analiza będzie pomocna przy podejmowaniu decyzji dotyczących zbycia danego majątku lub jego dzierżawy czy wynajmu.
17 Odpowiednie zarządzanie majątkiem powinno albo przynosić duże dochody budżetowe, albo absorbować jak najmniejsze kwoty związane z jego eksploatacją. Powinno również uwzględniać cykl życia danego składnika majątku skorelowanego z poziomem świadczonych usług oraz liczbą usługobiorców. Nieefektywne i niecelowe z ekonomicznego punktu widzenia jest utrzymywanie majątku, na który tylko ponosi się nakłady i który w przyszłości nie będzie wykorzystywany.
18 Niestety w takich przypadkach decyzje bardzo często podejmuje się pod presją społeczną, co nie jest zgodne z zasadą efektywnego zarządzania majątkiem. Sytuacje, w których względy społeczne przewyższają względy ekonomiczne, w praktyce występują dość często. Należy jednak mieć na uwadze, że funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego nie jest oparte na kryterium zysku czy nawet dochodowości; gdyby zastosować takie kryterium, to wiele obiektów użyteczności publicznej nie powinno w ogóle funkcjonować.
19 Gospodarowanie majątkiem polega na korzystaniu z niego zgodnie z jego przeznaczeniem społeczno-gospodarczym, przestrzegając praw i obowiązków majątkowych. Korzystanie może polegać na przesunięciu składników majątkowych wewnątrz osoby prawnej, czyli zarządzaniu majątkiem.
20 Sposób gospodarowania majątkiem zależy od metod i technik wykorzystywanych do zarządzania nim oraz form, które wynikają z przepisów prawa. Jednostki samorządu terytorialnego zarządzają majątkiem za pośrednictwem swoich jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną lub niemających osobowości prawnej.
21 Zarządzanie majątkiem powinno być poprzedzone analizą jego wielkości i stanu. Chodzi w szczególności o przygotowanie bazy danych dotyczących całego majątku, który jest w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych i osób prawnych. Następnie powinna zostać oszacowana jego wartość, jak również środki niezbędne do jego modernizacji lub odtworzenia.
22 Zarządzanie majątkiem jednostek samorządu terytorialnego sprowadza się głównie do zarządzania nieruchomościami, które stanowią główny majątek jednostek samorządu terytorialnego.
23 Do decydentów w jednostkach samorządu terytorialnego należy podjęcie decyzji czy daną nieruchomość sprzedać, wydzierżawić, oddać w wieczyste użytkowanie lub w leasing. Każdy wariant wykorzystania majątku musi być poparty analizą korzyści i kosztów. Analizę należy przeprowadzić w ujęciu długookresowym, ponieważ tylko wówczas możliwe będzie podjęcie racjonalnej decyzji, która spowoduje uzyskanie maksymalnych korzyści z posiadanego majątku.
24 Majątkiem powinno się zarządzać w taki sposób, aby generował on jak największe dochody lub przynosił jak największe korzyści społeczności lokalnej. Należy jednak pamiętać, że nie wszystkie elementy majątku przyczyniają się do pomnażania dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego.
25 Instrumentem, który ma ułatwić zarządzanie majątkiem, jest wieloletni program inwestycyjny oraz wieloletni plan finansowy. Wytyczne zawarte w tych programach powinny wynikać z przyjętej w danej jednostce samorządu terytorialnego strategii, jako długookresowego planu działania.
26 Do dokonania oceny stanu i wielkości posiadanego majątku służą narzędzia analizy finansowej. Do najistotniejszych należą m.in.: analiza trendu, analiza luki, punktowa ocena atrakcyjności sektora.
27 Analiza trendu opiera się na obserwacji tendencji i trendów rozwojowych analizowanego zjawiska w przeszłości i wnioskowaniu na tej podstawie dotyczącym przyszłości. Odnosi się to w szczególności do majątku niezbędnego do świadczenia usług. Analizie podlega liczba usługobiorców, dane demograficzne oraz ewentualne zastąpienie dotychczasowych technologii nowymi. Na tej podstawie szacuje się, jakie będzie zapotrzebowanie na usługi w przyszłości i jaki majątek będzie do tego niezbędny.
28 Analiza luki polega na dostosowaniu się jednostki samorządu terytorialnego do potrzeb otoczenia. Podstawą zastosowania tej metody do zarządzania i wykorzystania majątku jest znalezienie tzw. luki rynkowej. Pozwoli ona na efektywne wykorzystanie posiadanego majątku lub będzie podstawą do podjęcia decyzji o nowych inwestycjach.
29 Punktowa ocena atrakcyjności sektora również może być pomocna w zarządzaniu majątkiem samorządowym. Dokonuje się oceny i przypisuje określone wartości poszczególnym elementom majątku jednostek samorządu terytorialnego. Na tej podstawie można podejmować decyzje, które elementy majątku są bardziej atrakcyjne (biorąc pod uwagę preferowane kryteria) i przyczynią się do podnoszenia jakości świadczonych usług lub funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
30 W zarządzaniu majątkiem istotną sprawą jest również posiadanie zdolności prawnej samorządowych osób prawnych, ponieważ stanowi to podstawę pełnego ich wyodrębnienia majątkowego, co oznacza samodzielność i wyłączną odpowiedzialność majątkową za zobowiązania. Samorządowe osoby prawne odpowiadają za swoje zobowiązania wyłącznie swoim majątkiem. Jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi za nie odpowiedzialności i na odwrót.
31 Zupełnie inaczej przedstawia się kwestia odpowiedzialności samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej. Jednostka samorządu terytorialnego ponosi odpowiedzialność za ich zobowiązania. Z majątku tych jednostek organizacyjnych mogą też być egzekwowane zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego, która posiada osobowość prawną.
32 Jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiot praw i obowiązków, mają możliwość nabywania i zbywania składników posiadanego majątku. Ponadto majątek musi być wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednostki samorządu terytorialnego mogą posiadać majątek, korzystać z niego i nim rozporządzać. Wszelkie odstępstwa od tej zasady powodują powstanie winy osoby zarządzającej majątkiem i zastosowanie w stosunku do niej odpowiedzialności cywilnej lub wynikającej z przepisów prawa pracy, a nawet odpowiedzialności karnej.
33 Jednostki samorządu terytorialnego mogą zarządzać majątkiem poprzez własne jednostki organizacyjne lub poprzez podmioty zewnętrzne (outsourcing), w sposób odpłatny lub nieodpłatny. Podstawowym kryterium wyboru powinna być efektywność, skuteczność i stabilność prowadzonych działań dotyczących spraw majątkowych.
34 Do efektywnego zarządzania majątkiem brakuje przede wszystkim analiz stanu majątku w jednostkach i zakładach budżetowych, a w przypadku spółek komunalnych - dokładniejszych wytycznych dotyczących analiz kierunku wydatkowania środków pieniężnych. Takie analizy pozwalają na ściślejsze rozgraniczenie wydatków operacyjnych i majątkowych.
35 Zarządzanie majątkiem obrotowym
36 W pragmatyce zarządzania jednostką samorządu terytorialnego najistotniejsze są dwa składniki majątku obrotowego, które wymagają zastosowania określonych instrumentów i procedur w celu maksymalizowania korzyści w ujęciu ogólnym. Należą do nich: zarządzanie należnościami oraz zarządzanie gotówką.
37 W zarządzaniu należnościami szczególne miejsce zajmują: polityka kredytowa prowadzona wobec dłużników jednostki samorządu terytorialnego analiza i kontrola kształtowania się poziomu należności analiza i kontrola rozmiarów i skutków polityki kredytowej strategia polityki kredytowej kredyt kupiecki odbiorcy i obywatela
38 Polityka kredytowa co do istoty jest taka sama w sektorze komercyjnym i podsektorze samorządowym, ale cele i jej restrykcyjność mogą znacząco odbiegać od standardów stosowanych w sektorze komercyjnym. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego wierzytelności wobec nich mogą powstawać z tytułu świadczenia odpłatnie lub częściowo odpłatnie usług publicznych z tytułu nakładanych danin publicznych, w tym także opłat i kar w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych oraz wszelkiego rodzaju zezwoleń.
39 Przez pojęcie polityki kredytowej rozumie się zarządzanie należnościami z tytułu dostaw i usług oraz danin i opłat publicznych ukierunkowane na pobudzanie dłużników jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania woli realizacji zapłaty przy jednoczesnym optymalizowaniu terminów i warunków płatności.
40 Decyzje finansowe obejmujące całokształt stosunków z dłużnikami jednostki samorządu terytorialnego stanowią ramy polityki kredytowej. Powinny opierać się one na następujących zasadach: podjęcie działań w kierunku opracowania i wdrożenia analizy dłużników w celu minimalizacji należności przeterminowanych i straconych ustalenie zależności między należnościami a zobowiązaniami polegającymi na przyspieszaniu cyklu należności i opóźnianiu cyklu zobowiązań opracowanie spójnych założeń strategii polityki kredytowej wraz z określeniem narzędzi jej realizacji
41 Ważnym elementem polityki kredytowej jest ustalenie terminu płatności, który jest okresem udzielenia kredytu dłużnikowi jednostki samorządu terytorialnego. Termin płatności może mieć zróżnicowaną długość. Należy pamiętać, że w przypadku świadczenia usług publicznych warunki powinny być takie same dla każdego odbiorcy.
42 Z punktu widzenia zarządzania finansami celem jest uzyskanie płatności z tego rodzaju tytułów bezpośrednio po powstaniu zobowiązania. W praktyce często jest to niemożliwe lub społecznie nieuzasadnione. Jeśli opóźnią się jedne płatności, trzeba przyspieszyć inne.
43 Trudno sobie wyobrazić, że część podatników będzie zobowiązana regulować daniny publiczne natychmiast po otrzymaniu decyzji, a część z opóźnieniem np. półrocznym. Istotnym czynnikiem podejmowania decyzji w tym zakresie powinna być świadomość, że każdy brak wpływu z tytułu należności zwiększa koszty funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, które ponoszą pozostali członkowie społeczności oraz inne podmioty.
44 Typowym (choć niepożądanym) zjawiskiem w sektorze publicznym są przeterminowane należności dłużników praktycznie ze wszystkich tytułów. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego sytuacja ta jest szczególnie trudna bo często dłużnikami są inne jednostki sektora publicznego lub podmioty, których istnienie i funkcjonowanie jest istotne dla jednostki samorządu terytorialnego (problem bezrobocia, zwolnień grupowych).
45 W zakresie ściągania należności zawsze trzeba wprowadzać automatyczne procedury windykacji należności, aby wykształcić wśród dłużników spojrzenie na jednostkę samorządu terytorialnego nie jak na instytucję rozdającą pieniądze, lecz jak na faktycznego strażnika publicznych zasobów.
46 Równoległym działaniem jest wszczynanie postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wobec pracowników, którzy dopuścili się nieustalenia należności, ustalenia należności w sposób nieprawidłowy z naruszeniem prawa i procedur, ustalili należności na niższym poziomie, wykazali brak nadzoru nad podległymi pracownikami wykonującymi czynności związane z naliczaniem, umarzaniem i ściąganiem należności, zaniechali ściągania należności lub wskutek ich działania nastąpiło przedawnienie należności, zaniechali kontroli lub przeprowadzili ją nieprawidłowo.
47 Analiza i kontrola kształtowania się poziomu należności oraz rozmiarów i skutków polityki kredytowej prowadzą do określenia i wyboru odpowiednich wariantów polityki kredytowej. Może ona być prowadzona w stosunku do dłużników jako całości, części, segmentów lub konkretnych kontrahentów.
48 Należy dokonywać wyboru: warunków płatności (zaliczka, przedpłata, gotówka, odroczony termin płatności) limitów kredytowych (poziom dopuszczalnego limitu kredytu kupieckiego, powyżej którego odbiorca musi płacić gotówką lub uregulować swoje zobowiązania w celu dalszego kredytowania) zastosowanie skonta, czyli rabatu za skrócenie terminu płatności (za skrócenie terminu płatności dłużnik potrąca sobie pewien procent wartości faktury lub rachunku) warunków i kryteriów oceny sytuacji kredytowej kontrahenta metod i procedur windykacji należności
49 W literaturze przedmiotu występują trzy rodzaje modelowych strategii polityki kredytowej. Są to strategie: konserwatywna, agresywna, mieszana.
50 Strategia konserwatywna opiera się na bardzo restrykcyjnym przestrzeganiu terminów płatności, podejmowaniu działań windykacyjnych natychmiast po stwierdzeniu, że należność nie wpłynęła. Także warunki stosowania ulg i umorzeń w stosunku do dłużników są restrykcyjne, co minimalizuje możliwość nieuzasadnionego korzystania z nich.
51 Taka polityka może spowodować obawy potencjalnych inwestorów, podatników, ale poprawia dopływ gotówki do budżetu przez terminową i rytmiczną realizację dochodów. Wprawdzie za opóźnienia płatnik musi uiścić odsetki, ale im szybciej pieniądze znajdą się w kasie lub na rachunku bankowym, tym więcej zadań terminowo można wykonać.
52 Strategia agresywna jest odwrotnością strategii konserwatywnej. Złagodzenie restrykcji skutkuje przedłużaniem terminów obligatoryjnych wpłat i regulowania zobowiązań wobec podmiotów jednostki samorządu terytorialnego. Strategię tę zwykle stosuje się pod presją potrzeb społecznych, często nieuzasadnionych; gdy w sektorze publicznym wystąpi okazja do późniejszego regulowania obligatoryjnych zobowiązań wobec budżetu, to każdy (lub większość) z niej skorzysta.
53 Strategia ta w znacznym stopniu podnosi koszty, które obciążają budżet, bo istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia przejściowego deficytu budżetowego i konieczności zaciągnięcia długu na jego pokrycie. Jest to działanie na granicy prawa - narusza dyscyplinę finansów publicznych.
54 Strategia mieszana opiera się na wyborze obszarów, w których można stosować strategię agresywną oraz obszarów, w których wskazane jest stosowanie strategii konserwatywnej. Nic powinien tu występować żaden element uznaniowości, aby nie nastąpiło przerzucanie kosztów funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego z jednych podmiotów na inne.
55 Podstawowym narzędziem stosowanym w polityce kredytowej jest kredyt kupiecki odbiorcy, nazywany też handlowym. Udzielany jest przez jednostkę samorządu terytorialnego lub jej podmioty zależne nabywcy; może być też skierowany do podatnika przy operacjach między jednostką samorządu terytorialnego lub jej podmiotami zależnymi a odbiorcami usług, wtedy ma formę odroczenia terminu zapłaty. Jeśli nabywca lub podatnik zapłaci należność wkrótce po prawnym powstaniu wierzytelności, to korzysta z upustu. Jeżeli w odroczonym terminie, to w pełnej wysokości.
56 Warunki spłaty tego kredytu precyzują następujące elementy: maksymalny okres kredytowania w dniach skonto, czyli pewna liczba dni od daty sprzedaży, za które nie nalicza się odsetek stopa skonta, czyli upust udzielany nabywcy, jako procentowo wyrażony koszt kapitału dla danego okresu spłaty kredytu kupieckiego
57 Drugim istotnym obszarem zarządzania majątkiem obrotowym jest gotówka. Należy wskazać tu na: operacyjne instrumenty planistyczne umożliwiające korelowanie strumieni dochodów i wydatków zarządzanie okresowo wolnymi środkami w oparciu o rachunek bankowy przyspieszenie tempa przepływu gotówki, plan finansowy harmonogram realizacji dochodów i wydatków prognozy dochodów i wydatków centralny rejestr faktur instrumenty kontroli
58 Budżet jednostki samorządu terytorialnego opiera się na gromadzeniu środków na rachunkach bankowych oraz w kasie i wydatkowaniu ich na realizację zadań. W ujęciu teoretycznym gotówka gromadzona na rachunku jest natychmiast wydatkowana. W praktyce taka sytuacja nie występuje. Przyczynami tego są: nieterminowe (przed terminem i po terminie) regulowanie zobowiązań wobec budżetu przez społeczeństwo, występowanie różnych terminów płatności, często nieskorelowanych ze strumieniami dochodów, bieżące decyzje, w wyniku których powstają strumienie dochodowo-wydatkowe.
59 Proces zarządzania gotówką (wchodzący w skład zarządzania finansami) ma następujące cele: minimalizacja stanu bieżącej gotówki oraz maksymalizacja korzyści wynikających z pozostawiania jej na rachunkach bankowych jednostki samorządowej umożliwienie jak najszybszego przepływu gotówki między jednostką samorządu terytorialnego a jej podmiotami zależnymi oraz jednostką samorządu terytorialnego a pozostałymi podmiotami otoczenia (np. podatnikami, kontrahentami, wojewodą)
60 obniżenie udziału zewnętrznych źródeł finansowania w realizacji zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego i związanych z tym kosztów zapewnienie stabilizacji finansowej jednostce samorządu terytorialnego oraz przeciwdziałanie utracie płynności finansowej
61 Skuteczne zarządzanie gotówką przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz przyspieszenie tempa przepływu gotówki opiera się na następujących założeniach: przyspieszanie inkasowania należności (może to być ograniczone przez uwarunkowania prawne i społeczne) negocjowanie szczególnych warunków regulowania zobowiązań wobec dostawców zapewnienie synchronizacji wpływów dochodów i przychodów oraz wypływów związanych z realizacją wydatków oraz rozchodów osiąganie dodatkowych dochodów z tytułu lokowania okresowo wolnych środków na rachunkach bankowych
62 Należy wskazać na następujące możliwości lokowania środków publicznych na rynku finansowym: gromadzenie środków na rachunkach bankowych - odsetki od tych środków finansowych są dochodem jednostki samorządu terytorialnego udzielanie pożyczek - odsetki od nich są dochodem jednostki samorządu terytorialnego udziały w spółkach, w których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego - dochodami są dywidendy lub wypłaty z zysku
63 Do instrumentów, które w sposób szczególny mogą być wykorzystywane przez jednostki samorządu terytorialnego, zalicza się: lokaty dynamiczne - oprocentowanie wzrasta wraz z czasem trwania lokaty; otwiera się ją z reguły na okres od 2 dni do 12 miesięcy; odsetki nalicza się w każdym dniu trwania lokaty, według stopy procentowej, która obowiązuje w danym miesiącu
64 lokaty typu overnight, tomorrownext, spotnext - lokaty overnight są lokatami zakładanymi w danym dniu roboczym i trwają do rozpoczęcia następnego dnia roboczego; lokaty tomorrownext oraz spotnext zakłada się na kilka dni robocze, z tym że określa się datę rozpoczęcia lokaty z wyprzedzeniem; można je założyć również warunkowo, tzn. zostaną one założone, gdy na rachunku pojawią się zadeklarowane wcześniej środków
65 lokaty terminowe o stałej lub negocjowanej liczbie dni – tradycyjnie przyjęta liczba dni to miesiąc, dwa miesiące, kwartał, pół roku, rok; ich odmianą są lokaty z negocjowaną liczbą dni lokaty w papiery wartościowe
66 W planowaniu przepływów strumieni gotówki nie można pominąć ryzyka i niepewności, które permanentnie towarzyszą funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Źródła ryzyka to m.in.: czynniki losowe opóźnienia wpływów z podatków lokalnych
67 nieterminowe otrzymanie środków na realizację zadań zleconych nieotrzymanie środków z budżetu Unii Europejskiej nieotrzymanie dotacji celowych z budżetu państwa nierealna prognoza dochodów budżetowych
68 błędna prognoza wydatków budżetowych niedoszacowanie nakładów inwestycyjnych zmiany w przepisach prawa zmiana władz lokalnych i realizowanej przez nie polityki
69 Zarządzanie kapitałem i długiem
70 Zarządzanie kapitałem obejmuje istotną sferę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, gdyż odnosi się do finansowania całego jej majątku (zarówno trwałego jak i obrotowego). W pragmatyce zarządzania pasywami należy wyróżnić następujące instrumenty: kształtowanie strategii struktury finansowania majątku (strategia kapitałowa), zarządzanie długiem umożliwiające określenie maksymalnego poziomu absorpcji długu, prognozowanie długu, monitorowanie kosztów długu i określenie średnioważonego kosztu kapitału, zastosowanie analizy finansowej
71 Cały majątek jednostki samorządu, zarówno trwały jak i obrotowy, ma pokrycie w źródłach finansowania będących pasywami. Jest to nic innego, jak porównanie majątku samorządu z kapitałem (i jego strukturą) finansującym go. Sposób finansowania zależy od strategii struktury kapitałowej przyjętej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego.
72 W strategii A jednostka samorządu terytorialnego posiadany majątek w znaczącej części finansuje zobowiązaniami, czyli środkami, które podlegają zwrotowi; jeżeli znaczna część lub całość zobowiązań jest długiem w postaci kredytów, pożyczek lub obligacji, to wyraźnie widać, że model przedstawia jednostkę samorządu znacznie zadłużoną
73 W strategii B majątek jednostki samorządu częściowo jest finansowany zobowiązaniami, jednakże ich udział w strukturze kapitałów nie jest duży; jednostka samorządu terytorialnego ma duży majątek, który w niewielkiej części jest finansowany długiem
74 W strategii C majątek jednostki samorządu w całości pokryty jest funduszami własnymi, czyli środkami, które pochodzą ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego lub środków niepodlegających zwrotowi (dotacje, środki zagraniczne).
75 Zaprezentowane przykłady pokazują, że nie zawsze najistotniejszym parametrem jest wskaźnik zadłużenia (określany jako stosunek długu do dochodów). Z punktu widzenia zachowania równowagi finansowej ważnym pytaniem jest, czy wykorzystywanie zobowiązań do finansowania zadań przynosi efekty w postaci zwiększenia stanu majątku jednostki samorządu terytorialnego, czy też ze zwrotnych środków finansuje się wydatki bieżące, czyli konsumpcję.
76 W praktyce funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego można tak kształtować strukturę kapitałową finansującą majątek i działalność jednostki samorządu terytorialnego, aby maksymalizować efektywność i korzyści uzyskiwane z tego tytułu. W polskich warunkach barierą jest jednak jednoroczność procesu budżetowego oraz niechęć do strategicznego i średnioterminowego podejścia przy podejmowaniu decyzji finansowych (kadencyjność organów wykonawczych i stanowiących).
77 Dokonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego wydatków publicznych, które nie mają pokrycia w dochodach budżetowych, powoduje konieczność zaciągania zobowiązań. Możliwości finansowania wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu jest stosunkowo dużo, ale głównym źródłem jest kredyt bankowy, pożyczka, obligacje, papiery dłużne, inne zobowiązania (wymagalne i niewymagalne).
78 Dla zarządzania finansami samorządowymi istotne jest opracowanie procedur pomiaru długu, ale też zarządzania długiem. Długiem zarządza się w procesie operacyjnym (zarządzanie bieżące), czyli w okresie o krótkim horyzoncie, jak również w ujęciu długookresowym. Dług powinien być precyzyjnie zaplanowany z punktu widzenia czasu wystąpienia potrzeb finansowych oraz analizy jego kosztów, dywersyfikacji związanego z tym ryzyka czy też zwrotności.
79 Podstawowe cele zarządzania długiem to: finansowanie zadań, na które brak jest pokrycia w dochodach jednostki samorządu terytorialnego minimalizacja ryzyka finansowego minimalizacja kosztów związanych z wykorzystaniem długu przez jednostkę samorządu terytorialnego minimalizacja ryzyka utraty płynności oraz niewypłacalności jednostki samorządu terytorialnego
80 Główne problemy zarządzania długiem krótkoterminowym, który wykorzystywany jest przede wszystkim w finansowaniu przejściowego deficytu budżetowego, to: zapewnienie ciągłości finansowania zadań zaplanowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w danym roku wybór źródła finansowania i określenie jego wysokości zgodnie z upoważnieniami organu stanowiącego określenie okresu wykorzystywania długu krótkoterminowego ze względu na konieczność przeprowadzenia procedur wyboru dawcy kapitału (problem zamówień publicznych)
81 dopasowanie realizacji dochodów i wydatków do rzeczywistych możliwości pokrycia przejściowego deficytu budżetowego; istotna jest taka hierarchizacja pokrywania wydatków z tytułu realizacji poszczególnych zadań, aby zminimalizować skutki niepokojów i niezadowolenia społecznego oraz maksymalizować efekty ekonomiczne, ale także polityczne wykorzystanie długu krótkoterminowego w takim zakresie, aby nie przekroczyć limitu kosztów przewidzianych na obsługę długu
82 Problemy zarządzania długiem długoterminowym to przede wszystkim kwestie strategiczne, które obejmują: zapewnienie pokrycia w budżetach na kolejne lata środków niezbędnych do spłaty długu oraz kosztów jego obsługi monitoring kosztów obsługi długu, które nie powinny przekroczyć poziomu założonego dla okresu finansowania całego projektu, programu, przedsięwzięcia lub ogólnie deficytu budżetowego
83 zamieszczenie w zawieranych umowach „widełek” cen (kosztów) lub zapewnienie możliwości zmiany źródła finansowania (rodzaju długu) w przypadkach wystąpienia znacznych, niekorzystnych zmian w kosztach
84 Zarządzanie długiem w samorządzie w ujęciu długookresowym jest trudne choćby z tego powodu, że cykl budżetowy jest jednoroczny, a skutki długookresowe. Ponadto bardzo często podejmujący decyzje nie chcą wziąć całkowitej odpowiedzialności za skutki zaciągania długu, co powoduje, że rzadkością jest rzetelna analiza rzeczywistych możliwości spłaty i obsługi długu.
85 Możliwości generowania dochodów przez jednostki samorządowe jest zwykle ograniczona. W oparciu o szacowane wielkości wydatków obligatoryjnych cyklicznych i incydentalnych można określić maksymalną absorpcję długu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego w okresie n.
86 Będzie ona w tym przypadku funkcją kosztów długu i, w zależności od stopnia jego zaangażowania, będzie determinowała graniczne możliwości zadłużania się jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie można przyjąć założenie, że suma wolnych środków jest równa kosztom realizacji pozostałych zadań niebędących obligatoryjnymi, przy założeniu ich realizacji bez wykorzystania długu.
87 Problemem w procesie zarządzania długiem może być określenie prognozowanej wielkości kwot wolnych środków w przyjętym okresie. Praktycznym założeniem jest przyjęcie, że różnica między wielkością dochodów i łącznych wydatków obligatoryjnych jest kwotą wolnych środków w danym roku budżetowym.
88 Obecnie w praktyce samorządowej wymogiem prawnym jest prognoza długu publicznego. Jej znaczenie stopniowo będzie rosło nie tylko z punktu widzenia samej jednostki samorządu terytorialnego, lecz także z punktu widzenia organów nadzorczych.
89 Wynika to stąd, że ustawowe granice możliwości zadłużania się samorządów nie mają nic wspólnego z ich rzeczywistymi możliwościami bezpiecznej absorpcji długu. Każda z jednostek samorządu terytorialnego jest zobligowana do przedstawienia organowi nadzoru prognozy długu publicznego, w której mieści się cały okres, w którym dług publiczny występuje.
90 Należy przyjąć zasadę, iż celowe jest dywersyfikowanie portfela instrumentów dłużnych. Ryzyko może być więc w szczególności związane z takimi elementami konstrukcji instrumentu dłużnego, jak baza ustalania oprocentowania długu, waluta, w której jest wyrażony dług. W związku z tym przy dywersyfikowaniu portfela konieczne jest ustalenie łącznego kosztu obsługi długu dla całego portfela wykorzystywanych instrumentów.
91 Koszty długu są czynnikiem, który będzie znacząco ograniczał realizację zadań bieżących (z wyłączeniem spłat kapitału). Stąd precyzja i minimalizacja odchyleń w tym zakresie stają się priorytetem. Koszt kapitału zwrotnego to oczekiwana stopa zwrotu z poszczególnych części odpłatnego zewnętrznego kapitału finansującego zadania jednostki samorządu terytorialnego.
92 Zarządzanie płynnością finansową w ujęciu krótko- i długoterminowym
93 Istotnym elementem w kształtowaniu relacji pomiędzy majątkiem jednostki samorządu terytorialnego a kapitałami finansującymi go jest takie jego kształtowanie, aby zachować płynność finansową w ujęciu krótkoterminowym oraz równowagę finansową w ujęciu długoterminowym.
94 Z cyklicznych (stałych) dochodów budżetowych można finansować każdy rodzaj zadań w jednostce samorządu terytorialnego, natomiast z dochodów incydentalnych (jednorazowych) nie powinno się finansować wydatków cyklicznych (stałych), bo narusza to równowagę między możliwościami finansowymi samorządu a zadaniami, które przyjmuje on do realizacji.
95 Instrumentem wspomagającym proces zarządzania płynnością finansową w ujęciu krótkoterminowym może być harmonogram realizacji dochodów i wydatków, czyli uszczegółowiony pod względem czasowym budżet jednostki samorządu terytorialnego.
96 Przez harmonogram realizacji dochodów i wydatków należy rozumieć zestawienie obrazujące przewidziane do realizacji minimalne kwoty dochodów oraz maksymalne kwoty wydatków budżetowych z jednoczesnym podaniem czasu, w jakim mają być zrealizowane oraz sposobu i metod ich realizacji, jak również jednostek i osób odpowiedzialnych. Jest to nic innego jak krótkoterminowy plan finansowy, którego celem jest kontrola i zarządzanie płynnością finansową jednostki samorządu w trakcie wykonywania budżetu.
97 Przypadek.A to najbardziej pożądana sytuacja w zakresie zarządzania płynnością finansową i skorelowania strumieni gromadzonych dochodów z realizowanymi wydatkami. Przy założeniu, że jest to ujęcie kasowe budżetu, gromadzone dochody w pełni pokrywają zapotrzebowanie na środki w celu realizacji wydatków.
98 Przypadek B pokazuje, że niedopasowanie strumieni dochodów i realizowanych wydatków może prowadzić do utraty płynności i braku możliwości realizacji zobowiązań przez jednostkę samorządu terytorialnego. Planowane i kontrolowane niedobory wymagają wykorzystywania odpowiednich instrumentów finansowych, które pokryją przejściowy deficyt budżetowy i zapewnią utrzymanie płynności finansowej przez okres wykonywania budżetu jednostki samorządowej.
99 Te instrumenty to opisywany wcześniej kredyt kupiecki, krótkoterminowe kredyty bankowe, zobowiązania z tytułu dostaw i usług o odroczonym terminie płatności oraz rzadziej wykorzystywane pożyczki i papiery dłużne (obligacje, weksle itp.).
100 Równowaga długoterminowa to proces działań, które zapobiegają występowaniu w przyszłości negatywnych skutków decyzji podjętych w okresach wcześniejszych. Jeżeli nie ma takich analiz i prognoz, może wystąpić sytuacja, w której w określonym momencie w przyszłości mogą skumulować się negatywne efekty wcześniej podejmowanych decyzji i możliwości budżetu będą przekroczone oraz naruszone zostaną ustawowe normy.
101 Dziękuję za uwagę